村民自主建设管理是推动水土保持健康发展的重要举措

冯明汉

(长江水利委员会水土保持局，湖北武汉 430010)

近年来，随着我国水土保持生态建设投入力度的加大，国家在长江流域相继实施了农业综合开发水土保持项目、岩溶地区石漠化综合治理项目、丹江口库区及上游水土保持工程、坡耕地综合治理试点工程、革命老区水土保持重点建设工程等一批国家水土保持重点建设工程，加上有关部门实施的相关生态建设项目，长江流域水土保持生态建设取得了显著的成效。笔者在参与和组织开展长江流域国家水土保持重点工程的督查工作中，发现国家水土保持工程的实施普遍采取招标制，工程建设区群众参与的程度和积极性明显不高，工程建后管护责任难以落实，影响了水土保持工程建设成效的正常发挥，对水土保持生态建设工程的持续、健康发展造成了不利影响。当前，急需在水土保持生态建设工程的建设管理与组织实施方式上探索新的办法，以提高治理区受益农户参与、管理的积极性。

1 调动群众参与的积极性是保证水土保持生态建设工作健康发展的关键

国家水土保持生态建设工程是以生态效益、社会效益为主的社会公益性工程，工程建设主体、管护主体、最直接的受益主体应该是治理区的农民。因此，离开了水土流失区广大干部群众的支持和参与，水土保持生态建设工程就缺乏应有的发展后劲。党的十八大提出建设生态文明、建设美丽中国的宏伟目标，我国治理水土流失、改善生态环境、建设秀美家园任重而道远。在国家加快生态建设的大背景下，如何尊重农民的意愿、保障农民的切身利益，充分调动广大农民参与水土保持生态建设的积极性，就成为能否保证水土保持生态建设工作健康发展的关键问题。

为了破解水土保持生态工程建设区群众参与工程建设积极性不高的难题，长江流域的一些地方进行了有益的探索，取得了不少好的经验。如陕西省白河县在丹江口库区水土保持一期工程建设中就创新了施工组织形式，没有简单地采用招投标方式来选择施工企业，而是根据水土保持措施的特点采取农户、农民专业队和专业工程队三种施工形式:对施工技术含量不高、投劳不多的水土保持林(草)和土地平整、埂坎恢复工程，一般交给受益的农户进行施工，国家只补助种苗和材料费;对坡改梯、经济果木林、小型灌溉渠道、塘堰整治等有一定技术含量、施工要求较高的工程，在水利局做好技术设计与指导的前提下，采取农民专业队施工;对拦沙坝、河堤整治等单项工程投资高、技术含量高的项目，才采取招投标方式选择专业工程队施工。全县年度重点工程的资金80%是通过农民专业队实施完成的，县里为保证工程质量，加强了对农民专业队的管理，要求担任专业队队长的多为当地村组干部和能人，专业队队长的确定要经过村上推荐、乡镇考核并加盖公章、县水保部门审查批准三道程序，还要求其具备一定的组织协调能力与垫付部分资金的能力，专业队所用劳力大部分为本地农民工，不足部分才允许由外地调入。

丹江口库区实施的水土保持重点治理一期工程，在大多数县仍然采取以招投标为主选择施工企业的组织方式下，白河县以农民专业队为主的施工组织形式显示出了强大的优越性:①在连续多年的工程检查中，白河县的水土保持重点工程建设一直位居丹江口库区县的前列，2010年现场检查的龙王沟小流域坡改梯工程，不仅梯坎稳固、水系配套、田面平整，而且农民为了耕作需要还主动完善了坡面道路。②采取农民专业队施工，减少了企业管理与相关人员的交通费、住宿费及税金，间接地降低了工程造价。③本地劳务人员通过参与工程建设既能照顾家里又能挣钱补贴家用。据调查，一名技术较好的修筑石坎梯田的农民工在专业队干活每年可以获得6 000～8 000元的收益。④由于建设项目直接关系到农民自身的生产生活，因此在打破地界协调有关矛盾、监督工程质量以及建后管护上，都容易得到农民的理解、支持与主动参与。

