碳减排背景下辽宁新能源财税政策选择与优化

盛丽颖 王一然

（1.沈阳农业大学，沈阳 110866；2.辽宁省国家税务局，沈阳 110016）

工业革命对化石类能源的消耗使得人们在享受诸多利益的同时也遭受到能源短缺与环境污染的威胁，国际社会对碳减排的呼声逐年升温，新能源由于其低污染、低排放的特点受到世界各国的广泛关注，成为未来社会可持续发展的主要能源。我国于2009年制定的新的减排目标中也指出，到2020年使非化石能源消费占一次能源消费的15%左右。辽宁作为老工业基地，由于传统的产业结构布局，使得能源消耗中化石类能源占主要部分。自2006年来辽宁煤炭消费量在全国31个省份中位居前七，石油消费量一直位居第一，天然气和可再生能源消耗却没有达到全国平均水平，致使辽宁的碳排放量在全国也一直处于前列，能耗高且能源消费不合理使得辽宁碳减排任务十分艰巨。2010年辽宁万元单位生产总值能耗为1.38吨标准煤，在全国31个省份中位居第9，是东北三省单位生产总值能耗最大的省份。优化辽宁能源消费结构，改善其碳排放现状，发展新能源成为辽宁能源发展战略的重点。由于新能源具有显著的外部正效应，集中体现在新能源的能源效益、环境效益和社会效益三个方面，这就决定政府在推动新能源发展上发挥应有的作用，财税政策是解决辽宁新能源自身外部正效应而遇到的瓶颈问题的关键。

一、辽宁新能源支持碳减排的潜力

辽宁新能源资源十分丰富，太阳能、风能和农村生物质能资源是辽宁新能源发展的主力军，辽宁新能源产业化发展也有一定的规模，新能源技术的研发有30多年的历史，其中部分研究水平居于国内先进水平，未来期间通过发展新能源促进辽宁碳减排具有可观的潜力空间。

（一）太阳能碳减排潜力

辽宁地处东北区第三热能等级区，太阳能资源丰富，年日照率50%-70%，年日照时数2703小时，年辐射总量5.04×106kJ/m2-6.09×106kJ/m2，折合成标准煤为171-207kgce/m2（标准煤/平方米），这为辽宁太阳能资源的进一步开发提供了可靠的资源保证。近年来辽宁积极致力于太阳能的生产、使用及技术研发，2011年全省太阳能光电、光热建筑应用面积达612万平方米，累计应用面积达2988万平方米，可节约标准煤388万吨，减排CO21037万吨当量。2007年9月，经过专家评审通过了《沈阳市太阳能建筑应用发展规划（2007—2015）》。该规划计划到2015年沈阳城市新建建筑太阳能热水系统普及率将达到35%，将农村太阳能热水器使用增加4.48万台，进一步规划到2020年辽宁建成太阳能热水器面积将达到1000万平方米。规划成功后，到2015年仅沈阳市应用太阳能热水系统一项年均可减排CO2约15万吨当量，到2020年辽宁太阳能热水系统可减排CO2约300万吨当量。

（二）风能碳减排潜力

从自然条件上看，辽宁风能资源丰富，全省40%的地区是风能丰富区。近海风能资源尤为丰富，辽宁海岸线总长2920km，占全国海岸线总长度的11.5%；辽宁港湾和岛屿众多，丹东、大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛六市濒临黄海、渤海，是我国为数不多的临海强压型风能丰富区；另外辽河平原是风的走廊，辽西、辽北一带与风力资源最丰富的内蒙古自治区接壤，自然形成风力收缩区，据统计辽宁陆地总风能资源约为5400万千瓦，其中可开发利用资源约为1100万千瓦，如果全部开发年减排潜力可达2200万吨CO2当量。截至2012年7月，辽宁风电装机容量达442万千瓦，风力发电机容量仅次于内蒙古位列全国第二，提前完成辽宁2005年在《辽宁风能资源评价报告》中规划的到2020年总装机容量达到200万千瓦的目标。虽然辽宁风力发电已具规模，但辽宁可开发利用的风能资源仍然充足，为了鼓励积极推进利用风能发电，下一步辽宁规划在省内建成58个总装机容量为427万千瓦的风电场，建成后碳减排潜力可达850万吨CO2当量，辽宁进一步规划到“十二五”期末辽宁风电装机容量将达到600万千瓦至1000万千瓦，尽快使辽宁建成千万千瓦级风电基地。

