我国义务教育政策的变迁及其评价

李莎

（河北经贸大学，河北石家庄 050061）

我国义务教育政策的变迁及其评价

李莎

（河北经贸大学，河北石家庄 050061）

义务教育政策是国家为保障义务教育的顺利实施而制定的一系列有关政策，是国家基础教育政策的核心，也是国家保证在全体公民中实现教育利益公平分配的主要政策。它的有效实施对提高全民族素质，促进社会和谐发展具有重大意义。本文对义务教育进行了历史回顾，之后按照政策评估的框架对义务教育政策进行探索性评估。

义务教育;正常变迁;政策评价

一、义务教育政策的含义

义务教育指“依照法律规定，适龄儿童少年必须接受的国民教育。”这里的“义务”一词，是指用法律形式规定的国家、社会、学校、家庭、适龄儿童少年遵行并应尽的义务;这里的“教育”，专指学校教育。政策是指“国家机关、政党在特定时期为实现或服务于一定社会、政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列法令、措施、办法、方法、条例等的总称”。

综合义务教育与政策的定义，本文对义务教育政策含义的界定是指:在一定的历史时期，政党、政府等政治实体为了实现适龄儿童少年必须接受国民教育这一目标，协调教育内外各种关系所规定的行动依据和准则，它包括相关的法律法规和政策纲要。

二、义务教育政策的历史回顾

1．建国后至20世纪80年代初，基础教育发展阶段

（1）1949～1966年奠定基础期。这一时期，基础教育受到党和国家的特别关注。1954年全国人民代表大会一届一次会议上通过的《中华人民共和国宪法》规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利，设立并且逐步扩大各种学校和其他文化教育机关，以保证公民享有这种权利”。这是国家以根本大法的形式将新中国教育为人民大众服务的性质和目标确定下来。

（2）1966～1976年经历挫折期。从1966～1976年，中国的教育成为“文化大革命”十年浩劫的重灾区。当时学校的办学条件、教育质量、学习风气均降至建国后历史最低点，基础教育也只被视为政治任务和政治需要。

（3）1976～1985年恢复修整期。从1976年到1985年，这一时期是整个教育体系的恢复调整期，尤其是改革开放后，基础教育领域改革的重点是提高教育质量。

2．20世纪80年代后期至今，义务教育政策法规全面完善实施阶段

（1）《义务教育法》是中国义务教育发展的里程碑。1986年第六届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》，并于当年7月1日实施。这部《义务教育法》第一次以法律形式确立了我国实施义务教育的基本方针及教育理念，即义务教育“必须贯彻国家的教育方针、努力提高教育质量，使儿童少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为提高全民族的素质，培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设人才奠定基础”。此外，《义务教育法》还规定了儿童少年依法入学的年限、儿童少年接受义务教育的监护人、义务教育的基本学制、管理体制、筹措义务教育经费的渠道和基本标准等基本问题。

（2）《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》确定了义务教育重中之重的地位。1993年2月，党中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》及其《实施意见》，是20世纪90年代乃至本世纪我国教育改革和发展的蓝图，是建设有中国特色社会主义教育体系的纲领性文件。《纲要》全面地阐述了中国改革开放和现代化进程中教育的根本任务、发展目标、战略措施、指导方针以及体制改革等方面的内容。此外，还详细描述和规定了普及义务教育发展目标所采取的具体行动计划:即从本地区的实际出发，把普及九年义务教育的目标落到实处;必须继续改善办学条件，逐步实现标准化办学，使中小学教育由“应试教育”转向全面提高国民素质的“素质教育”轨道上来;面向全体学生，全面提高学生的思想道德、科学文化、劳动技能和身体心理素质，促进学生健康活泼地成长;办学体制和办学模式上实行多样化。

（3）“国家贫困地区义务教育工程”，加快中国义务教育普及速度。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中提出到2000年中国基本普及九年义务教育这一目标。在我国的欠发达的内陆地区，特别是这些地区的农村实现这一目标难度很大。为贯彻落实党中央、国务院“科教兴国”战略，帮助贫困地区加快实施普及义务教育，1995年国家教委和财政部决定联合开展“国家贫困地区义务教育工程”。这项工程是我国建国以来中央专项资金投入最多、规模最大的全国性教育工程。“工程”采取集中投入、分步实施的原则。“工程”的中央专款重点投向贫困县，优先投向革命老区和少数民族地区。在确保普及小学教育的基础上，逐步实施初中阶段的义务教育。

