加快财政转移支付制度改革

王振宇

转移支付是财政管理体制的重要组成部分。我国自1995年开始实行过渡期转移支付以来，经过十几年的实践运行，形成了体制性、财力性、专项性三大类转移支付形式，初步构建了具有中国特色的财政转移支付制度。

纵观我国现行的财政转移支付现况，凸现出以下几个特征：

第一，具有较浓重的过渡性色彩。现行的财政转移支付明显存在着“包干制”的痕迹，如1994年分税制改革时留存的“地方上解”、“两税”增长返还，2002年新增的所得税基数返还，以及2009年成品油价格和税费改革税收返还。这种保地方既得利益基数、保中央增长基数的做法，使改革各项举措得以顺利推行，特别是较好构建了财政收入增长的激励机制。

第二，属于中央政府单一主导的纵向模式。与分税制改革一样，我国现行的政府间财政转移支付，主要在中央政府和省级政府间进行，省对下基本上是中央对下“委托代理”关系的延续或部分配套。而目前少量存在的省际间横向转移支付（如援藏、援疆，支援汶川、舟曲等），大都体现中央政府的意图，尚在雏形阶段。转移支付这一特征，符合我国政府间事权划分的实际状况。

第三，体现出较强的专项化倾向。专项转移支付占三类转移支付的比重由1995年的14.8%提高到2011年的41.6%，年均增长27.1%。有条件转移支付的适度运用，能够较好体现上级政府的某些施政意图，符合国际通行规则。而过多过滥的专项转移支付，则背离了制度设计初衷，更多体现的是部门利益，加速了“王爷经济”的形成，极易滋生寻租活动行为。近些年，“驻京办”问题的大量存在，也折射出财权、财力分散化的现实。

以2011年为例，全国地方财政自给能力为56.7%，也就是说地方财政支出的43.3%是来自中央政府的各类转移支付。转移支付制度的初步建立，一定程度上缓解了政府间纵向、横向财力失衡问题，加速了我国基本公共服务均等化建设进程。但现行的这种规模过大、结构失衡、部门主导的财政转移支付，也在实际运行过程中产生了诸多负向激励和逆向调节的问题，引致社会各界的诟病，亟须加快转移支付科学化、民主化、法制化改革进程。

财政转移支付制度的改革，是一项复杂的系统工程和长期过程，亟须顶层设计和总体规划。一个基本的改进建议，就是要在“两个新凡是”（凡是公民能自行解决的，政府就要退出；凡是市场能调节的，政府都要退出）的前提下，科学构建事权与财力匹配机制，合理确定转移支付规模，整合转移支付资源，优化转移支付结构，探索多元化转移支付形式，改进转移支付办法，提高转移支付绩效。