刍论构建科学合理的党内权力结构

2012-12-22陈兆红刘玉靖

理论导刊 2012年1期

关键词：执行权决策权监督权

陈兆红，刘玉靖

（1.天津农学院，天津300384；2.天津工业大学，天津300160）

刍论构建科学合理的党内权力结构

陈兆红1，刘玉靖2

（1.天津农学院，天津300384；2.天津工业大学，天津300160）

现行党内权力结构和运行机制有其自身的特点和优势，但同时也存在一些不足，影响了党内权力的监督制约。以马克思主义经典作家的相关思想为借鉴，构建科学合理的党内权力结构和运行机制是权力监督制约的必由之路。

党内权力结构；运行机制；权力制衡；党内监督

党的十七大报告提出要坚定不移地发展社会主义民主政治，强调“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。构建科学合理的党内权力结构，对于加强党的建设、健全党内监督具有重要现实意义。

一、目前党内权力结构和运行机制的特点及存在的问题

1.党内权力结构和运行机制的特点。中国共产党党内权力结构和运行机制不同于西方三权分立的政治体制。三权分立学说是特定历史条件下的产物，是在资产阶级反对封建君主的个人集权制斗争需要中产生的。孟德斯鸠继承和发展了洛克的分权学说,在他的《论法的精神》一书中系统阐明了分权和制衡思想：(1)立法、行政、司法三权分立，议会行使立法权，君主行使行政权，法院行使司法权。(2)三种权力之间不仅要分立，而且要互相制衡。(3)在统治阶级内部，“要防止滥用权力，必须以权力约束权力。”[1]154目前实行三权分立制的国家最典型的是美国。立法权、行政权、司法权分属于议会、总统和法院，三者相互制约。三权分立制体现了历史的进步，有着很大的优点即分权与制衡。但三权分立制度同时也存在着不足之处：权力内部互相扯皮，议而不决，行政效率低下以及议行分离、议行互悖、政令不一。这些优点和弊端决定了在健全我国党内权力结构时不能照搬，但可以借鉴其分权与制衡的思想，它是人类共同的精神财富。

中国共产党党内权力结构和运行机制有着自己的突出特点：一是，决策权、执行权、监督权的内在统一性。党内的权力来源和权力授受关系十分清晰，即全体党员是党内权力的来源，由其代表组成的全国代表大会是党内的最高领导机关。党的全国代表大会讨论决定党的路线和方针政策，选举产生党的领导机关，行使最高决策权。中央委员会由代表大会选举产生，对代表大会负责，向代表大会汇报工作，并接受其监督。中央政治局和它的常委会由中央委员会选举产生，并向其汇报工作，接受其监督。这种权力授受关系保证了党内权力来源的唯一性、权力结构的完整性及其运行机制的统一性。二是，决策权、执行权和监督权的总体协调性，即这三种权力分属不同的机构，但仅仅是分工，而不是分立。在权力的运行中，尽管存在这样或那样的问题，但这三种权力运行的目标是一致的，都是为了做好党的工作，促进党的事业的发展。由此，与西方的三权分立制相比，我国党内权力结构和运行机制就形成了两大明显优势：一是便于集中统一领导，可以有效地防止和反对分裂主义、分散主义、小团体主义。二是党的工作效率比较高。由于集中统一领导，能有效防止扯皮推诿现象。

2.党内权力结构和运行机制存在的问题。尽管有很大的优点，但当前党内权力结构和运行机制也存在着诸多不足之处，影响了党内监督的实现。

（1）权力高度集中。党内权力主要分为决策权、执行权和监督权。一直以来，党内权力缺乏科学的配置和明确的界定，导致党内权力高度集中。党代会是党内的最高权力机关和最高监督机关，党代会产生党委会和纪委会，党委会产生常委会。由于党代会每隔几年才召开一次，党委会也大体一年召开一次全体会议。因此，各级党委常委会一经产生，就代行党的代表大会和全委会的职权，也就是说它既行使党内决策权又行使执行权，再加上对同级纪委的领导，实际上还行使党内监督权，这样各级党委常委会就集决策、执行、监督三权于一身，成为名副其实的党内权力中心。同样的惯性，党的各级党委常委会的权力又落到“一把手”的身上，由此形成党内高度集权的体制，党的代表大会权力被虚化。早在1980年，邓小平同志就曾指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”[2]328

中国共产党是长期执政的党，权力过分集中不利于提高党的执政能力。邓小平同志曾经深刻地指出：“权力过分集中，越来越不能适应社会主义的发展。对这个问题，长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”[2]329

