浅议情报整合联动与侦查协作效益

孙静晶

(中国人民公安大学研究生部，北京100038)

新时期，随着经济转轨和社会转型，我国社会生产力快速发展，人、财、物的流动不断加快，与此同时刑事犯罪率居高不下，并且犯罪的智能化、数字化、网络化、集团化日趋明显，跨区域犯罪、有组织犯罪、流窜犯罪层出不穷。与传统型犯罪相比，新型犯罪淡化了地域对犯罪的限制，甚至犯罪的行为地与犯罪的结果地发生了分离，这对当前按属地管辖原则办理刑事案件的公安机关来说是一种挑战，更是一种考验。因此，面对新阶段、新形势、新任务，各地各级公安机关只有牢牢树立全国公安一盘棋思想，充分依托旅馆住宿信息、道路交通卡口图像采集信息等系统数据库和先进的信息技术网络，最大限度地整合现有情报资源，最大限度地加强地区间信息的共享合作，实现由侦查的一元化向多元化形式转变，由单警种破案向多警种破案转变，才能牢牢掌握同刑事犯罪作斗争的主动权，才能实现侦查协作效益的最大化。

一、影响侦查协作效益的情报整合问题

侦查协作就是各地各级侦查机关在办理刑事案件过程中相互协助并积极配合，以及时发现和证实犯罪的警务合作行为。情报是决策的基础，情报的整合与共享正是地区间侦查协作的重要内容和精髓所在。所谓公安情报整合，就是在办理刑事案件过程中，通过各种途径和手段实现情报资源在不同地区、警种、部门之间的纵横协调、交流共用，用情报共享为侦查工作开辟更为广阔的作业空间，由此使得情报高效率地流动，并发挥其最大效用，实现不同公安业务部门之间的合作共赢的目标［1］。可见，地区间情报信息能否实现整合与共享及其程度将直接关系到侦查破案的效率和侦查协作的效益。

(一)情报归属定性上的区域化和私有化

目前，在打击跨区域流窜犯罪和有组织犯罪的侦查活动中，影响地区间情报信息整合的最大问题在于各地各级公安机关对情报信息资源归属的区域化和私有化观念，它影响到各地区作为情报信息原生态地对重建犯罪现场、再现整个犯罪过程的贡献力，难以使分散的情报碎片整合为相互关联、相互印证的情报信息链。长期以来，我国各地各部门奉行“条块结合，以块为主”的双重管理体制，在案事件管辖上实行属地管辖，而绝大部分情报信息来源于日常的公安基础业务工作以及社会治安专项行动和重大刑事案件的破获等渠道，所以地方基层一线实战部门手头上掌握着最丰富最鲜活的信息资源。但是，由于目前我国并没有建立健全完善的情报共享机制和侦查协作激励机制，再加上当地部门出于自身利益的考虑，不愿意将自身占有的情报信息资源无偿共享，由此导致了情报整合的困难。

(二)情报整合时序上的滞后性与侦查协作的被动性

侦查协作的意义在于在现有的侦查资源条件下，通过调整和优化整个公安系统内部各种资源和结构，使得在警力有限的背景下警务活动的整体功能得到最大限度的发挥，最终实现以最少的侦查成本获取最优最满意的侦查收益。但是，在现有的侦查协作管理模式下的侦查协作是一种被动式的侦查协作，即当某一案件的侦查遇到了较棘手的困难，且这一困难超出了某一侦查部门所能解决的能力范围，或者某一问题的解决超过了某一侦查管理部门的管理权限或范围时，才进行侦查协作［2］。这样一来，情报信息由事前整合变为事后整合，不仅没有实现对潜在犯罪的有效预防和对服务决策的预警引领作用，而且从全局来看加大了公安部门驾驭社会治安局势的成本，浪费了大量的警务资源，自然会大大降低侦查协作的时效性甚至实效性。

