公共治理理念下边疆多民族地区高等教育发展的困境及其对策

刘徐湘

(云南大学 高等教育研究院，云南 昆明 650091)

自公共治理理论提出以来，公共管理理论界进行深入的研究，社会各界尤其是公共管理部门开展了广泛的实践。在理论研究及实践活动中形成了具有普遍意义的公共治理理念，这些理念对于中国高等教育的治理与发展有着积极的意义。本文试图探讨公共治理理念下边疆多民族地区高等教育发展面临的困境及相应的对策。

一、公共治理理念

治理的思想和行动源远流长，有人认为历史上的统治活动都可以被认为是治理［1］。但公共治理理念受到重视则在20世纪90年代以后。

从20世纪70年代开始，西方发达国家政府管理开始注重从“统治”到“治理”的过渡，公共治理理论与实践在一些国家和国际组织之间展开。公共治理理论于20世纪90年代受到公共管理领域的重视。首先是一些国际组织，如世界银行和联合国开始公共治理的改革尝试，之后是以欧盟为首的区域组织的公共治理实践。

治理领域分为公司治理与公共治理。目前，公司治理的概念十分明确，它是指“设计一套制度，使得管理者能将利益相关者的福利内在化”［2］。公共治理的概念有很多的争议，比较权威的界定是全球治理委员会的定义：“治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排。”［3］

随着世界各国和国际组织公共治理理论与实践的发展，形成了一些带有普遍意义的公共治理理念，可以概括如下：

1．公共利益最大化

公共治理理念所关注的主要问题是：“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。”［4］这就意味着，公共利益是第一位的。所谓政府组织的多样化，就是为了平衡多方利益，使得公共利益在多方的公共协商下能够得到最大限度的保障。所谓灵活的方式，就是要在计划和市场之间构建更为合理的配置方式，以防止计划的死板和市场的无序。

2．多元主体的确立

公共治理理念形成之前，人们一般应用两种方式进行管理：一种是层级制的集权式政府管理，另一种是市场管理。但在实践中两种方式都存在缺陷，即存在政府失灵和市场失灵现象。所谓政府失灵就是依靠政府的行政命令与计划调整无法达到社会资源的合理分配;所谓市场失灵即市场由于不能有效地限制垄断、提供公共物品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态等方面的原因，也达不到社会资源的合理配置。公共治理就是要在政府和市场之间加入第三方组织。这样，政府、市场和第三方组织形成了公共治理领域的多元主体。

3．共同参与治理机制的形成

要在政策法律和实践操作层面上形成共同治理的机制，以保障治理效率。公共治理理念并不意味着多元主体之间的盲目混战或无序协商，而是要在多元主体间构建一个合理的协商机制和沟通平台。

4．公共管理部门治理能力的提升

公共治理十分强调治理效率，效率评估成为考量政府或其他部门是否满足社会公共利益的重要手段。因此，怎样提升公共管理部门的治理能力成为公共治理的重要议题。

二、公共治理理念下边疆民族地区高等教育发展的困境

我国边疆多民族地区的高等教育欠发达，由于历史原因，他们处于中国高等教育发展的边缘地带。在公共治理理念下，边疆多民族地区高等教育发展面临诸多困境：

1．实现边疆多民族地区高等教育发展的公共利益最大化十分艰难

首先，现有高等教育布局不能充分保障边疆多民族地区高等教育发展的公共利益。目前，中国西南、西北和北部边疆没有一所985大学，具体来说就是广西、云南、西藏、新疆、内蒙古没有一所985大学。更为严重的是，除了新疆有两所中央部属院校(属于新疆建设兵团)之外，几乎没有中央部属院校［5］。在中国现有财政体制下，意味着这些省份没有得到中央财政日常经费的直接支持，不能满足边疆多民族地区高等教育公共利益最大化的要求。

其次，国家安全利益的战略布局也不能保障边疆多民族地区高等教育发展的公共利益。从历史的偶然来看，云南省曾经有过高等教育的辉煌时期。西南联合大学曾在昆明办了8年，但是，抗战胜利后，西南联大撤销，三所大学北上回归使得云南高等教育水平迅速下降。更值得反思的是，新中国成立后，将当时还有实力的云南大学的一些系科调整到了四川大学、长沙铁道学院、北京航空航天大学等一些内地高校。这说明对待边疆多民族地区的高等教育发展，我国是以国家安全利益为先，边疆多民族地区不会大力发展强大的高等教育。边疆多民族地区的高等教育发展将面临国家安全利益和地方发展利益之间的矛盾，公共利益最大化就面临国家整体安全利益与边疆局部利益之间的矛盾。于是，公共利益最大化必须在国家安全利益与边疆多民族地区高等教育发展的博弈间寻求平衡。