（2）有关机构的监督权力被弱化。一是党的代表大会的监督职能被弱化。根据马克思主义政党创始人的设计，党的代表大会与中央委员会、常委会之间，是权力授受关系以及领导与被领导、监督与被监督的关系。因此，党内权力的监督体系应该是党代会监督中央委员会、中央委员会监督政治局及其常委会。但长期以来，实际情况正好相反。由于党代会每五年才召开一次，中央委员会一般也是一年开一次，真正的决策权实际上落在了政治局和常委会，党的代表大会和中央委员会只是一种权力的象征，地方党委也是如此。正是由于这种党内权力隶属关系的倒置，致使党的代表大会很难监督党委、常委会及其主要领导。二是党内专门监督机构的监督职能被弱化。党内权力监督机构的相对独立性，是实施权力监督的重要条件。长期以来，作为党内权力监督专门机构的纪委一直实行双重领导的体制，各级纪委的人财物权都掌握在同级党委的手中，大案要案的立案和查处必须先向同级党委汇报，并由同级党委讨论决定。此外，纪检工作者的福利待遇及其家属的工作和生活，都要受到当地领导机构的直接管辖，这种不合理的人事关系和利益关系使得纪委的独立性大打折扣，纪委很难对同级党委起到有效的监督作用。

二、马克思主义经典作家关于党内权力结构和运行机制的思想

1.马克思恩格斯关于党内权力划分的思想。1847年马克思恩格斯对正义者同盟进行改组，在同年12月共产主义者同盟二大通过的《共产主义者同盟章程》中，他们确立了一系列体现同盟性质的基本制度，对同盟内部的权力关系进行了初步划分，为同盟内部的权力监督制约奠定了法理基础。其中，“第二十条总区部向最高权力机关——代表大会报告工作，在代表大会闭幕期间则向中央委员会报告工作。第二十一条中央委员会是全盟的权力执行机关，向代表大会报告工作”，“第三十条代表大会是全盟的立法机关”。[3]575这里，马克思恩格斯明确规定，代表大会是同盟的最高权力机关，同时是同盟的立法机关，中央委员会是同盟的权力执行机关，向代表大会报告工作。这就为代表大会对其执行机关——中央委员会的监督制约提供了法理依据。在创立第一国际的过程中，马克思恩格斯更完善了党的代表大会制度。《国际工人协会的共同章程和组织条例》规定：每年召开全协会代表大会，代表大会每年选举总委员会委员，“总委员会必须执行代表大会的决议”，[4]480总委员会有权接受或不接受新的支部和小组加入国际，“也有权将任何支部暂时开除出国际”，但“听候应届代表大会裁决”，有权解决各支部间可能发生的纠纷，但“应届代表大会的决定才是最终决定”。[4]481这实质上明确了党的代表大会的最高决策、监督、裁决权，并确定了党的代表大会年会制。总之，马克思恩格斯把党内权力划分为两块，全盟(全协会)代表大会是最高权力机关，行使决策权、立法权和监督权(虽然监督权没有被明确表述出来)，中央委员会(总委员会)行使执行权，并向代表大会报告工作。代表大会实行年会制，以经常行使它的权力，并实现对于中央委员会(总委员会)工作的经常的监督。

2.列宁关于俄共(布)党内权力制约平衡的思想。列宁在建设俄国共产党(布尔什维克)的过程中，继承并发展了马克思恩格斯关于党内制度建设思想，并结合俄国实际和时代特点，提出了许多关于党内权力监督制约的新思想。

1920年9月俄共（布）第九次代表会议通过的《关于党的建设的当前任务》第十九条提出：“代表会议认为有必要成立一个同中央委员会平行的监察委员会”，“党的代表大会选出的监察委员会应当有权接受和协同中央委员会审理一切控诉，必要时可以同中央委员会举行联席会议或把问题提交党的代表大会。”[5]43-44这在俄共(布)历史上是第一次提出要建立一个与中央委员会“平行”的监察机构。1921年俄共（布）十大规定，各级（中央、区、省）监察委员会分别由各级党的代表大会和代表会议选举产生，监察委员会和执行委员会平行地行使职权，并向本级代表大会或代表会议报告工作。并规定，中央监委对地方监委实行垂直领导体制，表现在：（1）监察委员会的决议本级党委必须执行，不得撤销。如有不同意见，可把问题提交联席会议解决。如仍不能取得协议，可提交代表大会或代表会议解决。在紧急情况下，可把问题提交上一级监委解决。（2）监委会有权使用本级党委会的机关，有权给所有党员和党组织分配任务。[5]711923年4月俄共（布）十二大决定成立工农检察院和中央监察委员会的联合机关。联合机关有权监督一切中央和地方党政机关，可以出席党的会议和监督党内领袖人物。

