贯彻党的十八大精神 推进协商民主建设

卞晋平

（中国人民政治协商会议全国委员会，北京 100811）

·协商民主·

贯彻党的十八大精神 推进协商民主建设

卞晋平

（中国人民政治协商会议全国委员会，北京 100811）

协商民主是中国具体国情的产物，是中国特色社会主义政治发展道路的组成部分。党的十八大关于加强社会主义协商民主的论述和部署，将把我国协商民主推向一个新的普遍发展的阶段。现阶段，应首先解决把政治协商纳入决策程序、搞好各种制度间的衔接与配套等问题。

党的十八大；中国特色；协商民主；制度建设

2012年11月，具有重大历史意义的党的十八大，首次把健全社会主义协商民主制度作为我们“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”的重要任务提了出来。这是我们党在推进中国特色社会主义事业进程中的一个重大的战略性制度性举措。

党的十八大报告关于社会主义协商民主的主要内容，包括以下几个方面：

第一，在以往党中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、发展两种社会主义民主形式基础上，进一步提出推进社会主义协商民主，并把协商民主确定为我国人民民主的重要形式。

第二，要求完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。包括：一是通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力；二是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好地协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局；三是深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商；四是加强同民主党派的政治协商；五是积极开展基层民主协商。

第三，要求把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商的实效性。

如何看待党的十八大提出的健全社会主义协商民主制度的意义，每个人都有不同的角度和理解。我有几点体会：

一、拓展社会主义协商民主是我国民主政治发展的必然产物

要理解党的十八大强调进一步健全社会主义协商民主制度的意义，就要把它放在我国改革开放的历史总坐标中去考察。现在，有些人只看到我们经济体制改革的伟大成果，而对政治体制改革方面非议较多。其实，改革开放三十多年来我国经济体制改革的基础作用，推动着作为上层建筑的政治体制改革也在不断深化。我国民主政治建设业已取得了历史性的巨大变化，并且为经济体制改革提供了重要的保障。党的十八大提出进一步推进社会主义协商民主的要求，就是我国经济体制改革和政治体制改革发展到一定阶段的产物。

我国政治体制是一个有机联系的系统，其基本架构是在中国共产党的统一领导下，实行人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。这个系统中的各项基本制度既相对独立、各司其职，又彼此联系、相辅相成，共同体现着我国人民当家作主的国家性质。任何一项制度，都不可能脱离与其他制度的内在联系而孤立存在。因此，我们要全面准确认识党的十八大提出健全协商民主制度的意义，就必须从协商民主在我国政治体制整体架构中的地位和作用去考察，必须把它放在我们党和国家积极、稳妥、有序推进民主政治建设的总体进程中去考察。

现在，尽管有人对改革开放三十多年我国政治体制改革和民主政治建设取得重大历史性进展不予认可，但其成果却早已经深深地融入13亿人生产与生活、家庭与社会的各个角落。这方面实例随处可见、俯拾即是。

例如，在党和国家领导制度改革方面：此前国际共运史上出现过的各个社会主义国家乃至整个社会主义阵营，都没有解决好领袖和广大人民群众的关系，没有解决好实行集体领导和领袖集团的正常更替问题。而我们党在改革开放中走出了一条道路：我们废除了各级领导职务终身制；实现了由主要领导人威权治理到集体领导的转变；建立了在民主集中制基础上，实现中央领导集体和平、稳定、制度化正常更替的机制。这是对于我们国家长治久安具有极其重要意义的大事，也是国际共产主义运动史上一个伟大创举。

例如，人民代表大会制度作为保障人民当家作主的根本政治制度，在建立健全社会主义法律体系、依法监督“一府两院”方面，在逐步提高基层人大代表比例方面，在完善国家领导人选产生的制度程序方面，尤其是在实现农村居民和城市居民同等的选举权方面，都取得了巨大进展。与此同时，人民政府以转变职能、简政放权为主要内容的多轮次行政体制改革，也已取得了重大成绩。

例如，以多党合作和政治协商制度为主要内容、以人民政协为重要组织载体的协商民主不断发展、扩大，包括从《宪法》和法律层面、中央文件层面以及政协章程等自身建设方面的制度体系不断完善。

例如，我们党领导人民创造了一种崭新的基层群众自治制度，在城乡社区管理、基层公共事务和公益事业中，实行人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的新的民主形式，并把它确立为国家四大基本政治制度之一。现在，党的十八大提出要“积极开展基层民主协商”，又进一步拓展了基层群众有序参与社会管理和表达利益诉求的民主渠道。