（4）《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》，标志着中国基础教育改革进入了一个新阶段。1997年10月，国家教育委员会印发了《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》，《意见》对“素质教育”第一次给出了明确的定义:“素质教育是以提高民族素质为宗旨的教育”、“以面向全体学生、全面提高学生的基本素质为根本宗旨，以注重培养受教育者的态度、能力，促进他们在德智体等方面生动、活泼、主动地发展为基本特征的教育”。《意见》指出:“改革人才培养模式，由‘应试教育’向全面实施‘素质教育’转变，这是我国国民经济社会发展对中小学教育提出的要求，是基础教育面临的一项重大任务”。

（5）新《义务教育法》的颁布与实施。1986年颁布的《义务教育法》在我国普及九年制义务教育，提高全民族文化素质中发挥了重要的作用。但是随着时代变化和社会的发展，原来的《义务教育法》出现了一些不适应社会发展的新情况。这些问题主要表现在:财政投入不足;义务教育发展不均衡;素质教育认识不全面。总之这些在义务教育领域反映强烈的问题，都已成为修订新法的迫切需要。新修订的《义务教育法》与原法相比在内容、结构等方面都有新的修改。对内容的拓展主要表现在三个方面:一是对我国义务教育的性质、制度、方针、资源配置等事关全局的重大问题进行了更加明确的规定;二是对学生、教师、学校等教育主体的权利、义务与职责进行了更加明确和更加有力的具体规定;三是在教育教学、经费保障、法律责任中做出了更有针对性的规定。

三、义务教育政策的评价

政策评估共有政策投入、政策效益、政策效率和政策回应程度四个指标，下面我们分别从这四个方面对义务教育政策进行评价。

1．义务教育政策投入评估

在教育经费总投入方面，1993年颁发的《中国教育改革和发展纲要》提出，到20世纪末要实现国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4%的目标，但这个目标一直没有实现。在各级各类教育的财政性经费分配结构中，国家对义务教育投入政策进行了调整，增加义务教育的财政拨款，预算内拨款占义务教育总投入的比重从60%上升到70%。（见表1）

教育投入的充足与否直接制约着义务教育学校的办学条件，近几年小学、初中的办学条件改善明显，特别是教师学历合格率提高很快，但教学器械仪器设备达标学校的比例仍然不高，且存在相当数量的危房。

2．义务教育政策效益评估

表1

政策效益的评估即达到政策目标的程度或者说是政策制定者希望通过政策实施所应达到的效果。1986年《义务教育法》颁布实施以后，又相继出台了一系列政策法规。1992年党的十四大提出:到本世纪末，基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲。1994年《国务院关于＜中国教育改革与发展纲要＞的实施意见》中明确提出了义务教育的政策目标:到2000年全国基本普及九年义务教育（包括初中阶段的职业教育），即占全国总人口85%的地区普及九年义务教育。初中阶段的入学率达到85%以上，全国小学入学率达到99%以上。2001年颁布实施的《全国教育事业第十个五年计划》中又提到:“进一步扩大九年义务教育的人口覆盖率，使初中毛入学率达到90%以上，辍学率控制在3%以下”。义务教育政策目标达成程度为100%。

3．义务教育政策效率评估

政策效率的评估是指政策的成本和收益比。对于义务教育政策来说政策成本可以通过投入的人、财、物来测算，但政策收益测定比较困难，只能简介测量。因此我们选择义务教育完成率作为评估义务教育政策的一个指标。

义务教育完成率是指义务教育阶段结束时初中毕业生与对应九年前的小学招生数之比。从表2中我们可以看到我国义务教育完成率已从1994年的50．75%提高到2009年的92%以上，普及九年义务教育确实取得了重大进展。（见表2）

4．义务教育政策回应程度评估

政策的回应程度即满足政策对象的需求程度。义务教育政策的对象是学龄儿童，但由于地理位置的不同，各地区经济发展的速度不同等一些原因导致了我国义务教育出现了各种不公平，如:东西部区域之间、城乡之间义务教育发展不均衡，农民工子女上学难等问题。

表2

义务教育政策评估是一个非常复杂的问题，本文选择了一些定量的指标来衡量义务教育政策的效果，并不是很全面。总的来说，我国义务教育总体实现了“普九”的政策目标，基本解决了儿童有学上、有书读的问题。但是义务教育的教育经费相当紧张，教学设备、校舍等还相对不足。此外义务教育不均衡的问题比较突出，虽然不能完全归因于教育政策因素，但原有政策的偏差必须得到纠正，促进义务教育均衡发展，是义务教育新阶段政策的指导思想。

G522．3

A

1009－6981（2012）02－0094－03

2011－09－20

李莎，女，河北经贸大学公共管理学院硕士研究生。

［责任编辑 袁树平］