总之，列宁时期俄共（布）党内权力机构如下：党的全国代表大会和代表会议行使决策权、立法权，代表大会是最高权力机关，党的中央委员会行使执行权，党的中央监察委员会行使监督权。中央委员会与中央监察委员会是平行的，两者相互制约平衡，都向党的全国代表大会报告工作。党的全国代表大会每年召开一次，党的全俄代表会议每年在前后两次党代表大会之间举行一次，这样做的目的是为了有效行使决策权、立法权。

三、借鉴马克思主义经典作家的思想，构建科学合理的党内权力结构和运行机制

马克思主义经典作家关于党内权力划分和监督制约的思想和实践，对于当前健全中国共产党党内的权力运行制约和监督机制，无疑有很大的启发意义。十七大报告指出，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这是对权力划分的重要表述，是党对权力制约监督规律的新认识，也是推进权力制约监督机制建设的新思路。

1.探索分权与集权、民主与集中的具体结合方式。党的十七大报告提出，要“严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断”。这为我们全面推进各级党组织民主集中制建设指明了方向。

处理好集权与分权的关系，把握工作大局。科学集权，统揽全局谋大事。科学集权，在党内就是要坚持民主集中制原则，善于集中班子成员的不同意见，集体作出决策，强化党的领导；在行政上就是要按照上下级明确的隶属关系，坚持层次管理，把各级的工作部署、干部职工的思想统一到中央和上级党委的指示要求上来，统一到本级党委的决策、决定上来，确保政令畅通。权力的集中必须与时代的发展相适应，既要坚持以加强党的执政能力建设为重点，提高党的创新力、凝聚力和执行力，确保权力真正为社会、为群众谋利益，又要防止权力集中过度，造成“一统就死”。

合理分权，善于形成集体合力。防止权力的滥用，实现权力的正常运行，关键是对权力进行科学分解，使之相互联系、相互依存、相互制约。要改变权力过于集中的状况，基本的方法就是将权力进行必要的、合理的分解。改变在一个班子内部，权力过分集中在“一把手”身上的状况，分工授其权，重要事项民主决策，彼此互相监督。分工分权一定要恰到好处。一是要分权有据。党委决定形成后，党政一把手应按党委意图，按党务、行政、人大等工作分类做出必要合理的分工，并赋予承担者相应的权力；对同一系统内部，也应按照事权和分管工作进行纵向分工，明确隶属关系和权限。二是要分权有度。分权是相对集权而言的，有度是指权力的分配要合理、适度。对权力分配的大小，应与分配对象的职位相称，与其能力素质相称。三是要分而不散。分工后一把手原则上不要过多干预、插手具体工作，而是要通过党组织明确各自职责。让一级管一级、一级抓一级，使事事责任明、人人职责清，真正做到分工不分家、分权不分心，确保个体活动服从于整体行动。

处理好充分讨论与集中意见的关系，实行民主决策。民主集中制包括民主和集中两个方面，其中民主是前提、是基础，集中是核心、是关键。二者的有机结合，需要我们在具体执行过程中明确一些原则：首先，民主的多数原则(少数服从多数)、少数原则(保护少数)和程序原则(按规定的程序执行)必须得到遵守；其次，集中要把正确的意见集中上来，把多数人的意见统一成全体的意志，而不是由少数人特别是领导来决定。总之，党委议事，要充分发扬民主，同时也要强调正确的集中。没有民主就没有活力，同样，也不可能有正确的集中；但只讲民主不讲集中，则容易导致分散主义，也难以把讨论中的正确意见变为集体的意志。只有实行民主基础上的集中和集中指导下的民主，才能做到议而有决、执行有力。

2.探索决策权、执行权、监督权的划分标准，构建科学合理的党内权力结构和运行机制。实现对权力的有效制约监督，一个重要前提是权力结构本身要具合理性。权力在技术上是可以划分的，通过对权力的科学划分和合理配置，可以实现以权力制约权力。孟德斯鸠认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[6]154邓小平同志就精辟指出：“总病根”是“权力过分集中”。而治本之策，就必须从源点出发，实施党内合理分权，加快推进权力结构改革。

