清末民初警政系统的建立与户政管理

郑发展

(郑州大学近代河南与中国研究中心，河南郑州450001)

户政管理也称户籍管理、户口管理，是户口管理机关依照国家颁布的户口管理法规对居户和人口实施登记和管理工作的一项基本制度，中国历代都有专门的机构制定法规，编查户口。我国古代没有专门维持社会治安、编查户口的机构，军队或地方自治组织担负了社会治安的功能，户口统计主要由保甲系统来进行。清末西方的社会科学进入中国，西方人口学、统计学为中国的户籍管理注入了新的思想，建立现代意义上的人口统计和户籍管理就变得十分重要和迫切。清末实施新政以后，警察制度发轫，并在宣统年间的人口普查中崭露头角，进而在清末民初的户政管理中发挥日益重要的作用。探讨该时期警政系统的建立以及户政管理的开展，对于今天的警政与户政管理工作有着现实的借鉴意义。

一

清末以前，保甲制度是户口统计的唯一渠道，实际上保甲制度本身就显现着户口统计的结果，清《户部则例》规定“十户为牌，立牌长，十牌为甲，立甲长，十甲为保，立保长”，就体现了保甲与户口的关系，保甲的职能是维持社会治安，其中的首要职能是编查户口，这是维持地方治安的首要措施。清代的户政管理比较有代表性的程序是在乡村设牌、甲、保(或称里)三级，县署发给牌长循环册与门牌，牌长统计填好后通过甲长、保长(里长)交县署，循册由县署留底，环册交甲长保存，门牌由牌长用木牌悬挂各户门前。循册是县署汇报的依据，环册主要由甲长随时改注。对于省会城市及大型集镇等“五方杂处之地”，则分段落设立总甲，方法与前大同小异。保甲的其他职能还有稽察奸宄、劝善惩恶、守卫乡村。光绪年间，各省设立保甲总局，州县设立保甲分局，形成专管保甲事务的独立机构。随着清末政局的动荡，保甲体系对户口的管理流于形式，对于社会的作用也是安民不足、扰民有余。

在1898年的戊戌变法过程中，出现了近代中国最早类似警察的机构——湖南省保卫局，保卫局把清查户籍做为“第一要义”［1］，制定了《保卫总局清查户籍章程》等一系列规章制度，虽然随着变法的失败被裁撤，只存在了三个月，但它是中国近代警察制度的萌芽。庚子事变以后，学习西方的管理经验，在全国范围内推行警察制度，日益被清廷提到议事日程并逐步展开。1902年清廷肯定了袁世凯在直隶办理警政的做法，要求各省督抚按照袁世凯奏定章程切实办理地方警政事宜，继而在朝廷成立巡警部，户籍管理也成为警政制度的重要方面。1906年清廷准备实行预备立宪，对官制进行改革，改巡警部为民政部，除将原来巡警部主管的警察事务并入该部外，将户部、工部等部门的一些职能划归民政部管理，户部兼管的户口、保甲等事项就此划入，设民治、警政等司、厅，其中民治司“掌编审户口，兼司保息乡政”，警政司“掌巡察禁令，分稽行政司法”。根据清政府的通令，各省纷纷倡办警察，废除原来的保甲组织，1907年清政府在各省设置巡警道，作为省级警政的主管机关，负责管理全省的巡警、户籍、治安等事务。由此中国近代警政制度在全国逐渐推广开来。

警察机构建立之后，陆续颁布了一系列有关的章程、条例和办法，使得警察系统的工作逐渐正规化。警察在户政管理中的作用也以法律的形式予以明确，这些法律规定主要有1908年(光绪三十四年)10月民政部颁布的《清查户口章程》和1909年(宣统元年)12月颁布的《京师调查户口施行细则》、1910年的《调查户口薄册登记凡例》及同年颁布的《调查户口章程》，从制度规定上说，具有可操作性。《清查户口章程》规定，“警务局长及警务分局长，均应在其所辖地段内总理清查户口事”，“警务局与警务分局当划定所辖地方为数区，又分一区为数段，每区派巡长一人，每段派巡警一人任清查户口之事”［2］。1910年6月10日颁布的《调查户口章程》规定了调查户口的总监督、监督、调查长、调查员的职责。调查户口的总监督为各省的巡警道，监督是各省的“厅、州、县同知通判、知州、知县”，“调查户口事务，归下级地方自治董事会或乡长办理，以总董或乡长为调查长，董事或乡董为调查员，其自治尚未成立地方，由各该监督率所属巡警，并遴派本地方公正绅董，会同办理”，并规定巡警“均有协助调查户口之责”［3］，明确了警察是户口调查的主要执行者，同时规定《调查户口章程》施行后，“所有从前保甲一概停办”［4］。清末的各项户政规定，是我国户口管理现代化的一次有益尝试。

