宁武县水土保持监督执法工作存在的问题及对策

张建邦，张卿贵

(宁武县水利水保局，山西宁武 036700)

城市化发展是我国加快推进城乡建设规模和建设标准，创建宜居环境，提升全社会幸福指数的重大举措。随着各类建设项目的增多、建设规模的逐年加大，宁武县水土保持监督执法工作的压力越来越大。水土保持生态建设是促进城乡经济社会可持续发展、和谐发展的一项意义深远的战略性、全局性工程，没有良好的生态环境和优质的人居环境，居民就不能安居乐业，幸福指数也就不可能得到提升，而没有完善的水土保持体制和机制，监督执法工作就不能有效遏制破坏城乡水土保持治理成果的现象，水土流失就会加剧，给城乡居民的生存、发展埋下严重隐患，使发展、建设和治理陷入不良的发展境遇，同时会直接影响到社会发展质量和形成不良的投(融)资环境。水土保持监督执法是贯彻执行水土保持法的最直接、最可行、最有效的行政执法行为，是水土保持法最直接的实现途径。执法行为的实施既可以使法律精神贯彻到实践中和人民群众的生产生活中，又可以检验法律的可行性、时效性和不足，还可以进一步提高公众的水土保持意识，增强法律的知晓度。

1 宁武县水土保持监督执法工作存在的问题

1.1 群众的水土保持法制观念淡薄

近年来我国虽然加大了对水土保持生态建设和保护的投入力度，但是相应配套政策制定得仍不完善，法规的执行力度仍严重不足，社会公众的水土保持法制观念还不够强。尽管国家已建立了相应的水土保持法规体系，但有法不依、有法难依、执法不严的现象时有发生，尤其是随着城镇化建设进程的推进，开发建设造成的人为水土流失，甚至是故意破坏植被等违法行为时有发生。部分项目单位无视法律的存在，肆意践踏法律尊严，在项目建设过程中严重违背设计规程，甚至私自修改水保方案，导致人为水土流失加剧，破坏已治理区域的治理成果，造成新的水土流失等。

1.2 缺乏法律约束和监管机制，公众知晓度、参与度明显不足

在城镇化建设过程中，宁武县政府在制定政策、确定项目中已经注意到新增水土流失这一严重问题，所以按照省、市有关要求对各类项目进行了统一规划。但为了使新增项目尽快建成并投入使用，在具体操作过程中存在求大求快，有些部门对一些明显的违规行为睁一只眼、闭一只眼，导致违法案件难以杜绝，抗拒执法、回避执法的行为时有发生。随着城乡经济一体化的进一步发展，城镇化建设规模的进一步扩大，违法违规开发建设使社会成本增大，最终必然影响到城镇化建设的科学性和合理性。另外，还存在重大项目决策不透明，公众的知情权、参与权并未得到充分体现，地方政府常常为了“高效率、快增长”，确保GDP增长而打破审批规程，“特事特制，急事急办”，甚至有“先上车后买票”等违规建设的现象发生。

1.3 执法难严，法律执行力下降

随着城镇化建设进程的推进，在贯彻实施水土保持法的过程中很难做到有法可依、执法必严，与国家提出的建设生态文明，建设和谐社会的需要不相适应。主要存在以下问题:一是城乡开发建设项目违反水土保持法的现象屡有发生，执法人员在执法过程中遭遇来自各方面的阻力，致使执法措施难以落实，执法力度大打折扣;二是开发建设项目水保方案备案率较低，甚至出现部分单位无视法律存在，不主动申报水土保持方案的现象，部分企业在项目建设过程中不能严格执行水保方案。

1.4 执法环境不利于执法工作开展

在“人治情治大于法治”传统意识的支配下，部分领导和个别部门法制观念不强，行政干预多，执法阻力大，致使执法力度难以加强，甚至执法受阻。除此之外，地方政府地方保护主义意识强，为追求GDP指标等，随意出台地方性政策、减征甚至免征水土保持规费。