2．边疆多民族地区高等教育治理的多元主体尚未形成

从政府层面上看，中央政府对此类地区高等教育的参与大多是间接的，通过政策制定、援助项目和教育评估引导此类地区高等教育的发展。地方政府担负着此类地区高等教育发展的责任，在财政经费投资、教育管理、教育评估上起着决定性作用，但管理高等教育的行政能力亟待加强。从市场层面来看，由于此类地区高等教育发展的落后，高等教育大多只能辐射本地区，而没有形成辐射全国的高等教育市场。从第三方层面上看，能够替代政府、公共组织、非营利组织、私人组织、社会个人行使职能的第三方组织尚未形成。

3．边疆多民族地区高等教育共同参与的治理机制亟待完善

首先，法律和政策层面上，国家除了对边疆多民族地区高等教育的间接管理与援助外，并没有直接管理和经常性财政经费支持。尽管有着对外辐射的地缘优势，但国家政策的支持大多体现在经济方面而没有体现在高等教育方面。其次，共同治理的平台建设上，目前，国家教育部有对口援建项目、西部项目等。通过这些项目，国家参与了该地区高等教育的共同治理，对边疆地区高等教育发展起着举足轻重的作用。但是，还应建设更多的共同治理平台，尤其要激发民间和国际组织参与的积极性，以充分调动各种资源发展高等教育。

4．公共部门治理能力亟待提升

首先，政府部门的公共治理能力亟待提升。无论是中央政府对政策的制定与把握，还是地方政府对高等教育的管理，都需要加强。边疆多民族地区高等教育改革与发展需要让有限的资源发挥最大的效益。从现有教育实践来看，依然存在高等教育资源浪费现象，即使是中央援建项目也因为地方政府管理能力不强而没有发挥应有的效益。其次，边疆多民族地区高校的公共治理能力也需提升。此类地区的高校，无论是硬件条件还是软件状况都落后于全国平均水平。更为严峻的是：这些高校在全国高等教育市场竞争中处于劣势地位，获得全国高等教育市场的资源有限，基本只能占有本地教育市场，为本地教育市场服务。因而如何利用教育资源，并使之发挥最大效益一直是考量此类地区高校治理能力的重要指标。但从教育实践来看，由于公共治理能力的不足，此类地区高等教育资源反而存在浪费现象，很多财政经费并没有真正用于教育和科研，而是用于与教育无关的其他项目上。

三、公共治理理念下边疆多民族地区高等教育发展的对策

公共治理理念，要求多样化的公共管理组织主体的出现，需要更加重视公共财政资源的使用效率。以此来反观我国边疆多民族地区高等教育的公共治理实践，结果发现确实存在许多问题。因此，为了促进此类地区高等教育的发展，需要相应的解决对策：

1．合理界定边疆多民族地区高等教育改革与发展的公共利益，在国家安全与地方高等教育发展之间寻求新的平衡

新中国成立之初，出于对国家安全的考虑，把高等教育发展较好的云南大学分拆出航天、铁道等系科到内陆省份。但建国后随着经济与社会的发展，现有的情况发生了变化。新中国成立60余年，可以划分为两个阶段：前一个阶段为国家建设时期，后一个阶段为国家发展时期，1949年到2000年为建设阶段，2000年以后为发展阶段［6］。国家建设阶段，我国以经济建设为中心，安全和稳定是政府工作的核心。此时期的边疆多民族地区要服从国家安全的需要，因此将云南大学一些重要学科调整到内陆省份。然而，21世纪以来，我国进入发展阶段。此时，经济增长的方式发生了转变，从单纯GDP的数量增长转变成人民生活水平总体提高的绿色增长，把社会、文化、教育总体发展纳入增长的指标。因此，边疆多民族地区的文化教育、人民物质文化生活水平的整体提高也上升到了发展的首位。那么，边疆多民族地区的高等教育更需要大力发展，只有这样才能提高边疆地区整体发展水平，达到国家长治久安的目的。

现代战争已经没有绝对意义上的前方与后方之分，边疆地区的前方意义已经不再那么重要。一个经济发达、文化繁荣、教育进步的边疆反而会带来该地区的稳定。于是，边疆多民族地区高等教育发展的公共利益需要重新界定，他不能完全服从于国家安全的战略需要。边疆多民族地区高等教育作为该地区的公共教育资源，体现着边疆人民的公共利益，也体现了国家发展与稳定的整体利益。这样，我们从国家和地区发展的战略高度出发，也需要大力发展边疆地区的高等教育事业。

