铜仁市民间资本参与水保生态建设的做法及建议

石忠云

(松桃苗族自治县水务局，贵州松桃 554100)

铜仁市位于贵州省东北部，地处云贵高原向湘西丘陵及川渝盆地过渡的斜坡地带，是长江中上游水土流失较严重的地区之一，也是贵州省水土流失和石漠化较严重地区之一。全市土地总面积18 003 km2，2000年遥感调查水土流失面积9 479.22 km2，占土地总面积的52.65%，其中石漠化面积3 219 km2，占17.88%。全市辖2区8县，2012年末总人口430万人，是以农业经济为主体的经济欠发达的地区。据统计，1998—2012年全市累计完成水土流失治理面积808.66 km2，占水土流失面积的8.5%，治理速度非常缓慢，严重制约了全面建设小康社会的进程。因此，多渠道筹集资金，特别是鼓励和引导民间资本参与水土保持生态建设就显得非常重要和紧迫。

1 民间资本参与水土保持生态建设情况

铜仁市治理水土流失和开展民间资本参与水保生态建设工作起步较晚。“十一五”期间，水利部和贵州省人民政府联合开展社会主义新农村建设水利扶贫试点地区后，铜仁市才陆续实施了国债小流域治理工程、“长治”工程、水土保持重点治理工程、石漠化综合治理工程、坡耕地水土流失综合治理试点工程等。民间资本参与水保生态建设，虽在20世纪80年代末国家鼓励“四荒”开发时有零星参与，但由于政府引导不力，参与的规模不大，所以群众积极性不高。民间资本参与水保生态建设真正具有一定规模是从“十一五”期间开始的，当时铜仁市实施“两带两圈”产业体系和“六个新跨越”战略，围绕打造农业特色产业经济，在各级政府特别是水利水保部门的支持和引导下，才形成了民间资本参与水保生态建设的一定氛围。

民间资本参与水保生态建设主要是围绕发展特色农业产业来开展的。“十一五”期间，铜仁市规划并启动了100万亩(15亩为1 hm2，下同)茶园、100万亩楠竹、100万亩油茶、20万亩核桃、20万亩中药材基地建设，部分县结合山区立体气候发展金银花、蜜枣、花椒、葡萄、空心李等特色产业，形成了特色龙头企业193个、特色专业经济合作组织359个、特色产业大户4.7万户、庭园水保1.5万户。在对宜林荒山荒地、退耕还林地进行大规模治理开发并配套水利设施的基础上，开展了水土保持特色种植业种植。

近几年，国家在铜仁市实施了一系列的生态环境保护工程，使民间资本参与水保生态建设有了一定的平台。一些特色龙头企业、专业合作组织和产业大户，通过资金投入、劳动力投入，采取承包、租赁、股份合作、拍卖使用权等方式参与了“四荒”资源的治理与开发。能够带动民间资本参与水保生态建设的项目有:林业部门实施的退耕还林和天然林保护工程，发改委牵头实施的石漠化综合治理工程，农业部门实施的绿色产业工程，扶贫部门实施的产业扶贫项目，国土部门实施的国土整治项目，水利水保部门实施的小流域综合治理工程、国家水土保持重点治理工程等。

2 主要做法及成效

2.1 主要做法

水利水保部门是民间资本参与水保生态建设的主要推动者和引导者。作为水利部和贵州省人民政府开展社会主义新农村建设水利扶贫的试点地区，铜仁市在鼓励和引导民间资本以及受益群众参与水保生态建设方面进行了一些有益的探索:一是按照“两种水利灌溉解决方式”的要求，引导受益群众筹资投劳，在坡耕地上建设小山塘、小水池、小水窖等“三小工程”。坡耕地是铜仁市水土流失的主要源地，在坡耕地无法全面退耕的条件下，水保部门对坡耕地进行了全面规划，开展了声势浩大的“三小工程”建设，解决了坡耕地的补充灌溉问题，改变了多年延续的广种薄收的耕作习惯，提高了土地的产出率。2005年以来，铜仁市采取补助部分水泥、炸药、沙石等建筑材料的做法，引导群众投工投劳出资，按照“自建、自有、自用、自管”的原则，以户和联户为单元，修建了3万余件“三小工程”，解决了近百万亩的坡耕地补充灌溉问题。二是按照民办公助、多投多补、先干后补的原则，对综合治理后的梯田、经济林实行土地流转，龙头企业参与、大户承包，加强了对水保建设工程的后期管护，保证了水保工程效益的发挥。三是在水保工程建设上推行了村民自建。对规模小、建设地点分散、建设难度不大、技术要求不高、农民投工投劳所占比重大的水土保持治理工程，实行村民自建自管，为一些龙头企业、专业经济合作组织和产业大户参与水土保持工程建设提供了机遇。