1.5 开发建设项目单位法律意识淡薄

由于开发建设项目业主对水土保持法认识不足，所以在建设过程中只注重立项审批，很多建设项目水土保持方案是在地方执法部门督促下补报的。部分业主水保方案虽已编制、审批，但在开工建设过程中不按方案施工，甚至未经水行政主管部门验收，就将项目投入使用，编报方案只是为了开工立项，造成项目实施之日就是水土流失发生之时的尴尬。

1.6 依法审批环节不到位

(1)开发建设项目立项审批有法不依现象严重。行政主管部门各行其是，沟通协调配合不力。按法律规定建设项目水保方案的审批应在环保方案审批之前，随后发改、国土、住建等部门才能批准立项，但是有关部门未经水行政主管部门审批同意，擅自批复立项并予开工许可。如2011年宁武县开工建设项目是5个，而申报水保方案的仅1个。

(2)执法有待进一步规范化。目前全县开发建设项目水保方案的编报审批率逐年提高，但“重审批、轻检查，重建设、轻管理”的问题较为突出，开发建设项目水保设施竣工验收环节缺失，建设过程中不按水保方案实施，有关规定只是“纸上谈兵”，“水土保持设施验收不合格的项目不得投产使用”的规定实际难以执行到位，执法人员难以依法行使权力。

1.7 规费征收难度大

水保规费的征收是法律赋予水行政主管部门的重要职责之一，但是目前水保规费征收困难的情况较为普遍。一是开发建设项目单位法制意识差，心理上存在规费可交可不交，顶着不交或少交;二是地方政府为招商引资，随意免征水土保持规费，甚至将免征规费作为招商引资的优惠条件。据不完全统计，2005年以来，宁武县应征收水土保持规费320万元，而实际只征收12万元。

2 对策及建议

(1)加大力度，改善执法环境。①提高法规的宣传层次和覆盖面，增强政府、社会公众、开发建设项目业主的法律意识，使他们真正认识到治理水土流失对振兴经济和维护可持续发展的意义和作用;②水保执法部门要加强对开发建设项目单位的督促检查力度，确保“三同时”制度落到实处;③增强宣传的长效性，提高社会公众的水土保持意识，营造良好的执法环境。

(2)严格水土保持方案审批制度，加大监督检查力度。①加强部门协作，理顺工作关系，明确业务主体和主管职责，做好源头控制，严格落实水保方案申报制度。②加大对水土流失防治区的监管，严格审批环节。③健全和完善水保监督检查制度，一是做好规划区内水土保持监督检查项目的备案，必要时报请县政府出台适应本地发展需要的水保监督检查制度，及时发现并严肃处理水保违法案件;二是严格落实水土保持“三同时”制度，加大监督检查力度，督促建设单位和个人严格落实方案的实施和项目的验收工作，严禁未经许可变更设计和违规操作，及时发现并纠正建设单位的违规行为。④建立健全群防群治和举报奖励制度。针对建设项目点多面广，建立健全举报奖励制度，广泛发动群众监督，这是防止人为破坏水保设施和人为造成水土流失案件发生的有效途径。

(3)严格规费征收程序，防止规费流失。①将开发建设项目缴纳的规费登记、造册，做到底清数明;②严格开发建设项目依法依规纳费行为;③抓典型案件的处理，对拒不履行法律责任和义务的单位和个人依法依规从严、从重、从快处理，必要时申请司法机关强制执行;④做好问题协调，理顺经济建设、招商引资与规费征收、水土保持建设的关系，避免水保规费的流失，为全县水保生态建设提供必要的资金保障。

(4)严格履责，执行好建设项目水保设施专项验收制度。水行政主管部门要依据新水土保持法，加强对建设项目监督检查和竣工验收申报工作，确保水保方案的有效性和水保措施落实到位，最大限度地防止或减少水土流失案件的发生。