更为突出的、最为鲜明的变化是，由于人民民主的不断扩大，我国社会民主生活空前活跃。同时也由于现代科学技术的不断发展，我国进入“人人都有麦克风”时代。广大群众思想言论、文化生活前所未有地活跃，人民群众的知情权、话语权、参与权、监督权前所未有地得到广泛实现。

总之，改革开放以来，历届党中央都十分明确，进行政治体制改革、发展社会主义民主政治，最重要的是坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，发挥好人大、政协两种基本民主形式的作用。到党的十八大提出要进一步健全社会主义协商民主制度时，这条红线一直贯彻始终、没有变化。正是在我国民主政治建设不断改革、发展、积累、完善的历史进程中，我们的社会主义协商民主又上了一个新的台阶。

二、我国的协商民主是中国具体国情的产物，是中国特色社会主义政治发展道路的组成部分

许多学者在研究民主理论方面有一种倾向，这就是自觉不自觉或有意无意地把西方民主模式作为样板，把西方民主理论作为标杆。一讲我们政治体制改革力度大小、是非成败，就看是不是离西方国家标准更近。当然还有另一种倾向，就是不愿意或不敢借鉴吸收其他国家文明成果，盲目排斥外来的一切经验和做法。在协商民主研究方面，这两种倾向都有所表现。例如，有些学者把协商民主直接贴上资产阶级民主的标签，认为这种民主形式本身就是上世纪末本世纪初西方资产阶级民主制度的产物，是与资产阶级选举制度相辅相成的一种资产阶级民主制度的自我完善和补充。因此，当我们提出完善社会主义协商民主时，马上就有人讲，这说明西方民主并不是不能适用于中国的；同时也有人说这是资产阶级民主那一套，我们坚决不能搞。我认为这两种观点都不对。

中国实行协商民主，既不是照抄书本也不是照搬别国模式的产物。中国是一个大国。所谓大国，一是幅员辽阔，我国经济与社会建设不够发达且东西南北中不同地区发展不平衡，有关国家全局和广大群众的共同性事务需要协商公议；二是人口众多，有许多阶层、政党、团体、民族和界别，社会利益关系比较复杂，涉及方方面面不同社会群体的利益问题需要统筹兼顾与协商调整；三是作为一个文明古国，中国有几千年的和合共济与爱国爱乡的文化传统；四是我们有一个能把马克思主义一般原理与中国具体实际创造性结合、从自己国情出发指导和解决中国各种问题的先进政党。这几条中，前两条是中国需要建立协商民主制度的客观要求和现实依据，而第四条以及第三条则是中国特色社会主义协商民主得以建立的前提条件。

当然，中国实行协商民主，也绝不是闭门造车、拒绝借鉴的结果。我们讲中国特色，不等于说没有借鉴世界上其他国家的正反经验。不能把中国特色社会主义民主政治看成隔绝于世界文明进步潮流之外的异端。之所以这样讲，首先，是因为马克思主义就是由西而东来自外国的理论，而中国的社会主义协商民主乃至整个政治体制的基本架构，都是建立在马克思主义理论基础之上的。其次，我国社会主义协商民主在形成过程中也确实借鉴了其他国家的做法。比如，毛泽东等就是在研究与权衡欧美和苏联政权模式利弊的基础上，提出中国国情与他们不同，我们只能建立一个既不同于欧美又不同于苏联的符合自己国情的政权形式；再比如，我们党正是在借鉴其他国家特别是苏联情况的基础上，提出解决中国民族问题的途径不是搞那种民族自决权基础上的联邦制，而是在集中统一的国家内实行民族区域自治的主张。以上这些重大的历史选择，不仅对我国协商民主的建立与发展有着直接的重要的影响，而且与我们党对协商民主制度的研究与探索在实践上和理论上是同一个历史过程；又比如，在实行协商民主的一些具体做法上，我们也借鉴过其他国家的经验，包括我国的协商机构为什么采用中国人民政治协商会议这一名称问题，周恩来也是以印度的国民大会为例来说明用会议名称作组织名称的合理性。此外，我国的协商民主在实践中还有一些与其他国家的协商民主接近或类似的东西。例如，以协商代替对抗有利于社会利益协调的观念、既要协商就必须承认和尊重彼此具体利益差别的原则、开展协商时各方只能采取平等对话民主讨论的形式等。这些东西既不姓“社”也不姓“资”，资本主义国家可以用，社会主义国家也可以用。不要看到我们某些做法与其他国家某些做法相似就大惊小怪。善于借鉴他人是一个民族文明和自信的表现，也是一个国家发展进步的重要条件。我对借鉴他人经验与保持自己特色的关系有一个形象比喻：我们制造和使用“洋灰”（水泥）的技术是向别人学来的，但我们建造的民族文化宫是最富有中国传统文化意境的建筑。使用“洋灰”丝毫不会影响我们建筑物的中国特色。

