财政支持农业担保机构的效应分析与对策研究

李万镝

（中国人民银行沈阳分行，辽宁 110001）

由于我国农业的弱质性，通过农民自身积累无法实现农业资金供求的内部平衡，资金主要来源于外部：一是金融机构发放的支农信贷，二是财政对农业的直接投入。然而，农业的“准公共产品”性质以及财政支农资金使用的低效率，使外部资金供给存在着“市场失灵”和“政府失灵”的现象。农业担保恰好能将两种投入方式有效地结合起来，各类农业担保机构成为构建新型农业投入机制的“桥梁”。

一、我国农业担保机构的现状

（一）农业担保机构的种类

我国农业担保机构起步较晚，但发展迅速，存在着众多的农业担保机构。

1.政策性农业担保公司。资金来源全部由政府出资，或是政府出资为主，担保收益不以营利为目的，但负有国有资产保值增值的责任。担保品种具有很强的农业政策导向功能，社会信誉好且易与银行合作。从各地实践看，该类担保公司常作为政策性农业投资公司的子公司形式存在，是目前我国农业担保公司中的主要形式。

2.规范化的农业担保合作社。这类机构具有独立法人地位和完善的公司治理结构，一般由相近产业中的一批农业企业或农业大户出资组建，以全部注册资金作为担保基金对出资股东实行担保。担保合作社的组织严谨，风险内控能力强，缺点是运行环境封闭，受益对象局限于出资成员，对农村贷款市场的外溢性小。

3.商业性的农业担保公司。多由金融机构组建，或是由农业担保合作社演变而来。完全商业化运作的担保公司在全国还未形成规模，主要集中在四川、浙江等农业担保试点较早的地区。

4.互助担保组织。这些机构在农村中广泛存在，如担保协会、联保小组等。由于地缘相近，机构成员彼此了解，从而起到了对成员信用扩张与增级的作用，使成员的贷款成功率大大增强。

（二）经营中的制约因素

1.大多数担保机构要求贷款户提供有效的反担保。由于农户和农村中小合伙制企业所拥有的农村集体土地、房屋、土地承包经营权、建设用地使用权等主要产权归属不明、流转不畅，抵押或质押受到极大的限制。受产权制度的约束，农户普遍缺乏有效的担保品，导致担保贷款的受益面过窄。而在农户能够提供有效担保物的条件下，银行又会撇开担保机构直接贷款给农户，限制了担保机构的业务开展，使担保机构陷入担保风险增大与持续经营困难的“两难境地”。

2.除国家明确的政策性贷款项目外，银行与担保机构的合作意愿不强，担保机构基本处于被动地位。现行的法律制度对担保公司缺乏公平、对等的权益保护，银行通常在与担保机构合作之前提出前置条件，如要求担保机构按1∶1的比例缴存担保基金、规定单笔担保贷款的额度等，这就限制了担保机构中担保基金的放大倍数，削弱了担保机构的盈利能力，无法实现持续经营。

3.农业担保供给主体单一。在以政策性担保机构为主体的农业担保体系中，政府出资的担保机构以社会效益为目标，无需自负盈亏，代偿损失有国家财政的全额保障，收取的担保费率低。而私人出资的商业性担保公司必须以市场化方式运作，以利润最大化为经营目标，担保费率必然高于政府担保机构，从而出现“官与民争利”的现象，民间资金介入农村担保市场的兴趣不大，造成农村担保供给主体单一的局面。

4.互助担保机构运作存在问题。通过农户自发成立的担保协会或类似的联保小组等互助担保机构，虽然能够有效解决信息不对称导致的风险损失，加强了对其成员的还款约束，但运作中也存在着一系列的问题。一是这些担保机构属于非营利性的民间社团组织，没有得到国家法律的认可，缺乏法律的保护与监督。二是目前农村信用社对这些机构缴存的保证金实行较高倍数的放款，且贷款常集中于农业生产的某一行业，使风险难以分散。三是担保协会受到自身知识水平和管理经验的限制，对贷款的审查不当，影响贷款的偿还。

5.政策性农业担保机构在与银行合作过程中比商业性担保机构具有相对优势，然而其发展也面临着制约因素。政策性担保机构的资金来源以地方政府财政资金和资产划入为主，缺乏后续资金注入及补偿机制，政府往往在担保机构成立之初给予继续注资的承诺，但落实困难。另外，政策性担保机构资产构成中，实物资产多，现金资产少，一旦担保贷款发生损失，实物资产的变现时间长，手续繁琐，使代偿难以到位。