户政管理的调查事项是在人口学理论的指导下进行设计的。清末的户政管理首要任务是除弄清户数、每户口数及户内各人的年龄、职业、籍贯等基本情况外，对于受过刑罚、无正当职业的要另册登记，对于家中异状的要即上报，在户籍调查完成后，编定户数册和口数册，逐级上报，最后由总监督上报民政部。为达到动态管理，户数册每两个月编订一次，口数册每半年编订一次，每年年终向民政部汇报。清末关于户籍管理的这些规定，相当部分被吸收到民国后的户籍管理规定中，成为户籍立法的重要内容。

警察制度的产生对于清末筹备立宪时的户口调查起到了一定的作用。宣统年间，出于议会选举的需要，依据民政部《调查户口章程》，清政府进行了人口普查，此次人口普查的过程也是对警察制度的一次检验。由于警察系统尚处于初建阶段，只在大城市和商埠设有警察机构，地方乡绅和自治组织在农村的户口调查中仍然起着十分重要的作用。宣统年间的普查结果在民国元年予以公布。对于此次普查的质量尽管有不同的评价，但由于其调查内容之详细、调查范围之全面，这次人口普查无疑是“中国历史上第一次现代意义上的人口普查”［5］，为民国初年的人口普查奠定了基础，是一次可贵的尝试。

二

民国建立以后，以清末旧制为基础，不断调整完善，全国警政系统划归内务部，整顿并加强全国各地警察机构，1913年—1915年初，北京政府先后颁布《警察组织法》(1913)、《地方警察厅官制》(1913)、《各省整理警政办法大纲》(1915)，规范、完善了各地警政机构，并把北京警察机构的充实作为加强整个警察制度的首要环节，扩大京师警察厅的组织规模，调整京师各分区警察署，加强京师基层警察机构，设置基层警察分驻所和派出所，以为全国之示范，收到了良好的效果。

警力不足是一个十分重要的问题，直接影响着户政管理职责的履行，如民国初年河南全省共有警察1200人左右，1914年林县全县有巡警40名［6］，根本不能承担起户口管理的繁重任务。北京政府成立以后，根据当时全国的情况，在户籍调查中根据不同情况确定不同的管理机构。1915年北京政府进行全国范围的户口调查，此次户口调查，以清末《调查户口章程》为蓝本，颁布了《警察厅户口调查规则》，以法律形式明确了警察机关(后警察厅改名为内政部)是人口登记的主管机关。该规则规定户政管理中警察的工作范围，“于京师及各省会商埠设有警察厅的地方，调查户口时适用之”。根据许多地方警政系统建立并不完善这一情况，又规定“但以警察机关组织完备及户口户口繁盛。经内务部认定者为限。其他仍准照县治户口编查规则，施行牌甲制”［7］。这次调查以清查各地现住户口为重点，详细登记各户人口姓名、性别、年龄、籍贯、职业、宗教、教育程度、居住年限等。同年内务部也公布了《县治户口编查规则》，其中规定“于各县编查户口时适用之，但京师及各省会、商埠设有警察厅地方，不在此限”［8］，县以下编置区，区内住户编牌保。为补充警察机构力量之不足，北京政府还颁布了《地方保卫团条例》，以十户为牌，牌设牌长，十牌为甲，甲设甲长，五甲为保，保设保董。保卫团的职权主要是清查户口，办理死亡、迁徙、外出及生殖、寄居等项登记，该条例至20年代中期无形中止［9］。