2 充分利用相关办法鼓励受益区群众参与水土保持生态建设

各地的水土保持实践证明，在水土保持生态建设中，过多地采用招投标方式的确不利于调动当地群众参与工程建设的积极性。针对水土保持重点工程建设主要涉及农民的生产生活用地且措施类型多、面广量大、施工工艺较简单、与农民直接利益密切等特点，为鼓励工程建设区群众积极参与项目建设，国家发改委和水利部出台了一系列管理办法和规定，如:《水土保持工程建设管理办法》(发改投资〔2011〕1703号)第二十一条规定“水土保持工程中由受益群众投工投劳实施属于以工代赈性质的部分，经批准可不进行施工招标;拟公开招标的费用与项目的价值相比不值得的，经批准可进行邀请招标”;第二十二条规定“工程建设应充分尊重群众意愿，推行受益农户全过程参与的工作机制，实行群众投劳承诺制、群众质量监督员制和工程建设公示制”。但是，建设中地方各级水土保持主管部门大多按照《水利工程建设项目招标投标管理规定》要求，将施工单项合同估算价在200万元人民币以上的工程均纳入招投标管理，部分省、县甚至要求30万元或50万元以上的工程也选择招投标方式，这就减少了当地群众参与水土保持生态工程建设的机会。另一方面，国家关于减轻农民负担的有关政策出台后，要求群众参与水土保持工程建设实行投劳承诺制和一事一议的方式，而农民普遍外出务工、劳动力较少，组织发动群众参与工程建设工作量大，加上部分基层干部和部门组织发动工作不到位，导致当地群众参与工程建设的程度不高。

3 村民自主建设管理是水土保持工程建设的重大机制创新

2011 年，在库区和移民安置区坡耕地水土流失综合治理试点项目中，为积极引导群众参与工程建设，切实维护移民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，国家发改委商水利部出台了《库区和移民安置区坡耕地水土流失综合治理试点项目村民自主建设管理指导意见(暂行)》(发改投资〔2011〕1703号)。该办法出台后，各地在2012年度库区和移民安置区坡耕地水土流失综合治理试点项目建设中进行了村民自主建设管理的探索，由于缺少工作经验，所以部分省只将少量的工程作为实行村民自主建设管理的试点，大部分工程仍沿用招投标方式实施。贵州省在2012年实施的坡耕地水土流失综合治理试点工程建设中进行了大胆的探索，省发改委、水利厅出台了《贵州省坡耕地水土流失综合治理试点工程村民自主建设管理实施意见(试行)》(以下简称《实施意见》)，当年实施的10个试点项目县全部试行了村民自主建设的建管模式，各项目县成立了由乡镇长、县水利局分管局长、乡镇财政所人员、水利局水土保持技术人员、项目区乡村支委人员和村民代表组成的村民自主建设项目区理事会，理事会下设技术指导、质量督查、财务报账、后勤保障、协调服务等工作小组，全权负责指导、宣传发动、协调解决施工中土地纠纷、监督工程质量、组织群众参与建设等工作。据2012年11月底实地了解，该省2012年度坡耕地水土流失综合治理试点工程进度普遍较快，干部群众参与的积极性高，其工程质量与效益等虽然还需要通过工程验收与进一步调查来验证，但村民自主建设在该项工程建设中已显示出了明显的制度优势。

从贵州省实施的10个试点工程项目县的情况看，从最初的招投标和农民投劳相结合，到现在的全部实行村民自主建设管理开展坡耕地水土流失综合治理试点工程，即是对工程规模小、技术要求低、农民投工投劳所占比重大的民生工程建设管理的一种有益探索。这种组织与建设管理形式充分调动了群众的积极性和创造性，是对白河县农民专业队组织实施方式的进一步完善，既有组织实施的要求也有建设管理的内涵:①《实施意见》要求村民代表参与项目的选择、措施的安排，体现了群众的意愿，可有效地激发群众参与项目建设的热情，有利于调动群众参与水土流失治理的积极性。②项目采取村民自主建设管理方式，减少了中间环节，大幅度降低了管理费用和税负，同时群众就地取材也相应减少了建设成本，有利于项目投资效益最大化。③群众通过项目实施取得合法的劳动报酬，增加了农民的收入。④村民自主建设管理，自己监督工程进展与资金使用情况并进行公示，有利于工程阳光操作。⑤工程实施中技术人员加强技术指导，有利于转变政府职能，服务民生，增强干部群众的相互信任，化解村民对项目建设不理解和土地协调困难等难点问题。实践证明，村民自主建设实施坡耕地水土流失综合治理试点工程，只要政策正确引导、基层部门组织有力、配套管理措施到位，是一个具有强大生命力的机制创新，其做法值得在相关国家水土保持重点工程乃至民生工程建设中推广。

针对上述情况，建议国家有关部门进一步完善有关村民自主建设管理的办法，在国家水土保持工程建设中大力推行村民自主建设管理的模式。通过总结各地采取村民自主建设管理、专业队承包等管理方式的经验，在相关管理办法中进一步明确项目的前期工作如何尊重村民意愿，让村民参与到项目设计中来的方式;明确村民自主建设管理的组织形式，使这一新的管理模式能更好地落实到项目建设主体或项目法人，能让参与实施的村民获得合理的报酬，参与管理的村民能够更好地行使质量与资金监督权，确保资金使用全过程公开透明，并通过村委会把治理成果的管护责任落到实处;也需要明确行业主管部门做好监督检查和技术服务的要求。村民自主建设管理是一种创新的建设管理模式，建议国家发改委、水利部将这一惠及千家万户的好政策在水土保持等民生工程建设中普及与推广，在促进农村全面建设小康社会和建设美丽中国中发挥重要作用。