二、财政支持农业担保机构的效应分析

农业担保可以有效解决银行与贷款农户之间信息不对称的问题，对农业信贷的需求与供给具有双重刺激作用。然而，农业担保又会使银行在不承担或极少承担信用风险的前提下获得贷款的平均收益，从而弱化了对贷款发放的审查与监督，结果使农户还款概率下降。农业担保机构无法完全消除与贷款农户①农业担保贷款的需求者包括农户、乡镇企业以及与农业生产相关的各类法人机构。这里为分析的方便，统一将需求者定义为农户。之间的信息不对称，如果农户不能提供足够的抵押物进行反担保，担保机构将成为信用风险的最后承担者。担保机构可以通过提高担保费率的方式弥补信用风险转移造成的损失，但是费率的提高又会增加贷款成本，一些成功率高、风险较小的农户会退出农业信贷市场而寻求其他借款方式，出现逆向选择行为。因此，农业担保市场本身也存在着“市场失灵”，这就使政府财政介入成为必然选择。下面通过建立模型来分析上述的相关问题。

假设1：农户有连续多个投资项目选择，每个项目都有两种结果，成功与失败。成功的收益为R>0，对应的概率为P，失败时的收益为0。每个项目需要相同的1单位的运作资金，担保贷款是资金的唯一来源。

假设2：农户所有的投资项目具有相同的均值T且为担保机构所知，则有P（R）×R=T，意味着收益水平与成功的概率反向变动。

假设3：P服从[0，1]区间上的概率分布，f（P）和F（P）分别为P的密度函数及分布函数。

假定农户的期望利润率为π1，银行的期望利润率为π2，贷款利率为r，担保费率为g，财政对担保贷款的贴息率为d，对担保费的补贴率为s，担保比例为c，农户提供的有效抵押物的价值与贷款额之比为m。（以上变量均为正数）

（一）无抵押和无财政投入下的担保效应分析

1.基于农户期望利润的模型构建——利率与担保费率的效应

贷款农户的期望利润率为：

存在一临界值R*，当R>R*时，农户选择申请担保贷款，对应地，根据假设2，存在另一临界值P*，当P

解得：

贷款的全部农户投资成功的平均概率为：

有：

因为

在无抵押和财政投入的情况下，随着银行贷款利率以及担保费率不断提高，项目投资的平均成功率逐渐减小。一些风险小、还款概率大但期望利润率低的农户退出，担保贷款市场上充斥着高风险的农户，出现逆向选择行为。这不仅使担保贷款需求下降，还进一步加剧了担保机构的风险。从理论上看，担保机构没有率先提高担保费率的动机，只有在银行先提高利率，担保机构才被迫提高担保费率，但这又会加剧逆向选择行为的发生，担保机构面临更大的风险，结果必然使其经营状况恶化。可见，担保机构与银行相比，处于相对弱势的地位。

2.基于银行期望利润的模型构建——担保比例的效应

银行对任意农户贷款的期望利润为：

对所有农户贷款的期望利润为：

期望利润函数为：

有：

（1）银行的期望利润是利率的增函数，随着利率的提高，银行利润增加，因此银行有不断加息的“冲动”，这也印证了前文中关于银行会首先提高利率，从而加剧担保机构风险的结论。

（2）担保比例与银行的期望利润同向变动，担保比例越大，银行期望利润越多。银行自然希望担保公司对所贷金额进行全部的担保，即担保比例为1。担保比例取决于整个市场上资金的需求与供给情况，是处于“买方”还是处于“卖方”市场，还取决于担保公司的资金状况。

（3）利率与担保比例负相关，较高的担保比例会减少银行对贷款调查的成本支出，同时减少了农户拒绝还款时的信用风险，因此，银行降低风险溢价水平，随着担保比例增加，银行对同一个农户势必实行更低的贷款利率，并且降低的幅度会随着担保比例的增加而增大。

总之，担保比例的增加，一方面能够提高银行的预期利润率，从而刺激信贷供给，另一方面又使贷款利率下降，降低农户融资成本，扩大农户对贷款的需求。

（二）存在农户抵押及财政投入的担保效应分析

1.抵押、财政对利率及担保费率补贴的效应引入 d，s，m，

同样存在（P*，R*）满足：

解得：

有：

（1）T>g+m是财政对利率及担保费率补贴的必要条件。因为如果T

（2）一般情况下，T+d+s-（g+r）>0，此时也有0，即投资项目的成功概率与农户提供的抵押品的价值正相关，抵押品的价值越大，成功概率越高，风险越小。农户提供有效的抵押品，可有效减少其投资的“机会主义”行为，即把目标从高风险的项目转移到低风险的项目上来，从而成为保证市场健康运作的必要条件。