根据规则规定，基层具体负责调查户口事务的户口调查长、调查员分别由警察署长、警区属员充任，办公处附设于警区署内。户口调查区域以警察厅管辖区域为限，并且具体调查区域之划分依警区定之。未设有警察制的各县乡，户口编查适用《县治户口编查规则》，施行牌甲制。原则上，在设有县治警察的地方依警区，设有保卫团的地方依保卫团区域;在未设警察及保卫团的地方，由县知事参照地方情形酌量划分。牌长负责本牌户口清查，造具本牌户口清册，报甲长复查，底册牌长保存;甲长复查后，汇造本甲户口清册，报编查长抽查，底册甲长保存;编查长抽查后，汇造本区户口册，详报县知事，县知事派员抽查后，汇造全县户口，再逐级上报。

三

1927年南京政府成立以后，警察制度有了进一步的完善，警察体系作为户政管理的主管部门已经十分明确，户口调查作为警察的重要职责，各地对此均有清醒的认识。“调查户口，在警察职务中最为重要”［10］，“户籍警为警察中最重要份子，以其工作为一般警工作之基础也”［11］，从组织机构上来说，尽管存在警力不足的问题，1931年《户籍法》对组织机构有明确的要求:各县在公安局内设户籍主任一职，专司其事。各区乡镇设有户籍员警。1934年后，裁户籍主任，在县政府内设一事务员，专门负责户籍事宜，由原户籍主任改充。然而各地包括南京政府在实践中发现，单纯依靠警察机构对广大农村地区进行户籍管理，有力不从心之感，首要问题仍然是警力的不足，根据《郑县志》(民国二十年重印本)记载，1930年河南省郑县(今郑州市)有警佐2名，司书生1名，巡长2名，巡警56名 。1932年，全省共有警察9829名［12］，各县警察由于人数太少，只能部署在县城，根本没有能力覆盖乡镇，三十年代以前政府对乡镇的治安管理趋于失控状态。据河南省的调查，“民国二十年调查年警额不足者有三十余县，二十一年有二十余县，至二十二年八月止尚有十余县警额不足”［11］。且已经上报的警察名额也有虚报、吃空饷的现象，根据《重修信阳县志》记载，信阳县“长警额册报九十名，实在不过五十余名”。因此到了三十年代，南京政府基于政治上的需要，开始考虑恢复保甲制度，蒋介石认为“欲谋完成户口清查之要政……非熔合于保甲之中而同时具办不可”，并且提出了推行保甲的时间与户口调查的工作顺序，“初步只确定户数及户长，以为推定保长甲长之根据，一切户口确数及其变迁，则俟保长甲长户长确定后，即责令详查确报”［13］。对此时人也有类似的看法，“地方治安问题得不到彻底的解决，其原因固多，而户口没有调查清楚，是其中最大的一个原因”［14］。

1932年“剿匪”区内《各县编查户口条例》的推行，标志着保甲制在我国农村地区重新得以恢复，“保甲之编组，以户为单位，户设户长;十户为甲，甲设甲长;十甲为保，保设保长”［15］。保甲机构自此成为县以下户口登记调查的唯一机构，城市户口登记调查则大多仍由警察部门负责。且警察机构对于保甲“负责切实协助”，警察指导保甲，保甲协助警察，成为此一时期的鲜明特色。我们可以这样做一个分期，即民国期间的户政管理以1933年为界分为前后两个阶段，前期是警察制，后期是保甲制和警察制。

四

由于存在着警力不足，以及警察素质不高等情况，清末民初的户政管理呈现出两种情况:一方面在户籍调查上呈现多头并举，管理混乱;一方面户籍管理表格的严格要求与填报人文化水平的低下，影响了户政管理的质量。对此南京政府不断进行完善整顿，随着保甲制的落实和人员培训的开展，三十年代以后这种情况逐渐有所改观。

首先是对户口多头管理的治理。随着清末警察体系的建立，1902年保甲人口登记制度正式废止。民国初年，由于人力财力的局限，各地农村警察制度尚未建立。在这样情况下，1911—1932年各地农村基层政权实际上仍然沿用保甲制度和晚清时期的村里制度，一些地方的保卫团也有编查户口的职责。清末民初的地方自治机关，也曾参与到户口统计的过程当中，如以河南滑县为例，1928年成立自治筹备分处后，旋即于“九月奉令协同本县户口局调查城厢户口”，“十八年协同本县户口局调查全县户口”，1929年“协同本县清乡局、驻滑陆军队查勘全县户口，清理门牌”，“旋接收本县户口清乡两局结束未尽手续”［16］。类似的记载在其他方志中也屡屡得见。保甲制推行之后，农村地区的人口统计工作质量明显有所好转。