2.2 民间资本参与水保生态建设的成效

铜仁市自1998年开展民间资本参与水保生态建设以来，采取政府发动、部门引导、水利水保部门做技术服务和指导的做法，打破了由政府投资建设的单一建管形式，逐步形成了政府、个人、企业多元化投资建设的局面，同时通过产业结构调整来提高单位面积产值，找到了一条适合农民发家致富的门路。据2012年底统计，铜仁市以发展茶叶、中药材、经果林等为主开展民间资本参与水保生态建设，共有民间资本参与水土保持治理开发的点710个，其中有农民大户213个、龙头企业170个、农村经济合作社150个、独立出资80个、家庭庭院式水土保持工程97个，治理开发模式有林果产业型210个、生态经济型500个，共完成水土流失治理面积131 km2，累计投入资金21 520万元。由于管护到位，治理面积保存率达80%以上，年产值达98 250万元。

3 民间资本参与水保生态建设的模式

3.1 民办公助型

近年来，铜仁市积极探索水土保持治理开发模式，在国家下达投资计划后，引进具有管理经验、懂技术的能人，通过土地流转承包进行开发式治理。引进的能人承担土地的承包租金，负责工程后期管护，有关部门负责基础设施建设。如松桃县2010年中央预算内投资建设的官舟河小流域重点治理工程，通过引进一家种植大户，水务水保部门负责综合规划设计和技术指导，出资近180万元建设坡面水系工程、田间生产道路，国土部门利用国土整治项目进行土地阶梯式带状整地等，种植大户投资146万元租用土地、购买苗木及进行后期管护等。采用这种方式，一是有效地解决了国家投资低、地方政府匹配难的问题;二是在小流域内荒山荒地上营造了更多的水土保持林，提高了小流域的治理度;三是有效地解决了后期管护责任落实问题，使工程建成一片、发挥效益一片。

3.2 经济合作组织型

这种模式主要是由农村有文化、懂技术、有一定管理经验、善于经营管理的能人牵头，广泛听取农民意愿，采取土地入股等形式，组织成立农民专业合作社投资参与水保生态建设。如铜仁市碧江区和平乡油茶专业合作社，是由当地有种植油茶经验的能人杨胜彬发起成立的合作社，由农民入股330万元，供销社入股170万元，共种植油茶433.33 hm2，根据目前茶油的市场价格，到丰产期后年产值将达到2 880万元，将带动当地1 600户农民致富。

3.3 产业大户型

这种模式主要是农民个体自发地营造水土保持林和经济果木林，通过市场调查、学习种植管理经验后，自己筹资营造市场前景好的经果林和水土保持林。如铜仁市碧江区漾头镇刘喜菊，在集体土地承包权下放后通过土地流转相继承包6.67 hm2荒山营造杉木林、承包2 hm2土地种植南方高山葡萄，根据目前的市场价格，南方高山葡萄年产值18万～22.5万元/hm2，6.67 hm2杉木林价值近250万元。在刘喜菊的示范与带动下，漾头镇已有300户农户积极发展南方高山葡萄和杉木林。松桃县寨英镇农民刘尚飞，2008年栽植液红桃20 hm2，2012年收获果实10万多kg，经济收入达30多万元，该镇其他农户相继种植桃树达666.67 hm2，现该项林果业已逐步形成一项规模化的产业。

3.4 龙头企业型

这种模式主要是依靠当地自然条件，通过产业结构调整，由国家发展基础产业，引进龙头企业对农业初产品进行精深加工。如松桃县梵锦茶叶有限公司，通过国家农业产业结构调整项目，由国家负责茶叶种植，农民采摘的茶青以每公斤100～200元的价格卖给公司，有效地解决了农户销售的后顾之忧。