(三)情报整合共享平台是影响区域侦查协作的技术性瓶颈

在侦查信息化时代背景下，网络是实现情报共享最好的载体。随着公安大情报系统建设的不断推进和深入开展，实现公安内部各系统数据资源整合的需求日益强烈，各警种各部门跨区域犯罪情报信息系统的互联需求日益增多。但是目前现有的技术平台与这种需求并不完全对称，结合侦查实践来看，阻碍跨地区侦查协作的情报整合共享平台主要存在的问题是:一方面，犯罪情报信息的标准规范不统一。“情报采集标准不一，采集信息质量不高，不严格遵循数据标准规范，或标准修订滞后等问题，给跨地区、跨系统数据整合、清理带来很多困难”［3］。另一方面，数据技术标准不规范。各地各部门在设计应用平台时缺乏科学统一的整体规划，数据标准、数据库、系统接口、通信协议、系统结构等一系列技术指标在各地区、各警种的业务系统建设阶段不同、技术多样，不仅导致了重复建设和投资浪费，而且使得情报系统应用率低，情报整合困难，侦查协作更无从谈起。

(四)绩效考核与激励机制导向欠缺

目前，各地刑侦部门在协调和实现地区间侦查协作的过程中存在的最大的问题是协作的相对方参与的积极性不高。一方面，由于当前破案才是硬道理，衡量一个地区刑侦水平的依据在于破获刑事案件数却不表现为是否积极参与地区侦查协作，侦查协作的参与配合对地方绩效考核贡献率不大。因而从某种程度上看，在现有的考核机制下地区间侦查协作的配合是一种良心活儿，积极主动协助兄弟部门侦查破案算做人情，在警力不足的情况下不参与不协助也不失其公道。另一方面，由于警力紧张、经费不足、民警超负荷工作是各地公安机关普遍面临的问题，在自身人力物力财力尚缺的条件下谈区域间侦查协作的开展不具有现实性和可能性。

二、加强情报整合提升侦查协作效能的操作路径

加强对犯罪情报信息的整合与共享，是公安机关面对和适应新时期新任务新挑战的迫切需要，是公安信息化工作和大情报系统建设的必然趋势和客观要求，是实现打击犯罪由传统粗放向集约高效转变的具体体现，更是降低警务合作成本、提高侦查协作效能的必要之举。为此，我们可以从以下几个方面着手。

(一)以大情报观提升侦查人员的协作意识

侦查人员是实现区域侦查协作的主导。在推进公安大情报系统建设和地区侦查协作的过程中，一方面，刑侦办案人员必须增强自身协作意识，树立情报主导侦查的理念，以便在工作中充分有效地加强与各兄弟单位和侦查人员的情报互通与资源共享。另一方面，侦查人员要转变观念，树立情报先行的协作观。“犯罪信息”与“犯罪情报”的区别就在于情报的动态性、时效性和主动性”［4］。要改变侦查协作工作“从案到人”的单一模式，真正实现情报主导侦查，就必须增强情报先行的意识，只有将事后信息整合转变为事前情报的预警才能真正做到将案件侦破前置到现实危害发生之前，才能节约警务资源、提高警务合作的效益。

(二)创新与完善侦查协作的配套制度

1.刑侦工作的绩效考核制度。考核机制往往是最好的导向。但是，“从现有的破案数量的统计规则来看，协助其他公安机关破获案件，对请求机关来说是一个绝对值，而对于协作公安机关来说只是一个相对值。但公安机关及其他领导机关用来衡量工作好与差、是否完成任务的标准，往往更看重的是绝对值”［5］。这种工作考核机制实质上诱导办案部门更加注重本部门自身利益而忽视区域合作的参数。对此，必须从全局和战略的高度，并紧密结合当地实际，将办案部门参与地区间和跨区域办案协作的数量和质量纳入绩效考核指标体系，只有使区域协作的工作在考核中有所体现，才能从根本上调动各地区各部门参与协作的积极性和主动性。