总之，从根本上讲，中国的协商民主是中国具体国情的产物，是中国特色社会主义政治发展道路的组成部分，而不是舶来品。它与西方国家的协商民主形成于不同的经济基础、社会制度、政治理念、历史传统、文化背景之中，因而不要简单地拿它与其他国家的制度进行比对，更不能以其他国家的做法为普遍标尺。中国早在上个世纪40年代后期，就在国家制度层面把协商民主建立起来，成为世界上最早实行协商民主的国家之一。中国建立和发展社会主义协商民主的理论和实践，是对人类文明进步的一大贡献。

三、我国协商民主将进入一个新的发展阶段

拓展协商民主是我国社会主义民主政治建设中一个具有重要意义的事件。民主协商作为中国共产党领导建立的国家的一项基本政治制度，是与人民政协、与人民共和国的问世同时产生的。从民主协商到协商民主，不是以一个制度代替另一个制度，而是同一个民主制度不断发展深化的过程，是一个几代共产党人艰辛探索、接力递进的历史过程。它创始于毛泽东、周恩来等老一辈革命家理论上和实践上的探索、创新，确立和发展于邓小平等第二代领导核心开辟的改革开放伟大实践，在江泽民、胡锦涛同志为总书记时期又得到进一步深化和完善。现在，对协商民主的实践和认识过程仍然没有完结，今后还会继续向前发展。也就是说，不能把我们党领导的改革开放前后两个时期看作彼此孤立隔绝甚至对立的东西。改革开放前，老一辈革命家的理论与实践探索，包括正面的经验和反面的教训，为新时期协商民主的发展奠定了物质的、制度的、思想的以及文化的基础。改革开放后的三十多年，我们党又继续进行了“一以贯之的接力探索”，现在健全协商民主制度的提出是过去的延伸和拓展。

党的十八大关于加强社会主义协商民主的论述和部署，是我们党在继承中发展、坚持中创新的一个典范，它将把我国协商民主推向一个新的普遍发展的阶段。

之所以讲新阶段，是因为现阶段的协商民主与过去的民主协商有重大的不同。这个不同，就是民主协商的时代主题变了，根本任务变了，协商的主体即人民的成分结构变了，协商的指导思想和原则也变了。现在，我们的根本任务和时代主题是要在科学发展的基础上构建社会主义和谐社会，建成全面小康，实现强国富民的“中国梦”。而科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。所有这些，客观上都把协商民主空前紧要地提上日程并按照新的历史条件体现出新的时代特点。例如，要实现全面协调可持续地发展，就要广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力，而这就需要更加充分地搞好民主协商；要在以人为本基础上建设全面小康，就必须按照小康社会的要求和原则来处理一切事情，彻底转变过去那种以阶级属性划分人群、以阶级立场判断是非、以阶级分析作为基本方法、以阶级斗争作为主要手段的思想理念，把法律面前一律平等的各种人群之间的民主协商更突出地摆在重要地位；要在剥削阶级已经消灭，对抗性阶级矛盾已不是主要矛盾，但人们利益关系更加复杂、表达诉求愿望日益强烈、政治参与意识不断增强的情况下实现统筹兼顾，就要从我国社会利益多样化、社会关系多样化、价值观念多样化、社会组织形式多样化的实际情况出发，更加切实地强化和提升民主协商的实效和水平。而所有这些，本身就是我们必须面对的新的时代课题。

之所以讲普遍性，是因为协商民主所覆盖的层次和范围扩大了。过去讲民主协商主要指我们党与各民主党派之间的协商、通过人民政协组织各党派团体、各族各界代表人士的协商。这两种形式协商的共同点，就是层次比较高，范围比较小，内容是重大事项，程序也比较规范。现在，党中央不仅要求继续加强同民主党派的政治协商，还要求人民政协深入开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，使协商形式更加经常化、多样化、专题化。特别是党的十八大更进一步把协商民主扩大到了基层，不再局限于中上层人士之间；把涉及群众切身利益的实际问题作为民主协商的重要内容，不再局限于决策前的重大事项。这些新的部署和要求，无论从理论上还是实践上都是一个很大的发展。

因此，我们有理由相信，只要党的十八大报告中提出的这些要求和部署能够得到落实，我国的协商民主必将进入一个新的阶段，以一种崭新的时代风貌更加活跃于中国特色社会主义的大舞台。