（三）生物质能碳减排潜力

生物质能是以生物质为载体的能量，依据来源不同，可以将生物质能分为林业资源、农业资源、生活污水和工业有机废水、城市固体废物和畜禽粪便五大类。辽宁生物质能资源主要来源于农业资源、林业资源和畜禽粪便资源。其中秸秆资源为1990—2000万吨/年，1400万吨可用于生活燃料，折合593.64万吨标准煤；薪炭林面积超过300万公顷，山区各林种合理提供的薪柴总量为231.75万吨，折合132.33万吨标准煤；全省农村人畜粪便资源量为1356.20万吨（干物重），可开发量为1006.82万吨，其中2.4%可用于生产沼气，年产沼气6060万m3，折合14.14万吨标准煤。近几年辽宁经过发展，到2010年农村户用沼气工程达到60万户，生物质气化集中供气工程达到550处，供气户数20万户，实现沼气、电炊、太阳能、液化气等多能互补的新局面。另外辽宁还应注重垃圾发电技术的推广和使用，目前辽宁年产垃圾约1000万吨，如果将全部垃圾进行发酵制气，年碳减排潜力可达220多万吨CO2当量，且随着辽宁经济水平和工业化进程的加快，垃圾产量还会逐年递增，其碳减排潜力空间还会更大。

二、辽宁新能源财税政策制定的关键问题

（一）政府角色定位问题

新能源由于其具有明显的“正外部性”导致市场失灵，政府需要通过宏观财政政策来刺激新能源市场，这里的市场既包括供应方市场也包括消费者市场，进而带动新能源市场的真正复苏。可见政府在助推新能源发展上的作用不容忽视，但政府宏观干预效果未必十分有效，关键问题是地方政府如何在新能源发展的不同阶段准确进行角色定位。首先，政府必须摆正立场，政府制定新能源财政政策是为了帮助纠正新能源市场失灵，而不是取代市场来独自发挥作用，另外政府在新能源发展过程中应时刻注重发挥引导作用；其次，政府干预力度应分能源分阶段进行适度调整，对于新能源必须结合辽宁自身的资源禀赋状况，合理选择政府财政支持力度和策略，另外还要依据新能源的不同发展基础、不同技术状况和不同市场需求等情况选择合理的政策进行适度干预；再次，政府应做好退出干预新能源市场的准备，政府支持新能源的发展不宜长期化，在新能源市场发育成熟，具备和常规能源竞争后，政府应主动转变扶持角色退出新能源市场。

（二）辽宁新能源财税政策与其他经济社会目标的协调问题

碳减排固然重要，促进辽宁新能源的发展也势在必行，但新能源财政政策不是孤立存在的，政府在制定新能源财政政策时必须兼顾辽宁其他经济社会目标。第一，新能源财政政策应兼顾财政效率目标。财政政策实施的有效性取决于财政政策效益与财政政策成本之间的比较，只有财政政策收益大于财政政策成本才是真正有效的财政政策。财政政策成本主要是政府为扶持新能源发展以直接支付或税式支出等方式付出的成本，财政政策效益包括所扶持对象的个体收益和社会收益，但在收益中应扣除实施新能源财政政策对常规能源所造成的利益损失。第二，新能源财政政策应兼顾社会公平目标。这里的社会公平主要表现为生产者之间的政策公平、消费者之间的政策公平以及生产者和消费者之间的政策公平。新能源财政政策的生产者政策公平应依据新能源领域自身发展的不平衡来协调财政政策支持力度，不能“一刀切”。新能源的消费者政策公平是指对不同收入阶层依据其消费的不同新能源均应给予补贴。新能源的消费者和生产者之间的公平是指财政政策不能仅仅局限于生产者领域，同时注重利用政策刺激消费者。第三，新能源财政政策应兼顾经济发展目标。辽宁作为全国的老工业基地，为了保持稳定的经济发展，在可预见的一段时期内常规能源仍应占据主导地位，财政政策通过扶持新能源发展来实现碳减排目标的同时不应以过多损失辽宁自身经济发展为代价，而应通过支持新能源产业来逐步承担支撑经济增长的责任。