国家安全与边疆地区高等教育发展之间新的平衡是：国家要加大边疆地区高等教育发展的力度，不能仅仅只是制定援助政策开展扶贫工程，而需要直接投资该地区的高等教育;该地区的高等教育也要从国家长治久安的角度出发加快发展，充分合理地利用全国的教育资源来充实和提升自身。

2．培育边疆多民族地区高等教育发展的多元主体

首先，政府部门依然是边疆多民族地区高等教育发展的主体和主导。中央政府一方面要继续加强扶助的力度，另一方面要加大直接投资的规模。由于高等教育布局中边疆地区一直处于弱势地位，在现有条件下高等教育的扶助措施会给这些地方的教育带来一些改变，但是根本性的改变则需要中央政府直接的财政投资。以云南为例，就应该恢复云南大学和昆明理工大学原有的部属院校地位，从而加强国家对云南省的直接教育投资。地方政府作为高等教育发展的主体，需要统筹本地区高等教育发展，构建合理的高等教育体系，为地区的经济和社会发展服务。

其次，高等教育市场的合理建构。由于边疆地区高等教育发展落后，在全国高等教育市场竞争中处于劣势地位。此类地区高等教育的市场辐射能力极其有限，如果完全依赖市场来调控此类地区高等教育的发展，必然在全国高等教育的市场竞争中处于劣势。因此，必须采取市场干预的治理措施，目前，教育部在西部项目申报、博士点建设等方面均有特殊政策，这样的市场干预是十分必要的。但是，还应该给予更大的干预力度，要吸引优秀人才在边疆地区高校长期工作，这样才能根本改变边疆地区高等教育落后的状况。另外，边疆地区高等教育有着对外开放的地理优势，这是此类地区高校在高等教育市场竞争中的优势所在。国家要给予更多的政策支持，如建立高等教育对外开放的特区，以发展该地区高等教育对外开放与服务的能力。

再次，第三方组织的建立和完善。边疆多民族地区的民间组织及其他公共组织不发达、不完善，需要培育和完善这些组织机构。当这些组织有独立的资质时，政府要放权给第三方组织，把一些技术性操作性的工作转移给这些组织，使这些组织在高等教育治理中发挥应有的作用。边疆多民族地区高等教育有着对外开放的地理优势，国家要制定相应的法律法规，吸引境外高等教育资源，鼓励对边疆地区教育的投资，开展邻国高等教育交流与合作，加快边疆地区高等教育的发展。

3．形成共同治理边疆多民族地区高等教育的机制

要建立健全法律法规，明确中央政府对边疆地区高等教育的援助与支持责任;要建立国家和地方政府共同治理高等教育的机制，增加边疆地区中央直属高校的数量。这不仅是加快边疆多民族地区高等教育快速发展的有力举措，也是国家长治久安的重要国策。明确治理主体各自的责任，以政策文本的形式对中央政府、地方政府、公共组织、非营利组织、私人组织、社会个人在治理高等教育中的责任加以明确。建立治理主体之间的对话协商机制，如边疆高等教育论坛等;加强共同治理高等教育的平台建设，如通过国家和地方合作的扶助、扶贫项目建设以及边境高校规范化建设等构建更多共同治理边疆高等教育的平台;鼓励民间和国际组织参与边疆高等教育的开发和建设，合理利用外资发展高等教育。

4．加强边疆多民族地区公共部门治理能力建设

一要加强绩效考评。对中央财政、地方财政投资的经常性经费和项目经费的使用情况进行考评，提高公共资源的使用效率。二要进行项目管理。公开财政性经费使用情况，通过项目绩效评价，考量项目目标的实现等情况，进而确定是否继续实施该项目或是否增加投资。三要欢迎舆论监督。对公共性财政资源用于高等教育的过程实行全面的监督。四要提高公共部门自身能力建设，提高中央政府、地方政府、边疆高校的自觉意识和责任意识，把加快边疆高等教育建设作为政府、高校的责任和义务，从而建设繁荣而强大的边疆多民族地区高等教育。

［1］ 蓝志勇，陈国权．当代西方公共管理前沿理论述评［J］．公共管理学报，2007(7)：1-12．

［2］ Tirole J．Corporate governance［J］．Econometrica，2001(1)：1-35．

［3］ 任声策，陆铭，尤建新．公共治理理论述评［J］．华东经济管理，2009(11)：134-137．

［4］ 陈振明，薛澜．中国公共管理理论研究的重点领域和主题［J］．中国社会科学，2007(3)：140-152．

［5］ 高校名单分类统计信息［EB/OL］．(2012-04-10)［2013-02-11］．http：//hi．baidu．com/lixiaojuncn/item/1def98bea36ea342bb0e1231．

［6］ 周平．论我国边疆治理的转型与重构［J］．云南师范大学学报：哲学社会科学版，2010(2)：23-33．