社区矫正检察监督初探

张慧聪

(铁道警官高等专科学校法律系，河南郑州450053)

2003年7月，两高两部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称“通知”)，在我国正式开始社区矫正的试点工作。社区矫正属于刑罚非监禁执行活动，检察机关应当对其开展检察监督。然而，社区矫正在我国尚属于新事物，社区矫正的非监禁性特点也与人民检察院传统的监狱检察工作大不相同，罪犯在不与社会隔离的社区执行刑罚，给检察监督提出了新的挑战。检察机关对此也缺乏相关的法律监督工作经验，加之统一的社区矫正法没有出台，所以，各地检察机关具体操作存在差异，这里面既有好的经验又存在不少问题。笔者认为，现阶段探讨如何对社区矫正进行规范的法律监督具有实践价值。

一、我国社区矫正检察监督的概念和范围

(一)概念

“社区矫正”一词源于英文community corrections或community－based corrections，在国外主要是指对犯罪人的一种非监禁社区处遇措施。社区矫正工作在我国起步较晚，从2003年开始试点，2009年在全国推广，直至2011年2月《中华人共和国刑法修正案(八)》才第一次在刑法中正式规定了社区矫正。可以说，对社区矫正进行法律监督属于人民检察院的新兴业务，虽然各地人民检察院都相继开展了对社区矫正的检察监督工作，但究竟何谓社区矫正法律监督，无任何规范性文件和学理解释予以明确［1］。笔者认为，对社区矫正检察监督进行界定应当明确以下几个方面。

1.监督的主体。我国的社区矫正从一开始试点就定位为非监禁刑罚执行活动，属于人民检察院的法律监督范围。根据2003年两高两部通知规定，人民检察院要加强法律监督，完善刑罚执行监督程序，保证社区矫正工作依法、公正地进行。因此，在我国社区矫正的法律监督主体应是人民检察院。此外，宪法和人民检察院组织法均规定，人民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院行使的法律监督权通称检察权，故社区矫正的“法律监督”也被称为“检察监督”。

2.监督的对象。人民检察院行使的监督权在性质上属于司法权，监督的对象主要是执行司法职能的国家机关。根据2012年1月下发的《社区矫正实施办法》(以下简称“实施办法”)规定，司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作，司法所承担社区矫正日常工作;人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定;公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理;暂予监外执行的社区矫正人员，由交付执行的监狱、看守所将其押送至居住地，与县级司法行政机关办理交接手续。因此，社区矫正检察监督的对象应当是司法行政机关、人民法院和公安机关、监狱管理机关和看守所。

3.监督的依据和内容。人民检察院对刑罚的执行进行法律监督的主要法律依据是宪法和刑事诉讼法。此外，实施办法第2条也再次明确了人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。根据实施办法第37条规定，人民检察院发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以提出纠正意见。因此，人民检察院对社区矫正进行法律监督主要包括两个方面:一是从程序上对社区矫正所有执法环节开展法律监督，主要包括矫正接收、日常管理、异地委托管理、档案管理和解除矫正等环节;二是从实体上对社区矫正执法活动的合法合规性进行监督，纠正和处理违法违纪行为，保护社区矫正人员未被依法剥夺或限制的合法权利不受侵犯。

综上所述，笔者认为，我国的社区矫正法律监督可以定义为:具有国家法律监督权的人民检察院，按照法律和其他具有法律效力的规范性文件规定的职权和程序，依法对司法行政机关、人民法院、公安机关、监狱管理机关和看守所在社区矫正中的工作程序和执行行为是否合法进行监督，对违法行为依法纠正和处理，以保证社区矫正人员合法权利和社区矫正依法公正实施的活动。

(二)监督范围

社区矫正检察监督的范围是指人民检察院依法对社区矫正工作进行法律监督的范围。笔者认为，现在检察监督范围界定不清，存在以下两个问题:

一是审前调查和执行决定是否属于社区矫正检察监督的范围。按照实施办法规定，对拟适用社区矫正的被告人、罪犯可以进行调查评估，以供裁决是否适用社区矫正时参考，该程序也被称为审前调查。在我国，审前调查是决定是否适用社区矫正的前置程序，对能否适用社区矫正具有关键性作用。因此，不少学者从监督的实际效果出发，主张对社区矫正进行监督应当实现同步监督，将审前调查和执行决定程序也纳入社区矫正检察监督的范围。但是，按照目前对社区矫正法律性质的界定，通说认为我国社区矫正在本质上属于刑罚执行活动。这里刑罚执行活动显然不应当包括审前调查和执行决定，因为刑罚执行活动是将已经发生法律效力的判决、裁定或决定交付法定执行机关实际执行的活动，执行活动开始的标志应当是判决、裁定或决定生效之后。所以，将审前调查作为社区矫正检察监督的范围与社区矫正的刑罚执行活动的性质不相符。

二是检察监督是否应针对社区被矫正人员的违法行为。实践中有部分检察机关将社区矫正人员是否遵守社区矫正规定有无违法行为也作为检察监督对象。笔者认为，该做法明显超越了检察机关行使法律监督的职权范围，检察监督的对象应当是执行司法职能的国家机关，而不应当把犯罪服刑人员作为监督的对象，社区矫正人员的监管只能依法由司法行政机关组织实施，越俎代庖的行为只会导致执行混乱，既损害了相关职能机关的工作积极性，又严重消耗了检察机关的精力，影响社区矫正检察监督职能的正常发挥。此外，检察机关如直接介入社区矫正具体工作，就会丧失监督者的独立地位，将自己置身于被监督者的行列，“成为自己的法官”，违背监督独立的基本原则。

此外，还有学者认为，应当将对矫正人员的帮扶措施落实也作为检察监督的范围。笔者认为，检察监督负有保障社区矫正人员合法权益的职责，故赞同此说。总之，社区矫正检察监督应当理清与其他矫正机关的关系，既不能盲目扩大监督范围，也不能超越职权直接介入具体矫正实务。

二、我国社区矫正检察监督存在的问题

(一)规定过于笼统，不利于实际操作

长期以来，关于如何进行社区矫正法律监督一直缺乏明确的法律规范，各地检察机关都是在实践中不断总结和摸索经验，因此，监督水平差异性也比较大。2012年1月两高两部颁发的实施办法详细规定了社区矫正工作的具体实施，但是该办法只是笼统地指出人民检察院对社区矫正各执法环节依法实施法律监督，并没有明确指出具体监督的内容，对于检察监督的方式也只是规定检察院在发现社区矫正执法活动违反法律和本办法规定的，可以区别情况提出口头纠正意见、制发纠正违法通知书或者检察建议书，至于如何区别适用上述规定也未作出任何解释和说明。此外，在最高人民检察院出台的一系列完善刑罚执行监督工作的文件中，也没有关于社区矫正监督的明确规定，这就给实际操作造成了困难。

(二)监所检察机构力量薄弱，不足以承担矫正监督重任

社区矫正检察监督具体由检察机关什么部门来承担曾一度成为热议的话题，后来综合考虑决定由检察机关内部专司刑罚执行监督的监所检察机构具体负责社区矫正检察工作。然而，原来的监所检察机构此前并未真正对非监禁执行展开法律监督，实际工作经验缺乏，更为严重的是，原来的人员配备在面对大量的非监禁社区矫正执行时明显不足。据估计，全国一共有1万多司法所承担着包括社区矫正在内的基层司法工作，而全国监所机构工作人员估计只有几千人［2］。所以，监所检察机构力量亟需加强，专职检察人员的专业素质也必须提高，否则无法承担对社区矫正进行法律监督的重任。