2.侦查协作的区域联席会议制度。实现情报信息资源的整合与共享有两条途径:一是交往的途径，即在发生跨区域犯罪活动或需要整合流窜作案的嫌疑人情报信息时，通过需求为导向开展的情报信息整合交流活动;二是交流的途径，即在日常的业务工作中，定期或不定期的指定专门的联络人员就当前的犯罪形势、治安状况等有关事项进行协商，通过例会为载体进行的情报整合活动。当前，一方面，各级侦查部门应建立多层次的侦查协作区域，并定期召开侦查协作会议，为各单位研究协作区域内的犯罪趋势，研究重大疑难案件及开展其他协作事项提供平台［6］。另一方面，各部门应协商制定侦查协作的制度规范，以制度规范的形式保障协作的开展，防止协作机制流于形式。

(三)加强情报共享平台建设与研究实现协作的技术性飞跃

1.实现技术、资源、共享流程标准体系的统一。“技术标准不统一是实现情报共享的最主要的技术性障碍，建立情报信息共享的标准体系是实现情报信息资源共享的先决条件”［7］。公安情报共享平台应以公安大情报系统建设为基础，以警用综合信息系统和情报信息综合应用平台为依托，科学规划，统一组织，建立与完善包括技术标准体系、情报信息资源标准体系和共享流程标准体系在内的标准化体系。通过规范共享流程中情报信息收集、整理、分析、研判、应用、反馈和评估等环节，确保系统结构、功能、标准的科学性、统一性、规范性，以最大限度地实现情报整合，最大限度地缩小情报信息孤岛。

2.积极研发公安情报共享协作系统。“公安机关应该从战略高度对情报共享系统进行整体规划和设计，特别是增加各警种业务共用的链接、检索访问的可应用性，同时兼顾各警种、各层次、各部门不同的情报需求，制订情报共享的服务目标体系，根据情报工作流程建立适合各警种、各层次业务的公安情报共享协作系统平台”［8］。在公安情报信息共享系统平台的设计规划中，要充分考虑各应用系统的兼容性，防止各个业务系统不能互联共享，从而产生“情报壁垒”和“信息孤岛”。另外，还要处理好共享系统与各个应用系统的关系、不同层次共享系统之间的关系。这些关系如果处理不好，不仅会造成投资和信息资源的浪费，而且会进一步增加基层民警的负担，增加资源整合的难度。

(四)加强和深化区域警务合作

1.营造情报共享的文化软环境。氛围能影响一个组织的发展。公安情报资源能否实现共享以及实现共享的程度与区域内的共享文化息息相关。在警务合作区内应积极倡导乐于共享、乐于交流的组织文化氛围，培育情报资源共享的使命感与责任感，实现情报信息由“需要提供”向“有责任提供”转变，努力实现情报信息全警采集、全警共享、全警应用。

2.改善区域警务合作的物质保障条件。物质保障是区域警务合作的基础。一是制定区域警务合作保障标准。“可按照基本标准加专项补助的模式，制定区域警务合作所需要的经费、油料、装备、器材保障的标准等等”［9］。二是参与区域警务合作的各地区各级公安刑侦部门都应根据侦查协作的需要并结合本部门实际，设立专项经费，抽调部分资金用于相互协作的费用开支。针对部分部门不愿协作的问题，可由上级公安部门牵头，统一进行每年协作经费的统计预算，根据工作中实际消耗的资源与经费，拨付相应资金。

三、以情报整合提升侦查协作效益应处理好的关系

(一)眼前利益与长远利益的关系

积极配合侦查协作请求方提供犯罪嫌疑人的背景信息和活动轨迹信息、参与重大刑事案件调查、协助异地抓捕羁押等措施都需要以相应的人力物力财力作支撑，从眼前利益和本部门利益来看必然会导致资源的消耗和协作成本的投入。但是从长远来看，情报信息的整合在很大程度上优化了警务资源配置，提高了区域间侦查协作的效益。特别是大要案件、流窜作案案件、跨境涉毒与经济罪案，其区域性、流动性特征突出，有针对性地整合各地区犯罪活动信息，加强刑嫌调控、阵地控制、疑难案件联合研判与侦缉，就会大大提高破案的能力与水平，同时变异地侦查为就地侦查，也降低了侦查资源消耗的成本，从而提高了侦查破案的效益。因此，公安机关刑侦部门和侦查人员必须立足当前，放眼长远，从大局出发，站在战略的高度，搭建情报交流平台，有效整合各类信息资源，实行高效率低成本的破案机制，增强打击犯罪的主动性和积极性。