对权力进行合理分解，就是要把决策权、执行权、监督权分开，使不同性质的权力由不同的权力主体来行使。按照这样的原则，在党内权力运行中，决策权和监督执行权应由党的各级代表大会及其常设委员会行使，执行权应由党的各级代表大会产生的执行委员会行使，纪律监督权应当由党的各级代表大会选举产生的纪律检查委员会行使。三者相互独立制衡，三套机构的工作人员不可兼职。党的纪律检查委员会对同级党的代表大会负责，拥有至高无上的党内监督权，监督范围是包括各级党委常委和党委委员在内的全体党员。因此，纪委与党委只能是平行关系，而不能使纪委隶属于同级党委的领导。同时，为了避免监督机构走向腐败，必须对纪委进行监督。纪委必须接受党的代表大会的监督，定期向代表大会报告工作。对于不称职的纪委委员，党的代表大会可依据党规党纪对其实施弹劾罢免等处分。应该明确划分纪委监督与党代会常设委员会监督的权限范围。纪委的监督权范围主要是党员和党组织违反党规党纪，它有权对决策机构和执行机构进行纪律检查，但无权干预其日常工作。党代会常设委员会主要监督代表大会决议的执行和贯彻情况，只能弹劾而不能罢免执委和纪委委员。

党内决策权、执行权、监督权可考虑划分如下：第一，党的全国代表大会是党的最高权力中心，由它选举产生的常设委员会，在党代会闭会期间主要行使日常决策权和监督执行权，接受党的代表大会的监督。需要强调的是，党代会常设委员会不可能等同于党的代表大会，它只能代行党代会的部分权力（部分决策权和部分监督权）。第二，由党的全国代表大会选举产生的中央委员会，应恢复其在六大以前的名称，即“中央执行委员会”，专门行使执行权，向党的全国代表大会及其常设委员会负责。第三，由党的全国代表大会选举产生的中央纪律检查委员会作为党内专门的监督机关，行使纪律监督权。监督范围不仅包括党的中央执行委员会，而且还包括全国党代会常设委员会在内的党的权力机构。它独立于全国党代会常设委员会和党的执行委员会，只对党的全国代表大会负责。[7]232

党的常设委员会、执委会、纪委会三者共同对党的代表大会负责，并在年会期间向党的代表大会报告工作，接受监督与质询。三机关人员不可交叉任职。这样就体现了十七大报告所提出的：“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[8]51

3.改革和完善党的代表大会制度,充分发挥其决策和监督职能。改革和完善党的代表大会制度，是构建科学合理的党内权力结构和运行机制，加强党内权力监督制约的重要一环。

（1）实行党的代表大会年会制。按照党章规定，党的代表大会是党的最高权力机关，在党内享有最高的决策权和监督权。然而，由于党代会每五年召开一次，其权力严重流失。要彻底解决这一问题，有效的办法就是实行党的代表大会年会制。党代会能够经常召开，是其发挥作用的基本条件。在常任制条件下，党的代表大会每届任期仍是5年，但每年要严格按期召开党的代表大会，定期审查党的各级委员会和纪律检查委员会贯彻执行代表大会决议的情况、贯彻执行党的路线方针政策的情况，定期对各级委员会和纪委的工作进行信任投票和对“两委”成员进行增补。

（2）完善党代表大会代表任期制。党的十七届四中全会报告提出：“完善党代表大会制度，实行党代表大会代表任期制。”党代表任期制是指党代表在被选举产生以后，任期与这一届党代会共始终，在任期内始终具有代表资格、行使代表权利、履行代表职责，非因法定原因和经过法定程序，任何人、任何组织和机构都无权在任期内剥夺党代表的资格和中断党代表的任期。实行党代表任期制意味着今后党代表和人大代表、政协委员一样，其代表资格和权利在任期内始终行使，可以随时向党委提出议案、意见和建议。只有实行党代表任期制，才能从根本上改变党代表“开一次会，鼓一下掌，举一次手，吃一次饭”的现象，充分发挥其作为“代表”的作用。要看到，实行党代表常任制对党代表提出了很高的要求。当前党代表的状况还不完全适应常任制的需要，必须解决好三个问题：一是适当减少代表人数，方便开会讨论；二是注重代表素质，创新党代表产生办法。党代表的产生应以各级党代会直接选举为主，这样既可以体现代表的代表性和公信度，又可以体现党代表的高素质和先进性，有利于提高党内决策的科学化；三是进一步明确党代表的权利和义务。

（3）设立党代会常设机构。党代会年会制使党代会能够持续不断地行权，很好地解决权力流失的问题。然而，党代会年会制也有局限。一年只开一次会，其他时间里由于没有组织载体，党代会无法发挥其作为最高领导机关、决策机关和监督机关的职能和作用，党代表也由于没有组织载体，难以开展活动。所以党代会闭会期间，应有一个能使党代会继续行权的载体。这就要求党的代表大会选举产生一个常设委员会，在党的代表大会闭会期间行使代表大会的重要职能，处理党代会日常事务。党代会常任制改革的目的是使党代会真正成为党的权力中心，科学划分党内权力，以利于构建科学合理的党内权力结构和运行机制。

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