（三）新能源财税政策与其他政策的配合问题

新能源财税政策应与金融政策、价格政策以及产业政策等配合使用，形成政策合力来收取更好的政策效果。新能源财税政策应依据辽宁自身财政实力来选取金融政策配套措施，还应注重利用政策性银行给予新能源发展的金融政策优惠。财政政策与价格政策的配合问题集中体现在使用新能源发电的产品上，政府通过价格政策制定市场价格，对于市场价格与企业成本之间的差额由政府利用财政政策补贴给企业。新能源产业政策发展上，辽宁应充分利用国家给予的新能源产业政策，并把这些产业政策用到实处，另外对于辽宁的新能源产业发展应该进行统筹规划，注重从省内优势产业入手，慎重选择产业政策发展方向，切实推进新能源产业技术进步，逐步提升辽宁新能源产业自主创新能力。

三、辽宁新能源财税政策效果评价

（一）辽宁新能源财税政策实施现状

辽宁新能源开发已经有30多年的历史，自2006年1月《中华人民共和国可再生能源法》正式实施以来，辽宁政府进一步加大了对新能源的重视程度，针对不同类型新能源的特点，实施了相关财税政策来促进辽宁新能源的生产和消费。通过逐步落实国家财政法规政策，调整省内财政体制，设立专项基金加大财政投入力度，运用税式支出等具体工具，使得辽宁新能源发展取得了一定的效果，具体财税政策手段见表1。

在上述财税政策的激励下，辽宁新能源发展取得了一定的进展，但仍然处于起步阶段。2012年7月国家发改委、财政部和国家能源局公布了对全国第一批可再生能源电价补贴目录，全国共有173个风电项目装机容量共计914.04万千瓦的企业获得补贴，作为风力发电装机容量位居全国第二的辽宁只有2个总装机容量7.95万千瓦的企业获得补贴，内蒙古则有99个总装机容量460.79万千瓦的企业获得补贴，可见辽宁新能源发展整体水平不高。辽宁新能源发展水平低的原因有多个方面，但与政府财政职能的缺失、财税政策支持力度不够有着密切的关系。

（二）辽宁新能源财税政策实施效果评价

在辽宁已经实施促进新能源发展的财税政策中，对风能的财政补贴效果作用最为显著，这些财政补贴政策大多是辽宁直接落实国家财税政策的结果。目前辽宁财政补贴政仍然存在财政补贴吸引力不足的问题，如辽宁目前实行的地方电价补贴后，实际享受的上网电价约为1.25元/度，而同等情况下青海省补贴后2012年实际享受的上网电价约为1元/度，这种差距就对吸引光伏电站投资的力度不大。

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辽宁通过财政直接支出和设立专项基金的方式对太阳能、风能和生物质能源等新能源的财政支出政策作用效果一般。辽宁财政预算内资金对新能源的支出缺乏稳定性，目前辽宁有两项基金可用于支持新能源的发展，一项是2007年设立的节能专项基金，另一项是2011年新设立的新能源和低碳产业投资基金，这两项基金对辽宁新能源的发展提供有力的资金保障。目前这两项基金在使用上仍然存在以下问题：一，基金规模相对于辽宁新能源产业对资金的需求仍然不足，尤其是在某些关键新能源技术上的投入更是欠缺，这是造成新能源技术含量低，低水平重复建设的关键；二，基金的使用上没有明确的规定，且财政支出缺乏连续性，对新能源领域的某些关键领域投入力度不足；三，应该加强对基金投入使用后的监督和管理工作。

税式支出政策的作用效果有待提高。辽宁目前税式支出政策在风能领域落实国家税收优惠政策较好，而在其他新能源领域的税式支出政策缺乏。辽宁对新能源的税收优惠政策主要体现在风能领域实施的所得税和增值税两大税种中，其他税种的优惠政策较少，各个税种之间相互协调、相互补充作用很难发挥。另外已经实施的税收优惠政策作用领域主要集中于生产阶段，消费阶段的优惠政策较少，目前辽宁地方财税体制中尚未形成针对新能源的完整的税收优惠体制。

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国外较为普遍的政府采购政策、加速折旧等财政政策工具在辽宁新能源领域尚未实行。国外列入政府采购范围的新能源产品主要有新能源汽车、生物质燃料，以及太阳能屋顶工程，另外通过政府采购太阳能光伏和光热企业生产的产品等，辽宁应尽快把这些产品列入政府采购目录。