四、对加强协商民主的几点建议

如何贯彻党的十八大精神，落实十八大对推进社会主义协商民主问题的新要求新部署，需要在党中央总揽全局、协调各方的原则下，各有关方面按照党中央的统一设计和部署分工负责、协调推进。作为个人，我只能从一名政协工作者对改进政协民主协商的角度，谈几点想法和建议。

我认为，现在我国政治体制的总体架构早已确立，政治体制改革的方向以及作为协商民主重要组织载体的人民政协的定性、定位也早已明确。因此，我们在推进协商民主建设的问题上，要从实际出发，本着重在实效原则，从做得到也能做好的事情入手，有的放矢地选好工作的切入点，力求解决好几个对加强协商民主有实际推动作用的问题，同时对未来一段较长时期的建设也要进行研究，有所考虑。我的具体建议是重点抓几件事：

（一）以把政治协商纳入决策程序为切入点，搞好各种制度间的衔接与配套

现在关于政协工作的制度文件数量和种类不少，包括《宪法》序言、中央文件、政协章程、履行职能的规定，还有许多大大小小的内部工作条例、办法、规则等。我们加强制度建设，应重点围绕落实“把政治协商纳入决策程序”的要求，解决好各种文件之间的衔接、协调、配套问题。之所以建议选择这个问题作为切入点，有三条理由：一是讲这个问题，有充分的理论政策依据；二是对整个协商民主的推进可以起到举一反三、带动全盘的重大影响；三是基本没有政治风险，成本低、实效大。至于更高层面的要不要修宪、立法等问题，比较复杂，也不是现在可以办的事情。而更低层面的政协内部各种文件的修订调整，则比较好办，也不是重点。

我国政治体制是一个有机联系的整体系统，协商民主的运作涉及国家权力机关、行政机关、司法机关等许多方面，而各个方面如何协调配合、同向联动，是搞好协商的关键。当前存在的主要问题是，各种文件之间不衔接、不协调之处不少，尤其是党中央批转的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中规定的协商内容和程序，在相关各方的制度或法律程序方面都缺少相应的规定。协商有理，不协商也有据，往往使民主协商流为空谈。还有，中央文件规定了民主协商的具体程序，包括议题的提出、协商活动的组织、对议题的说明、意见建议的报送以及办理部门的反馈等，各个环节及负责单位都很清晰，但文件发出已经七年，落实情况并不尽如人意。

要解决这些问题，除了有关单位要积极研究问题、提出解决问题的方案外，我们的理论研究和宣传工作要协同跟进，重点解决一个认识问题，即我国政治制度是老一辈革命家从中国国情出发确定不搞国外“两院制”模式而设计的根本性举措，加强人民政协的民主协商是完善中国特色社会主义制度、有效抵制“西化”企图的制度性保障之一，解除有些人一听说在决策前协商就以为是要搞“两院制”的错误思维定势。

（二）根据我国社会结构变化的实际情况，合理调整政协的界别设置

之所以提出这个问题，是因为：第一，构成问题反映一个组织的性质，在群众眼里它是反映一个机构“代表谁”和“为了谁”的形象标志；第二，改革开放三十多年来，我国社会阶级关系发生巨大变化，政协界别设置的一些原则有些模糊，界别设置不尽合理和不尽适应的问题日益凸显；第三，近些年来，政协的组织构成问题已经引起社会上的关注。比如，有人写信反映政协中某个方面人士的比重过大，某个界别的比例过高且代表性不明显；有的网民询问政协中某个阶层代表有多少；还有网民质疑在不同利益群体代表人物的PK中，某个阶层的代表哪里去了。特别是政协中某个大的阶层代表人士的缺位，在政协委员和社会上反响很大。

从历史上看，对政协组织构成原则的表述有过一个演变过程。

一届政协全体会议时，由于代行人大职权，大会宣布代表全国人民的意志，具有最广泛的人民性和代表性；同时讲，政协全国委员会是以工农联盟为基础的广泛的人民民主统一战线组织，没有形成为团体的参加单位都要形成为团体。

到召开二届一次会议时，政协不再代行人大职权，毛泽东说政协是党派性的统一战线组织，周恩来说党派团体是人民政协组织的基础。

在1979年初的政协五届二次会议上，邓小平宣布阶级关系发生根本变化，人民政协的根本任务是团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，为社会主义现代化事业而奋斗。

1983年，全国政协换届时，第六届主席邓颖超宣布本届政协的阵容，充分体现了“大团结大统一，囊括一切代表人物”的方针。

之后，随着爱国统一战线的发展，政协的界别设置又有几次调整，总的趋势是团结范围不断扩大，从29个界别调整到34个界别。例如，增设科学技术协会界别、把华侨界改为归国华侨联合会，香港澳门特邀人士分别调整为香港同胞、澳门同胞两个界别，增设经济界等。到2006年，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》又提出政协要“扩大团结面，增强包容性”的要求。

