当前粮食主产区耕地流失问题探析——以冀中南两县区为例<br/>

当前粮食主产区耕地流失问题探析——以冀中南两县区为例

2012-12-21赵卫华金东黎

重庆与世界 2012年2期

赵卫华，金东黎

(红河学院政治学院，云南蒙自 661100)

“民以食为天”一语道破了粮食生产在人们生活中极端重要的地位。我国以只占世界10%的耕地养活了世界22%的人口［1］2，成绩举世瞩目。耕地就是人民的生命线，是国家赖以生存的基础，是整个社会保持稳定的安全阀。因而，粮食主产区在整个国家的发展中占有特别重要的地位，对于国家的粮食安全、确保社会的稳定意义重大。然而，近年来，随着经济的日益发展，耕地，特别是一些传统产粮区的耕地，却呈现逐年减少的趋势。据统计，仅从1996年到2003年底，我国年均减少耕地1 000多万亩，农民人均耕地面积从1．5亩下降到了人均1．43亩，8年间耕地减少了1亿亩［1］94，约合6．7万平方公里，相当于2个海南省的面积。耕地的大量流失对于我国的粮食安全、国家的稳定和发展均构成了严峻的挑战。

传统的产粮区耕地流失何以如此严重?解决问题的出路何在?带着上述问题，笔者实地考察了冀中南的5个县区，最后我们决定从N县和D管理区来选取样本，对其进行详细的调查统计分析。之所以选取这两个县区是因为这两个县区是华北平原北部粮食主产区，农业比较发达，耕地流失比较严重。在我们走访的各县中很具有代表性，而且作为作者之一，笔者从小生长在这里，目睹了二十多年来这里发生的巨大变化，大学毕业后，在此从事有关农村的工作，走遍了这两个县区的每个乡镇。选取这里作为样本将使我们更容易获取资料，也使我们获得的资料更加具有可信度，从而得出的结论能够更加客观地反映现实。

一、农村耕地流失的原因

(一)农民建房占地

我国是一个农业大国，现有9亿农民分布在420万个村庄［2］228，其中大部分分布在粮食主产区。长期以来，粮食主产区一直是我国农村生活比较稳定富裕的地区，也是我国农村人口密度最大的地区。中国的经济改革最先是从农村开始的，经济状况最先有起色的也是这些传统的产粮区。并且，农村的人口控制远不像城市严格，人口增长过快。农民富裕起来以后，迫切需要改善住房条件。然而随着人口增加，房基地用尽，农民只好动用耕地建房。由于村委会并没有多余的土地批给村民作房基地，而农民在自留地、承包地上建房后，这些土地在名义上依然是耕地，依然有册可寻，却有名无实。农民由承包土地向乡村交纳的各种费用照旧，因而村委会对这种现象从未加以干涉。有些村支书、村主任还带头在耕地上建房，这在粮食主产区的农村地区已经成为一种再普遍不过的现象。

在许多人看来，与城市开发大规模的征地相比，农民个人建房占地根本微不足道，然而实际情况并非如此。据统计，农民个人建房每年占地达500万亩［2］228。从我们对D管理区X村做的实地调查来看，情况似乎还要严重一些。X村在1984年时有2 512人，耕地约6 000亩，到2009年底，全村人口增加到3 792人，耕地5 740亩(在册耕地，许多因建房已经流失的耕地依然被登记在册)。在这25年间，村庄向南扩展了200～350米不等，向东扩展了200～500米不等，向西向北扩展了约100米。粗略计算，这25年间，光是农民个人建房占用的耕地就达810亩，占该村原有耕地面积的13．5%，农村建房占地的严重性可见一斑。