其次是对人员培训的工作重视，户口统计报表要求严格，而管理人员水平低下，加大了户政管理的难度。清末以来户口调查的具体事项及表格设计，是严格按照人口学的要求设计制作的，从设计本身来说，它们与传统的保甲统计有本质的不同，是我国户政管理迈向现代化的宝贵尝试，户口调查有非常明确而具体的要求。如在1913年国民政府内务部规定的人口统计表中，表由省、道统计的有23种，由县统计的有22种［17］。这就需要统计者具有一定的文化知识和最基本的人口统计知识。然而，民国初年统计人员没有最基本的人口统计概念，各级各地为此不断进行人员培训工作，以提高户政管理水平。1931年河南省设立户籍人员训练班，由各县经过选拔报送1至2名学员到省学习，学员毕业后，任县公安局户籍主任，同时再行筹办县户籍警察训练所，由户籍主任对各区乡镇人员进行培训。各区乡镇长选送1人参加培训，要求粗通文理，身体强健。县训练所学员受训毕业后回各区乡镇充任户籍员，专司该区乡镇户籍事宜。层层培训，收到了一定的效果。1934年河南省政府举办统计训练班，首批学员“分发各县113人”，每县1人(111县，郑县、淮阳各增加1人)，作为县政府专职统计员。这种系统培训对于户政管理水平的提高有着十分重要的作用。

五

清末民初，西方人口学的传入使得我国的户政管理面临着全面的改革，由于民政、警察部门对户口调查和人口统计工作的关注和重视，这一时期为我们留下了宝贵的人口史料。此后人口统计的数据质量越来越高，尤其是到了民国后期，许多省份实施人口统计报告制度，人口统计的数据较为完整，户口调查项目有所增加。特别是警政系统的人口变动统计和人口性别、年龄、籍贯统计制度的建立，人口统计调查方法的改进，使得户政管理水平不断提高。同时我们也必须看到，清末民初的历史背景比较复杂，整个社会处于大动荡之中，因此许多省份的人口统计数据很不完整，准确性也不太高，这些是我们不能苛求于前人的，毕竟在那样一个时代，警政系统的建立，以及对于户政管理的种种探索，使我们的民族在现代化的道路上蹒跚前进。

［1］保卫总局清查户籍章程［J］.湘报，第一百四十六号，光绪二十四年七月出版.

［2］［3］［4］公安部户政管理局.清朝末期至中华民国民籍管理法规［M］.北京:群众出版社，1996.97，102，109，133.

［5］葛剑雄.中国人口史(第1卷)［M］.上海:复旦大学出版社，2001.125.

［6］林县志［M］.台北:成文出版社，1968.271.

［7］警察厅户口调查规则［A］，公安部户政管理局.清朝末期至中华民国民籍管理法规［C］.北京:群众出版社，1996.133.

［8］县治户口编查规则［A］，公安部户政管理局.清朝末期至中华民国民籍管理法规［C］.北京:群众出版社，1996.167.

［9］李德芳.民国乡村自治问题研究［M］.北京:人民出版社，2001.154.

［10］工作报告［J］.河南省政府年刊(上册)，1932.26.

［11］三年来之民政［J］.河南民政月刊，1933，(9):5.

［12］［17］河南省志.公安志［M］.郑州:河南人民出版社，1992.40，97.

［13］闻钧天.中国保甲制度［M］.北京:商务印书馆，1935.549.

［14］近代中国史料丛刊(三编第七十五辑):保甲运动丛刊［M］.台北:文海出版社，1931.16.

［15］剿匪区内各县编查保甲户口条例［A］.公安部户政管理局.清朝末期至中华民国民籍管理法规［C］.北京:群众出版社，1996.209.

［16］重修滑县志［M］. 台北:成文出版社，1966.547.