(二)情报资源效用性与稀缺性的关系

情报是一种知识，一种资产，其扩散的过程实质上是价值的流通、传播与共享的过程。效用性与稀缺性是情报的两大属性，也是影响情报价值的重要因素。“情报信息能力体现了部门的地位与影响力，情报信息的流转常常意味着权力的流转，公安部门往往需要运用一些业务信息数据向上级部门汇报，以获取相应的政治利益”［10］。因此，对于情报的初始拥有者来说，“随着情报共享范围的扩大会稀释其稀缺性，从而危及情报占有人的地位和利益的获取，但是如果不共享情报，维持其稀缺性，却难以开发和利用情报的效用，影响情报价值的最大化”［11］。所以，要实现侦查协作的合力，就必须处理好情报稀缺性与效用性之间的关系，在两者的对立中通过利益的博弈实现价值最大化的平衡。一方面，侦查协作的被请求方应从情报价值最大化的角度出发，在不损害本部门利益的前提下积极提供有关案事件和嫌疑人的相关信息，并积极参与侦查协作，优化警务资源配置，降低侦查成本，提高侦查效益。另一方面，侦查协作的请求方也应从情报资源稀缺性和价值性的角度出发，寻找各方利益的需求点和结合点，在利益的协调与平衡中实现情报资源的共享。

(三)情报共享与情报保密的关系

情报共享与情报保密是跨区域侦查协作过程中必须处理好的一对基本矛盾。在地区间侦查协作中，只有正确处理好情报共享与情报保密的关系，才能实现侦查协作效益的最大化。如果片面强调情报信息的共享，忽视重要情报线索的保密，则跨区域侦查协作只能成为暴露侦破思路、贻误作战时机、阻碍案件侦查运行的绊脚石。相反，如果我们过分地强调情报信息的保密，不善于进行情报的整合与共享，使破案行为变成单打独斗的活动，无疑会损失一些重要的破案线索，不能进行有效的犯罪现场重建，从而大大提高侦查成本，也会损害侦查协作的效益。当然，在地区间侦查协作中，实现情报的整合与共享是一个复杂的过程，会受到体制机制、网络技术、管理制度等多方面的制约。处理好情报共享与情报保密的关系，不是要对情报信息哪些需要保密、哪些需要共享去做绝对划分，而是要通过对情报信息共享与保密的界定来共同服务于侦查协作中案件的侦破需要。笔者认为，应针对具体案件科学合理地发挥情报共享与情报保密的各自优势与作用，唯此才有利于侦查人员利用最有效的资源开展侦查协作工作，以达到及时破案，提高侦查效益的目的。

［1］［7］［8］［10］杨佳.公安情报共享的障碍及对策初探［J］.四川警察学院学报，2010，(6).

［2］裘树祥.现行侦查协作管理模式存在的问题与改革设想［J］.中国人民公安大学学报，2000，(4).

［3］王一晨.公安情报信息共享的障碍与解决对策［J］公安研究，2010，(12).

［4］陈刚.犯罪情报分析［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2011.

［5］范玉.关于侦查协作问题思考［J］.中国人民公安大学学报，2001，(3).

［6］孙延博.论我国侦查协作机制的构建［J］.北京人民警察学院学报，2009，(1).

［9］刘峥.关于区域警务合作的理论与实践探讨［J］.公安研究，2011，(5).

［11］韩毅，杨晓琼.上下级间竞争情报共享的激励机制研究［J］.研究论文，2007，(12).