对工伤认定中法律文书核实采信的解析

吴春明

（山东章丘市人力资源社会保障局 章丘 250200）

1 问题提出

《工伤保险条例》第十九条规定，工伤保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构及有关部门应当予以协助。《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》（人社部发[2013]34 号）第二条规定，“《条例》第十四条第（六）项规定的‘非本人主要责任’的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据”。

以上规定将“有关机关出具的法律文书”和“人民法院的生效裁决”并列，意味着对道路交通事故中“非本人主要责任”的认定，既可以公安交通管理部门出具的道路交通事故认定书为依据，又可以人民法院的生效裁决为依据。但这一规定或存3 个问题：（1）道路交通事故认定书的法律属性是非行政行为，只是作为证据使用，人民法院可因其不符合真实性、合法性、关联性的证据原则不予采信，工伤保险行政部门不经调查核实予以采信或不合理。（2）《工伤保险条例》第十九条规定，对依法取得职业病诊断证明书或职业病诊断鉴定书的，工伤保险行政部门不再进行调查核实，这是工伤认定过程中免于调查核实的唯一情形。显然，道路交通事故认定书并不在免于调查核实之列。（3）公安交通管理部门作出的道路交通事故认定，当事人可以通过民事诉讼、申请复核、信访条例赋予的救济权利依法申诉推翻。此时，工伤保险行政部门就不能坚持以原道路交通事故认定书为依据，工伤认定决定也应自行撤回。

2 两种法律文书的核实采信比较

2.1 职业病诊断鉴定书

职业病诊断与鉴定的目的是对申请人职业健康权益责任的裁决。劳动者在职业活动中因接触职业病危害因素对身体造成损害而申请职业病诊断，目的是确认工作场所职业危害因素与自身健康损害之间存在因果关系，最终裁决劳动者的疾患是否由用人单位承担责任。职业病诊断与鉴定具备法定的权威性和强制性，其结论理应得到承认和执行。当事方对职业病诊断结论有异议的，只能按照职业病诊断鉴定的有关法定程序申请再次鉴定，但在没有新的证据资料时，不能重新申请鉴定。职业病诊断与鉴定的基本原则是以医学为基础，遵循综合分析、归因诊断(责任推定)、集体诊断和专家判定、科学公正、及时便民等原则，集中体现了职业病诊断与鉴定工作追求的真实性的仲裁特征。此外，职业病诊断与鉴定虽由行政部门组织，但实质是由专家集体对当事方责任纠纷进行裁决的一种活动，非行政性决定了申请人对鉴定结论产生异议时对行为人或组织者的不可诉，这种不可诉性类似于劳动能力鉴定，救济途径只能向省级卫生行政部门申请最终鉴定，但不能申请行政复议或行政诉讼。

综合考虑，职业病诊断与鉴定的性质既不是医疗机构的疾病诊断，也不是行政部门的行政行为，而是以医学为基础，以解决职业健康权益责任纠纷为最终目的、举证责任倒置的准仲裁机制。

2.2 道路交通事故认定书

根据道路交通安全法第七十三条规定，道路交通事故认定书是公安交通管理部门对交通事故现场勘验、检查、调查，并根据有关的检验、鉴定结论，对交通事故发生的时间、地点、车辆、物品、道路及环境情况、当事人的基本情况和生理精神状况、伤亡人员的伤亡原因、当事人的具体过错等基本事实、成因和当事人的责任所作的专业性结论。

交通事故责任的本质是交通事故中行为人的违章行为与事故发生之间是否存在事实因果关系及因果关系大小的一种表达形式，其本身并不是法律责任，而是追究法律责任的事实根据之一。因此，道路交通事故认定书只是对交通事故基本事实、成因以及事故责任的一个陈述，而不是对当事人双方赔偿责任的最终判定。

当事人对道路交通事故认定有异议的，可以自认定书送达之日起3日内，向上一级公安交通管理部门提出书面复核申请。对公安交通管理部门以道路交通事故认定书为依据进行处罚不服的，可向人民法院提起行政诉讼；当事方不同意公安交通管理部门赔偿调解的，可向人民法院提起民事诉讼。此外，最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》（法发[1992]39 号）第四条规定，当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案依据。

综上，道路交通事故认定书在民事诉讼过程中只能是一种证据，属法院审查的范围，是否属实采信，须由人民法院根据《民事诉讼证据规则》的有关规定对其予以审查判断，而不能一概当然认定采纳。

3 工伤保险行政部门的调查核实责任

工伤保险行政部门对工伤认定所涉及到的事实享有调查核实权，但调查核实权不局限于申请人，也包括作为证据使用的道路交通事故认定书。当这一证据不符合客观性、关联性、法定性时，工伤保险行政部门可以不予采信。

对于上下班途中的道路交通事故，“非本人主要责任”是工伤认定的要件之一。对于众多无责任认定的道路交通事故，如果工伤保险行政部门一概不经调查核实而采信道路交通事故认定书，伤者的工伤保险权益就无从保障。公安交通管理部门未作出责任认定并不代表事故没有发生，也不代表当事人没有责任，认定是否属于“非本人主要责任”的责任只能由工伤保险行政部门行使。

人民法院对道路交通事故认定书的采信与否影响到当事人的民事权益和刑事责任，工伤保险行政部门对道路交通事故认定书的采信与否影响到当事人的工伤保险权益。因此，对道路交通事故认定书的肯定和否定都必须慎之又慎。人民法院的民事调解或裁定，可能仅涉及赔偿数额，而对交通事故是否属于“非本人主要责任”不直接作出结论。对此，工伤保险行政部门有必要对裁决书予以核实分析：如法院裁定双方当事人各自承担车辆损失费、医药费等全部费用的40%和60%，双方又表示不上诉，即对产生法律效力的裁决书的认可，据此可以判定是否符合“非本人主要责任”。

4 工伤认定的撤回

工伤保险行政部门对申请人提供的材料，包括道路交通事故认定书尽到调查核实职责，在对申请人已经进入司法程序不知情，或者已履行询问程序而仍不知情的情形下，作出工伤认定结论并无不妥。但《工伤保险条例》第二十条规定，作出工伤认定决定需要以司法机关或有关行政主管部门结论为依据的，在司法机关或有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。那么，当司法机关的最终结论作出后，工伤保险行政部门是否有权主动撤回已作出的工伤认定行政行为呢？

在行政行为的撤销中，最常见的是行政复议或行政诉讼，原行政机关是否可以撤回自己所作出的行政行为在行政复议法和行政诉讼法中并没有明确。行政复议法第三十九条规定，行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理，但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。从中可以看出，法律并没有强制规定不可以撤回行政行为。允许“改变”原具体行政行为，可以理解为允许原行政机关“改正”、“变更”原具体行政行为。当然，改变原具体行政行为并非自由地、无条件地改变，至少应受到法律的学理约束，如具体行政行为合法要件的缺乏、具体行政行为的内容明显不合理等。行政行为撤回的后果是，具体行政行为因为被撤销而丧失或不能取得法律效力，如果相关义务已经履行或者已经执行，能够恢复原状的应当恢复原状，即，工伤保险基金及用人单位已经给付相关费用的当事人应退回。

[1]胡世杰.我国职业病诊断与鉴定制度性质试析[J].中国职业医学,2008,35(1):49-50.

[2]刘巍.行政机关撤销自身所作行政行为的控制问题思考[J].法商研究，1999(5):102-105.