(二)乡镇企业占地

乡镇企业占地是粮食主产区土地流失的又一个重要原因，乡镇企业的产生发展是改革开放的产物。它的出现给中国农村经济发展注入了新的活力，为农民提供了就业、增加收入的新途径，也为基层政府提供了大量的财政收入，因而得到了农民和基层政府的支持。然而乡镇企业的消极作用也是显而易见的。政府对乡镇企业发展的支持其实是为了增加财政收入、解决农村大量的剩余劳动力不得已而为之的做法，国家、农民、农业都为此付出了很大的代价。这些乡镇企业一般投资少，周期短，风险小，一般某个项目有利可图便一哄而上，形成所谓的专业村。在华北农村这种专业村现象非常普遍，往往是一个村子主要只生产一种产品，这样的企业规模小，数量多，不仅直接占用了大量耕地，而且还极大地破坏了农业的生态环境，造成许多耕地的间接流失。在×村，乡镇企业主要是造纸厂和针刺棉厂两大类。造纸厂是上世纪80年代发展起来的，现在大部分都已停产，但是厂房都在原地，有的空着，有的已转产针刺棉。针刺棉厂是最近两三年才发展起来的。一个小型针刺棉厂投资十来万就能开工，一般每年可以获利四五十万元，高的甚至可以达到上百万元。短短两三年的时间，×村就有91家针刺棉厂上马，在该村北面公路两侧一公里范围内，左右两侧是10家造纸厂和27家针刺棉厂，在村子南面共有针刺棉厂20家，其他的7家零星的分布在村子东面和西面。据粗略计算，这些企业总共占地达500亩，占该村原来耕地总数的8．3%，而这些被占的耕地在政府掌握的材料里还是耕地。由此可知，实际每年流失的耕地可能还不止根据地方政府层层上报的数据汇总的结果。

(三)城市无序扩张占地

有条件地推动小城镇建设，发展县域经济，发展小城市和县域内的中心城镇，以推动农村经济发展，建设社会主义新农村，这是中央的一项战略决定。在历年关于新农村建设的1号文件中都明确了这一决策，在此背景下，各县纷纷希望改市，以建设中等城市为目标。各个乡又希望改镇，把自己所在的乡建设成为中心城镇。例如，只有68万人的N县就提出要把县城建设成为一个拥有30万人口的中等城市。中央发展小城镇战略的本来目的是发展县域经济，使我国的城乡市场成为一个整体，推动农村地区的经济发展，建设社会主义新农村。发展县域经济和推动小城镇发展是为建设新农村服务的，然而，基层的决策者却往往只强调前者忽视后者。我国粮食主产区多为人口密集地区，各县城之间的距离平均不到30公里，村庄之间的平均距离不到2公里。在发展小城镇的背景下，许多距离较近的村庄扩展得连在了一起。这当中一个突出的例子是N县的县城。原来的县城不足10平方公里，周围分布着大大小小十几个村庄，与县城相隔约两三公里。在建设中等城市的目标下，县城不断扩张，先是由原来的10平方公里扩展到25平方公里，后来又扩展到现在的40平方公里。在该过程中，数万亩耕地无声地流失。这种推动小城市建设的发展战略虽有其积极作用，但这种城市无序扩张结果是占用了大量的耕地，是我国耕地流失的重要途径。

二、耕地流失的深层次原因

在调研的过程中，沿途308国道和234省道的两侧随处可见基本农田保护区的标志，而这些标志的后面往往是成片的工厂。上文提到的好多工厂也几乎都是建立在基本农田保护区内的。这些明显的违规占地现象从来没有见过那一级政府真正阻止过。目睹此景，笔者不禁想起了一个在政府中工作的朋友对我私下说的一句话:“不要听(基层)政府说了些什么，要看他们真正做什么。他们真正关心的只是财政收入。”他的话也许有些偏颇，但却与我们调查过程中听到、看到的情况很相似，而且说得也不是完全没有道理。据统计，全国50%～60%的县政府和75%的乡政府发工资都有问题［3］65，那些没有工商业支撑的农业乡镇，其正常的财政收入连其自身都不能供养。在取消农业税以后，其财政困境更是可想而知的。当基层的地方政府连公务员的工资都难以保障时，其实施行政行为的公正性更是难以得到保证的。根据管理学的常规，管理者的低成本往往导致管理效果的高成本。