列举这些历史情况，主要是想弄清政协组织结构方面的两个原则问题：

第一，我们政协民主协商的主体应包括哪些阶层和社会群体。政协界别设置的依据主要是两个方面：一是《章程》；二是社会构成实际状况。按照这两个依据，某个人口众多的大的社会阶层过去作为工农联盟为基础的人民民主统一战线主体之一，现在作为最广泛爱国统一战线中“社会主义劳动者”的主体之一，都理应是人民政协的一个重要组成部分。反过来说，对于这个人口众多的社会阶层来说，在协商民主中保持一条他们表达利益诉求的体制内渠道，是极其重要的。现在，社会上有些人往往因体制内渠道不畅而在体制外寻求表达利益或维护权益的方式，造成群体事件，引发社会动荡。这种现象必须引起我们高度重视。

第二，我们政协的界别设置究竟应当以团体组织为主还是以个人参加的界别为主问题。过去周恩来等老一辈革命家强调以党派团体性组织为主，不是团体的也要逐步形成为团体。后来我们在实际操作过程中，有把界别改为团体的，也有把团体改为界别的，还有同一领域的团体和界别并存的，政策导向有点儿乱。

解决合理设置界别问题不是小事，它直接关系到我们协商民主制度的人民性与广泛性。做好这项工作，也需要我们的理论研究积极跟进。因为这个事情很复杂，既有理论问题，也有政治问题。调整与不调整以及如何调整，要由中央决策，但我们有进行调研、反映情况和提出意见的责任。

（三）着眼长远，加强对政协立法问题的研究

这是多年以来政协委员不断呼吁的老话题。我个人觉得，这件事急不得，但也不宜久拖。我国人大已经宣布建立了完善的社会主义法律体系，作为国家基本政治制度的协商民主以及它的重要组织形式，不能长久地置身于社会法律体系之外。这个问题，从长远讲，属于小平同志所说的，要把那些经过长期实践检验的好的制度以法律形式确定下来，这是个方向；从近处讲，它属于落实党的十八大提出的健全社会主义协商民主制度时所应思考的最高层面问题。

过去，对这个问题有过许多讨论，没有人讲不应该为政协或协商制度立法，但许多人都认为，现在仍然是一个立法的时机和条件不成熟问题。其中真正的更深层次原因是一些人在这件事与国外“两院制”和“分权制衡”之间产生了联想，有一个如何看待我们政协的性质以及两种民主形式之间的关系问题。

在这个问题上，尤其需要我们理论研究和新闻宣传工作的跟进，重点解决好两个认识问题：其一，对政协工作立法不是使其权力化。法律是对其性质职权的规范和保障，也是对其不得超越其性质职权的最有力约束。法律化不等于权力化。例如，我国制定了《工会法》，规定了工会的权利和义务，但工会并没有因此而成为国家权力机关。其二，规定有些大事决策前要在政协协商，并不会形成“两院制”。“两院制”的要害在于分权制衡、相互制约，而政协的协商只具有听取意见建议和批评的意义，对于决策机关而言既不分权也无制衡，丝毫不涉及权力分割问题。思想认识是工作的前导，只有认识统一了，顾虑解除了，立法问题才有可能提上日程。

最后，加强社会主义协商民主，我们还有大量的落实已有制度的工作要做。例如，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出，要让政协理论进党校、行政学院、干部学院和社会主义学院的课堂，要求明确，不难理解，也没有不同意见，但事过七年，此事至今落实不力，这既反映了一个工作作风问题，也严重影响我们制度的严肃性。

责任编辑：王文京

Im p lement the Spirit of 18th National Congress of the CPC and Promote the Construction of Consultative Democracy

BIAN Jin－ping
（National committee of the CPPCC，Beijing 100811）

As the result of Chinese specific national condition，consultative democracy is an important contributor to the development of socialist politicswith Chinese Characteristics．The discussion and arrangement for strengthening socialist consultative democracy which were introduced in the 18th CPC National Congresswill bring China＇s consultative democracy into a new stage of general development．At present，the first priority for us should be to incorporate the political consultation into decision－making progress，improve the coherence between various systems，and properly adjust the sector settings of the CPPCC．

18th National Congress of the CPC；Chinese characteristics；consultative democracy；institutional construction

D62

A

1002－0519（2013）05－0005－06

2013－07－10

卞晋平，男，中国人民政治协商会议全国委员会文史和学习委员会驻会副主任。