新时期水土保持规划探析

2013-01-27曹成

中国水土保持 2013年9期

曹成

(安徽省/水利部淮委水利科学研究院水利水资源安徽省重点实验室，安徽蚌埠 233000)

1 水土保持规划的特点和重要性

水土保持是合理利用和有效保护水土资源的基础性工作，在维护防洪安全、生态安全、饮水安全和山丘区粮食安全等方面具有重要的作用。当前我国经济社会平稳发展，正在推进生态文明和社会主义新农村建设，加快经济结构战略性调整，实施区域协调发展战略，加强政府的社会管理和公共服务能力。在新的形势下，水土保持必须服务于国家经济社会发展大局，实现新跨越、新发展［1］。

水土保持规划是一项综合性很强的系统工程，其特点主要有4个:一是科学性。水土保持涉及土壤、地质、林业、农业、水利、法律等众多学科，规划者需要熟悉或掌握相关学科的基础知识。二是地域性。由于各地自然条件的差异和经济水平、土地利用、社会状况及水土流失成因、状况的不同，水土流失治理需要采取不同的手段，具体体现在规划分区尤其是三级区划上。三是综合性。水土保持涉及财政、计划、环保、农业、林业、水利、国土资源、交通等诸多领域，只有做好与相关规划的衔接，才能将水土保持规划的内容落到实处。四是群众性。水土保持建设模式、措施设计必须充分考虑经济社会发展水平和人民群众的生活生产要求，注重因地制宜，只有调动广大群众参与水土流失治理的积极性，才能完成规划所实施的内容。水土保持规划是区域水土保持工作的战略安排和发展蓝图，是水土流失治理工作的指导性文件，是实现水土流失依法防治和依法监管的重要科学依据，只有科学、合理地制定规划，才能收到良好的生态、经济和社会效益。

2 安徽省水土流失和水土保持工作情况

安徽省水土流失以水力侵蚀为主，约占水土流失面积的99%。在萧砀废黄河部分滩地有少量的风力侵蚀，皖南山区和大别山区存在有混合侵蚀(崩岗、泥石流)。根据安徽省水利厅2005年发布的《安徽省水土保持监测公报》和实际调查情况，全省水土流失面积1.88万km2，其中淮河流域5 132.56 km2，长江流域11 973.49 km2，钱塘江流域1 668.5 km2，年均土壤流失量9 629万 t。山丘区年均土壤侵蚀模数1 700 t/km2，平原区700 t/km2。除地形、土壤、降雨等自然因子外，陡坡毁林开荒、毁草种地、掠夺式的农业生产经营、不合理的资源开发利用以及开发建设项目等是加剧水土流失的重要原因。多年来，安徽省充分利用中央财政预算内专项资金、省财政专项资金、水土保持设施补偿费返还治理和地方财政经费，通过投资机制的改革与创新，调动社会力量投入治理，开展了以小流域为单元的综合治理、坡耕地改造等各具特色的水土保持生态建设，取得了较为显著的成就(皖南山区和大别山区尤为突出)，但由于长期不合理的开发利用，水土流失面广量大，防治任务仍十分艰巨［2］。

搞好水土保持是保护江河湖库、保障防洪安全的迫切需要，是改善民生、促进山丘区全面建设小康社会的迫切需要，是保护生态环境、保障生态安全的迫切需要［3］。2011年中央一号文件和新水土保持法都对水土保持生态建设提出了明确要求，为适应新形势、新要求，水利部下发了《关于开展全国水土保持规划编制工作的通知》(水规计〔2011〕224号)，部署了全国水土保持规划编制工作。根据《全国水土保持规划项目任务书》(水利部水规计〔2010〕540号)要求，安徽省已完成了省级水土保持规划编制工作，为今后一个时期水土保持工作的开展提供了蓝图和依据。

3 新时期水土保持规划要求

结合安徽省实际，笔者认为新时期水土保持规划应注意以下几个问题。

3.1 应以最新的理念为指导

2011 年中央一号文件及全国水利工作会议对水土保持工作作出了一系列重大部署，明确提出到2020年使重点区域水土流失得到有效治理的总体目标。党的十八大报告中指出:大力推进生态文明建设，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。2013年中央一号文件再次强调推进农村生态文明建设。加强农村生态建设、环境保护和综合整治，努力建设美丽乡村，是摆在水土保持工作者面前的新形势、新任务。因此，水土保持规划应结合以往成功经验、做法，立足新发展、适应新形势、满足新要求，特别是要按照科学发展观的要求，以新的理念为指导，把人与自然和谐相处、保护原生态植被、促进生态自然修复等新的理念吸收进来，结合农村生态文明、美好乡村建设等要求，充分体现出资源节约型、环境友好型社会建设的需要［3］。