改革开放以后各地的发展经验表明，一个地方的企业越多，工商业越发达，经济也就越发达，其地方政府的财政收入也就越高。为此，地方政府纷纷支持各种类型企业的发展，以增加自己的财政收入。在调查中发现，一个占地1～2亩的小型针刺棉厂只需投资10余万元，每年可获利40～100万元，解决5～15人的就业问题，还会以税收和其他名义的费用给基层政府提供数万元财政收入。而一亩耕地种粮的话，扣除成本给农民带来的纯收入也不过800～1 000元，在农业税减免后，基本上为地方政府提供不了什么财政收入。因此，尽管中央三令五申，实行了十分严格的耕地保护制度，许多地方政府为了局部的利益，对一些企业占地也就打开方便之门。只要给乡政府交了所谓的“土地管理费”，每年又如数向乡政府上交税费，这些企业即使在基本农田保护区内也无人过问。更有甚者，有的政府竟然在其网站上拿出数万亩国土(实为耕地)来招商开发。可以说，耕地的严重流失，从一定程度上说与一些地方政府为了局部利益所采取的违规做法是密不可分的。

三、解决土地流失问题的建议

首先，要把实行最严格的耕地保护制度落到实处，坚决控制住现在城镇、农村的无限扩张，在农村地区，要坚决制止违规占地建房现象的重演。为此，一是要在农村实行严格的人口政策，控制人口的增长;二是要逐步引导农民改变不合时宜的住房观念与习惯，从村庄内部挖掘潜力。其实，从现有农村住房的格局、庭院布局来看，完全可以通过对村庄的合理规划解决住房问题。农村的住房有两大特点:一是庭院大，二是建筑高。一般3～4口人的核心农户家庭，其住房面积至少占地200平方米(其中包括50平方米的正房3间，32平方米的侧房3间，加上门廊等，剩下约100平方米的庭院)，如果家庭人口超过4人，一般至少占地400平方米。现在华北平原产粮区农村地区如果盖一处占地200平方米的住房，花费大约是7万元，这笔钱，按照在农村的购买能力，差不多可以盖两层的楼房了。这样既充分利用了空间，又有利于加强家人之间的亲情。通过逐步引导农民更新住房观念，对村庄进行适度的规划与改造，完全可以提高现有房基地的利用率，杜绝在耕地上建房的事情发生。

其次，加强对乡镇企业的管理及对农民的培训力度。农村的乡镇企业，除了为数不多具有较大规模、具有较好的发展潜力与社会效益外，绝大多数具有规模小、污染严重、社会效益差等特点。这些小型乡镇企业雇用人数少，社会效益差，对环境破坏严重，占用了大量的耕地。例如，针刺棉厂其实就是把废旧布条重新弹制成棉絮，去充当坐垫、棉被、服装的填充材料，对这里的农民和地方政府来说，这些企业能增加收入和税收的来源，但对其他人来说，这其实是劣质产品的源头之一。对于这类企业，政府应立足于长远和大局，坚决予以关停并转，而且地方政府应该真正负起其社会职责，对农民开展有组织的培训，使他们除了掌握科学的农业知识外，还能面向市场，学会一门实用技术，让他们致富有门，增收有路。

最后，加大对产粮区地方政府的财政支持，处理好不同层级政府的利益关系。当今一个地区的经济状况、财政收入状况一般都是和当地的工商业发展密切相关的。工商业越发达，财政状况就越好。在一些粮食主产区，那些地方政府的财政状况本来就不好，再加上农业税的减免，对其无疑是雪上加霜［4］256。在这种情况下，一些乡镇为了增加财政收入便从自身利益出发，不顾全局，采取了一些本位主义对策。要改变这种情况，除了要采取措施开辟传统产粮区农民增收致富的渠道，解决这些地区的发展之路外，重要的是加大中央和省一级政府对这些地方政府的财政转移支付，在政府层面实行工业支持农业，使那些传统产粮区的地方政府能安下心来真正搞好农业建设。