4 几点建议

民间资本参与水保生态建设是一项有利于国家、有利于社会、有利于农民的事业，要使这项事业健康发展，今后须做好以下工作。

4.1 要坚持政府引导

政府要结合当地的自然条件进行统筹规划，制定相应的产业政策，发展与水保有关联的特色农业产业。要将需要发展的特色农业产业与水保生态建设结合起来，做到经济效益与生态效益的统一，群众增收与水土保持效果相一致。要正确引导企业、农村经济合作组织、农民群众积极参与水保生态建设，使企业、农村经济合作组织、农民群众在水保生态建设中获得较好的经济效益，调动民间资本参与水保生态建设的积极性。为此，铜仁市在2003年就制定了《铜仁地区水土保持生态环境建设规划》以及《铜仁地区乌江流域、沅江流域水土保持生态环境建设规划》，2005年结合铜仁市“两带两圈”产业发展战略，制定了生态茶园、楠竹、油茶、核桃、中药材以及部分特色农业产业规划，2008年在开展的水利扶贫试点中，又制定了“长治”工程、小流域综合治理工程、生态清洁型小流域建设规划，这些都为民间资本参与水保生态建设提供了平台。

4.2 要坚持产业带动

民间资本之所以能参与水保生态建设，主要是通过建设投资能获得理想的经济收益，经济效益好了社会参与的积极性就高。目前铜仁市民间资本参与水保生态建设大部分是以散户、大户的形式参与，规模不大，尚未形成特色产业及龙头企业，可持续发展和后续潜力跟不上。铜仁市至今未建立初具规模的农产品深(精)加工企业，这不利于解决当地人员的就业问题。因此，建议政府要统筹好长期规划，鼓励大户带动散户，用企业联营大户，规模化发展特色产业，成立产供销规模化龙头企业，以有效调动民间资本参与水保生态建设的积极性。

4.3 要坚持与国家水保生态建设项目相结合

要使民间资本积极参与到水保生态建设中来，必须有国家投入的水土保持生态建设工程作为支撑。建议政府及有关部门在编制水土保持生态建设规划时，充分考虑民间资本的作用，将民间资本能够参与的经果林苗木栽培、管理及后续管护交给农户、大户、合作社和龙头企业完成，而民间资本难于承担的坡面整治、水系配套、耕作便道等建设由国家投资完成。如松桃县官舟河小流域水土保持重点治理工程，利用国土整治项目实施经果林地的阶梯整地，利用水土保持重点建设项目实施经果林区的水系配套工程、生产道路、水土保持林、封禁治理、公路坡面保护和公路沿线绿化工程，引导具有经济实力的民间大户出资实施经果林地的土地租赁、经果林苗木和肥料购置、经果林栽植和后期管护使用，水保部门做技术支持及跟踪监督管理，该工程经省级检查验收后一直发挥着很好的效益。

4.4 要坚持水土保持理念

民间资本参与水保生态建设有的存在着盲目性，主要是对水土保持技术不懂、政策不清，因此人们的水土保持意识淡薄。民间参与水保生态建设，资金主要投于经果林苗木购置、栽植和管护上，对具有保水保土效益的工程措施考虑较少。如松桃县大坪场镇黄泥村姚子夜大户栽植花椒100 hm2、寨英镇李家庄村博雅惠农公司栽植水蜜桃40 hm2、长兴镇岩科村杨邦义等4户联营栽植金秋梨33.33 hm2等，这些民间资本在坡耕地上发展经济果木林，都只是简单地栽植，并没有修建蓄水保土的水系配套和坡面防护工程，事前也没有与政府及相关部门取得联系。这就需要水利水保部门积极开展水土保持宣传及技术培训，加强监督管理，防止在开发建设中造成新的水土流失。要增强参与水保生态建设的农户、大户、专业合作社、龙头企业的水保意识，强化他们的水保观念，注重水土保持生态效益，引导民间资本除了参与和自身经济利益相关的建设项目外，还要积极参与到具有社会效益和蓄水保土效益的工程措施建设中。

4.5 要坚持水利水保技术指导和扶持

民间资本参与水保生态建设，需要水利水保部门做好技术支持，为他们搞好规划、设计、建设和管护等技术服务，在建设特色农业产业基地前帮助他们编制水土保持技术方案，制定水土保持措施，既要突出经济效益又要注重社会效益和生态效益。为了鼓励和引导民间资本积极参与水保生态建设，增强投资者的信心，建议政府在整合工程项目与民间资本时，按照《鼓励和引导民间资本参与水土保持工程建设实施细则》，给投资者以应有的政策引导和资金扶持。