四、优化辽宁新能源财税政策建议

（一）提升政府关注度，充分发挥政府引导作用

辽宁大部分新能源产品处于发展的初期阶段，政府是新能源发展的原始动力，各级政府应加大对新能源的关注力度，在认真贯彻执行《可再生能源法》下，尽快出台支持辽宁新能源发展的专门的法规政策，逐渐理顺新能源发展的行业标准、治理监管、金融服务、技术平台、市场培育等关系，建立与辽宁新能源发展相适应的目标机制、竞争机制、融资机制、补偿机制、交易机制等运行机制。另外政府应注重发挥引导作用，吸引社会资金和金融资金注入新能源领域，缓解新能源领域发展初期资金紧张的困境。政府还应鼓励和支持具备实力的企业积极申报国家新能源项目，用好国家的新能源优惠政策。

（二）全方位拓展资金渠道，加大基金对新能源的支持力度

投资不足是制约辽宁新能源发展的主要因素，财政资金应最大限度发挥投资杠杆作用。辽宁新能源财政资金主要来源于中央财政和地方财政，首先，辽宁应尽全力争取中央财政对地方新能源发展的专项转移支付资金，同时有计划逐年提高辽宁预算内资金对新能源的投入比例，另外，还要号召各市级及以下财政结合本地区实际情况，安排必要的财政资金支持本地区新能源的发展。

在支持新能源发展的基金方面，对于目前辽宁已经出台的可供支持新能源发展的基金应进一步明确基金的使用方向，注重向重点新能源的重点领域倾斜，主要包括大容量风能发电技术与装备、煤高效改质技术及其应用、生物质能源规模化利用技术与装备、太阳能利用技术与装备、先进核能技术与装备等领域。另外辽宁财政应尽快设立支持新能源发展的专项基金，对于支持新能源发展的专项基金应专款专用，所设立的专项基金可进一步细化为新能源产业发展专项基金、新能源科技发展专项基金、新能源产业风险投资基金。鉴于辽宁新能源发展处于起步阶段，支持新能源发展的财政基金的使用应注重基金支持力度和基金使用方式，尽量实现基金的长期性和稳定性，杜绝在基金使用中由主观性导致的寻租现象。

（三）灵活选用财税政策工具，注重发挥财税政策组合效力

促进新能源发展的财税政策可分为激励性政策和惩罚性政策。激励性政策构成辽宁新能源财税政策的主体，主要包括预算投入政策、财政补贴政策、税式支出政策等，惩罚性财税政策主要是从征收环境税的角度出发的，由于我国尚未开征碳税，目前的环境税主体是资源税。这些政策工具在新能源发展的不同阶段分别发挥不同的作用，在选择政策工具时应结合新能源发展阶段和财政实力灵活使用。对于辽宁新能源发展中的关键技术应加大财政投入力度，通过预算投入、国债投入、贴息贷款、加速折旧等方式来提升企业的研发能力。对于市场相对成熟的风电则注重采用税式支出和财政补贴政策来帮助企业降低成本，提高市场竞争力。税式支出政策可在国家给予优惠的增值税和所得税的基础上进一步扩大优惠力度，也可适当增加其他税种，如关税和土地使用税等。另外辽宁支持新能源发展的财税政策不应只在生产者领域实施，还应注重向消费者领域倾斜，这即可以提高财政资金的使用效率，同时兼顾社会公平。

（四）加强对财税政策实施过程的管理，关注政策实施效果

辽宁新能源领域财税政策较为分散，相对零散，所实施的财税政策缺乏系统性，许多财税政策的实施缺乏事前的论证，事中的管理和事后的监督，没有最大限度发挥财税政策效用，这种情况在基金的使用上表现的最为显著，今后在对新能源财税政策的使用过程中应加强管理，对于实施过程规范、政策评价效果好的财政政策应扩大推广范围，对于政策评价效果不好的财税政策应立刻叫停。另外由于支持新能源发展的财税政策大多是经济政策，这些政策在实施过程中的作用是多重的，部分财税政策在促进新能源发展的同时也损失了地方的财政收入，新能源财税政策实施效果评价应充分考虑所实施的政策对地方财政的冲击。

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