3.2 应体现新水土保持法的要求

新水土保持法明确将编制水土保持规划作为各级政府和部门的一项重要职责，要求县级以上人民政府水行政主管部门会同有关部门编制水土保持规划，报本级人民政府或者授权的部门批准后，由水行政主管部门组织实施。规划一经批准即应严格执行。新水土保持法强化了规划的法律地位，要求规划必须做实做细，经得起时间的考验和实践的检验。同时，新水土保持法对水土保持预防、治理及监督等作出了一系列规定，规划必须统筹考虑其中的重要条款及制度，充分体现法律的要求。如新水土保持法进一步明确了“预防为主，保护优先”的水土保持工作方针;明确了政府部门的职责及重点防治区政府的“目标责任”;强化了水土保持规划的地位，明确了行政许可，加大了行政处罚力度，明确了“三同时”制度及“补偿制度”;要求规划确定容易发生水土流失的其他区域;对生产建设活动的区域提出了限制或禁止的条款;对生态效益补偿的区域进行了规定等。

3.3 应以最新的水土保持区划为依据

水土保持区划是有关区域自然特点、水土流失类型、水土保持特点和经济发展划分与合并的研究［4］。即在一个较大的范围内，如一个省、地区或较大的流域，根据不同的自然条件、社会经济情况和水土流失特点，将其划分为若干个不同的水土保持类型区，在一个类型区内，也可进一步划分出若干个亚区，并因地制宜地分别对各个类型区提出不同的生产发展方向和水土保持治理要求，目的在于指导科学开展水土保持工作，做到扬长避短、发挥优势，使水土资源能够得到充分合理的利用，水土流失得到有效控制，收到最佳的经济、社会和生态效益。水土保持区划是水土保持的一项基础性工作，将在相当长的时间内有效地指导一定范围内的水土保持综合规划和专项规划。随着全国水土保持区划工作［5］的稳步推进，最新的水土保持区划即将出台，各级水土保持规划应该以此为依据，有的放矢，更加切合实际地布设水土保持措施，开展水土保持工作。对于省级水土保持区划，可在全国水土保持区划三级分区的基础上进一步划分，以便更好地指导省级水土保持规划及相关工作;对于市县级水土保持区划(分区)，应明确区域所处的全国水土保持区划地位，所制定的分区水土保持发展方向应符合全国水土保持区划要求。

3.4 应充分发挥现有科技和成果的支撑作用

随着监测能力的不断提高，科技攻关和科技创新不断深入，水土保持实用技术不断推广，水土保持信息化和现代化水平不断提升，水土保持事业发展的基础在不断增强。要充分运用这些科技成果与手段，切实提高规划编制工作的效率与质量。规划编制工作要系统梳理整合，吸收新的科研成果，进一步发挥科技的支撑作用，使重点项目规划及布局、防治模式及措施设计等在科研成果的基础上做到适度超前［3］。

同时，随着全国首次水利普查工作的攻坚克难，成果已陆续发布，其中的水土保持普查是国家生态环境保护和建设决策的基础，是水土保持事业发展的基础，是开展水土保持规划的重要依据。水土保持普查通过对全国土壤侵蚀情况、侵蚀沟道、水土保持治理措施等的调查，掌握水土流失、治理状况及其动态变化等，我们要充分利用好这些成果，为水土保持规划服务。

3.5 应与美好乡村建设等其他规划相衔接

水土保持规划涉及林业、国土、环境、水资源等领域，必须做好与相关规划的衔接工作。在规划防治措施布局时，要注意与美好乡村建设规划、土地利用规划、水资源规划、林业发展规划等水土流失治理内容相互衔接、互为补充。《安徽省美好乡村建设规划(2012—2020年)》提出:乡村环境应合理利用地形，保持田园风光，结合民俗民风，体现乡土气息;营造体现村庄特色与标志性风貌的村口景观，整治疏通河道水系，改善水质环境，以村口、道路两侧、宅院周边、滨水地区以及不宜建设地段为绿化重点;在适宜发展旅游业的村庄，合理设置游客休闲设施;鼓励村民积极美化庭院，营造户户皆美景的环境效果。水土保持规划应充分发挥自身优势，为美好乡村建设添砖加瓦。同时，规划要统筹协调好水土保持治理任务及投资［3］。在规划治理任务分解以及经费测算时，要做好与相关部门及社会投入的衔接与协调，充分体现多行业、多部门协作治理的理念。

3.6 应注重经济社会发展和人民群众的新需求

规划要从各地不同的社会经济状况和自然资源条件出发，以满足经济社会发展水平和人民群众生活生产新要求为导向，注重因地制宜，合理规划发展方向、措施布局和治理模式，提出适度超前的建设模式、措施设计［3］。譬如:淮北市烈山区榴园村已建成万亩(15亩为1 hm2)石榴园基地，该区域可开展与特色农业发展相结合的生态经济型小流域建设;在霍山县佛子岭水库上游和潜山县天柱山风景区等区域，应开展以创造优美人居环境、保障水源水质、提高群众生活质量为主的生态清洁型小流域建设;在皖南山区、大别山区等自然灾害危害严重的局部地区开展以防治崩岗、泥石流为主的生态安全小流域治理。