(三)矫正检察范围不清，越权现象仍然存在

有学者将社区矫正的检察监督分为矫正前阶段、矫正执行阶段和解矫阶段［3］。该理论反映在检察实务中，表现为将审前调查和决定执行矫正的活动也纳入社区矫正检察监督的范围。如前所述，笔者认为，对矫正前阶段的监督属于审判监督范围，与社区矫正检察是刑罚执行活动的法律监督性质不符。虽然审判监督仍应由检察机关负责，但是它毕竟不属于社区矫正监督的范围，也不应当由监所检察机构具体负责，否则会造成检察机关内部权力配置失衡，使本就力量单薄的监所检察机构更加应对不暇。

此外，检察机关在履行法律监督职责时有越权现象。这主要表现为有些地方检察机关插手对社区矫正人员的具体监管，如参与对违反监管规定的社区矫正人员的处理工作等，该行为显属越权。事实上，2006年5月最高检在《关于在社区矫正试点工作中加强法律监督的通知》中已经明确，社区矫正监督的重点应当是矫正工作是否公正和执行活动是否合法两个方面。

三、加强我国社区矫正检察监督的建议

现阶段社区矫正已在全国范围广泛开展，为适应新的形势，社区矫正检察监督工作的质量也亟待提高。因此，针对当前社区矫正检察监督中存在的问题，笔者建议应从以下几个方面着手予以加强。

(一)完善立法，制定社区矫正检察监督操作细则

检察监督是一项对法律依赖和要求很高的工作，在履行检察职责时，检察机关必须严格依照法律规定的内容和程序进行，否则检察工作本身就存在合法性的问题。我国社区矫正工作从试点到现在全面施行已走过近十年的历程，各地检察机关也摸索出了不少有益的经验，理论上的探讨也为完善立法工作提供了有力的支持。特别是今年刚出台的社区矫正实施办法规范了社区矫正工作的具体要求和程序，为下一步有针对性地制定社区矫正检察监督操作细则打下了坚实的基础。笔者认为，未来的检察监督操作细则应当按照社区矫正环节流程，具体设置每个环节检察人员的工作内容，明确检察方法和采取监督措施的具体程序，突出重点兼顾全面，具体规范便于操作。

(二)提高矫正检察人员的职业素养，加强监所检察机构的力量

社区矫正检察监督对检察人员的职业素养要求较高，他们不仅要能够严格依法履行职责，而且要熟悉社区矫正相关的法律和规范，并且对经常存在的问题具有一定的了解。但是，由于负责社区矫正检察的监所检察机构现有人员严重不足，必然有许多检察人员补充进来，其中大多数人员没有经过专业培训和训练，对社区矫正工作并不熟悉。因此，今后一方面要根据情况补充人员加强监所检察机构的力量，另一方面同时也要对这些检察人员进行系统的专业培训，使其尽快掌握工作所需要的基本知识和技能。建议由检察机关遴选具有丰富工作经验的检察官对新入职的检察人员进行岗前培训，编制培训教材和典型案例选编，检察机关系统内部也应定期开展经验交流和问题研讨工作会议，在保证检察人员基本够用的情况下不盲目增加人员，通过提高人员职业素养的方式提高社区矫正检察工作的水平和质量。

(三)优化检察机关内部权力配置，明确职责，防止越权

在我国，社区矫正检察监督属于检察机关的新业务，检察机关在进行内部权力分配时应当综合考虑，既不能挤占应由其他部门负责的检察业务，也不能对属于本部门的业务进行推诿。因此，我国检察机关将社区矫正监督工作赋予监所检察机构承担，就应当明确其与其他业务部门之间的权力界限，防止在具体监督活动中出现积极争抢或无人问津的不正常现象。此外，检察机关还应当明确监所检察机构的具体职责，禁止检察人员随意插手社区矫正具体执行工作，明确检察人员的身份和职责，防止越权行为的发生。

［1］周伟.关于社区矫正法律监督若干理论问题的探讨［J］.中国检察官，2012，(2).

［2］陈小彪，周遐龄.论社区矫正的检察监督［J］.重庆文理学院学报(社会科学版)，2011，(3).

［3］贾学胜.社区矫正试点中的检察监督新解［J］.常熟理工学院学报(哲学社会科学)，2008，(3).