财政与抵押品的介入，减少了市场中的逆向选择行为，降低了市场的风险，对资金需求与供给起到了双重刺激的作用。在图1左侧的坐标轴中，f1是在没有财政对利率和费率的补贴及抵押下的r与的关系曲线，f2是在有财政补贴及抵押下的r与的关系曲线。r与呈反向变动，显然，在同一个利率水平下，有财政补贴及抵押项目投资的成功率要高于没有财政补贴及抵押时的成功率。反映在担保贷款市场上则为右侧坐标轴的内容，如果没有补贴及抵押，市场的均衡资金量Q1要比有补贴及抵押时的均衡资金量Q2小，财政补贴和抵押使需求与供给曲线均向右移动。

图1 银行利率与投资平均成功率、担保贷款供给与需求的关系图

2.财政对担保基金补贴的效应

财政对担保基金的补贴效应反映在担保比例的增加上。基于担保比例对市场供求的分析，如果由私人完全负担全部的担保基金，一方面担保基金的规模有限，无法满足整个市场的要求，另一方面私人扩大担保基金规模的做法一般只能是提高担保费率，结果如前所述，必然引起逆向选择和市场的失灵，使整个担保信贷市场萎缩。所以，政府不仅要在担保基金的供应中发挥作用，而且要占主导地位。

三、完善财政对农业担保机构支持机制的对策

（一）建立各级财政对农业担保的长效投入机制，确保担保基金的一定规模与有效运营

担保基金的来源与规模是担保机构存在与发展的关键。我国还没有一套健全的财政补充农业担保基金的制度安排，目前以县级甚至乡级财政投入为主要补充来源的形式显然是不合理的。应尽快通过立法，建立中央、省、市（县）三级财政共同分担的担保基金补偿机制，从各级财政预算中专门划拨一定资金作为农业担保基金，具体规定划拨比例、基金逐年变动计算方法、基金使用的权限等，以保证担保基金的稳定来源和规范管理。积极拓宽担保基金的补充渠道，可将一部分相关财政支农资金及涉农税费收入划入农业担保基金，接受国内外团体和个人的捐赠，以及运用担保基金对外投资获取收益。成立政策性的再担保与再保险机构，减小担保基金的运行风险。

（二）发挥政府的协调功能，正确处理担保机构与银行之间的关系，实现二者有效对接

政府与银行协商降低利率水平，通过“银行让一部分，财政补一部分”的方式弥补银行损失。同时，扩大各项支农贷款、小额担保贷款等财政贴息项目的种类与范围，将政策性担保贷款贴息业务与担保机构挂钩，对政策性贷款贴息资助项目的审查权利也适度向担保公司倾斜。政府还应通过法律、法规形式明确要求实行比例担保方式，改变担保公司与银行之间的相对弱势地位。

（三）区分政策性与商业性两类担保机构的市场定位，有针对性地进行财政支持

政策性担保机构一般信誉高，资本雄厚，应充分体现政策性的扶持作用，其服务的目标群应该是对农业产业发展具有带动和辐射作用的龙头企业、资金需求量大但具有较好市场前景的企业，以及从事农业科技创新的科研机构等。商业性担保机构应着眼于农户与农村中小企业的贷款担保上，积极争取充当“支农贷款、小额担保贷款”等政策性贷款的担保中介，不断积累优质客户、壮大资本实力。财政对这两类担保机构都应给予支持，但方式应各有侧重。政府出资的政策性担保机构具有运作效率低，代偿损失比例高，实物资产多的特点，财政支持应以完善资本补充机制以及疏导实物资产的变现渠道为重点。对商业性担保公司，必须对其担保费率给予差额补贴，不能使其与政策性担保机构的费率差距过大而没有市场，从而失去生存的空间。

（四）探索建立多元化投资主体的农业担保机构，实现财政资金的放大效应

基于农业担保协会及农户联保小组的积极作用，首先，应以乡为单位对数量众多的此类机构进行资源整合，实行产权制度改革，使其拥有独立法人地位，创新组织形式，规范治理结构。然后，可考虑由地方政府牵头，财政出资作为大股东，以担保协会和联保小组为参与主体，同时吸收农民经济合作组织、商业银行、农村专业大户等经济实体的资金，组建投资多元化的股份制农业担保公司，发挥各类机构的信息与资源优势。

（五）财政应配合政府加快“三大”体系建设，保证担保机构健康发展

一是建立适合地方特色的农村综合产权交易平台，重点开展林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权等产权交易，实现农村产权的高效流转，扩充农业贷款的担保物。农村综合产权平台应为政策性非盈利性质，对涉及的各经办机构费用支出以及农户转让产权过程中的手续费用，地方财政应对补贴的方式与补贴的资金渠道予以制度化。二是建立涵盖范围较广的农村企业及农户的信用评估体系，减少担保机构的经营成本，优化运行环境，提升整个行业的专业水平。三是完善农业担保信用评级机制，规范企业和农户、担保机构、银行之间的信用关系，整合各方信息，预防担保机构失信带来的金融风险。

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