绩效评价在政府建设中的作用

王凤 王靖 李贝贝 胡文红

戴维·奥斯本曾指出： 尽管比起其他途径而言，绩效管理改进绩效的过程通常更为缓慢，它的实施也需要更长的时间（通常需要三年或四年），但是世界范围内的政府管理再造者都发现，使用绩效管理可以使政府的效率获得显著、持续的增长[1]。尽管现在绩效评价在公共管理领域的应用还存在诸多的困难，但是经过公共管理理论家和政府机关实践者的不断探索和共同努力，其应用范围日趋广泛，手段、工具、方法等日趋完善，逐渐成为各地政府机关进行考核的首选方法。本文试图从以下几个方面来阐述机关绩效评价在现代政府建设中的作用。

重新界定政府机关职能，推动政府职能转变

目前，我国的社会主义市场经济体制已基本形成并处于不断深化阶段，与此相对应的政府职能转变却严重滞后，繁琐的行政审批程序，垄断性的资源开发利用，公开的地方保护主义，对企业经营自主权的公然侵犯等现象还广泛存在。这种政府职能上的错位、缺位、越位正日益成为正常市场经济秩序的破坏力量，并直接影响到了地方经济社会的协调发展。产生这一现象的原因是多方面的，如利益的驱动，观念的陈旧等，但根本原因还在于推动政府主动界定并转变其职能的动力机制的阙如。

政府机关绩效评价对政府职能界定与转变的推动作用主要表现在：第一，社会公众、企业及其他评价主体对特定政府职能的评判所形成的强大压力可以促使政府对其职能以及职能行使的方式进行反思[2]。例如，我国的收容审查制度，城市暂住制度就是在社会的激烈声讨中被废止的。同样，各地纷纷实行的一站式服务、政务公开等也是在社会的强烈要求中产生的。第二，绩效评价在很大程度上为政府衡量特定职能的合理性与必要性提供了一个较为清晰的标准和尺度，这为政府主动界定其职能提供了方向。第三，在引入科学发展观的理念后，绩效评价中的行政效益测定机制可以更为科学全面、系统合理，更能全面反映政府的系统效益，引导政府舍小就大、趋利避害。

有利于明确机关的责任，正确选择机关的行政目标

对公众负责是政府机关存在的重要理念基础，绩效评价有助于实现和落实政府的责任。政府机关对公民至少在以下三方面的事情上负有主要责任:“一是政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出； 二是资源必须有效地利用； 三是资源必须用于达成预期的结果[3]”。绩效评价要求把政府使用资源的状况、使用方式、使用的结果等都对公众进行说明，以公众满意作为绩效衡量的一个标准。政府实行绩效评价有利于在思想层面明确政府各机关的责任，在操作层面兑现机关的责任意识。“责任”作为一个道德层面的概念，在政府机关中往往表现为公务员的处事准则和道德标准。政府机关绩效评价的引入为实践政府的责任观念提供了可操作的、具体的方法，从而充分体现了绩效评价的社会服务价值，为正确选择政府的行政目标奠定了良好的思想理论基础。

有利于降低行政成本，提高公共服务供给的质量和效率

受传统官僚体制的影响，我国政府机关管理的成本意识一直很淡薄，庞大的财政支出不仅妨碍了机关效率的提高，而且严重影响了机关的形象。加入WTO后，我国政府机关逐渐意识到机关降低成本，提高效率的重要性，绩效评价的引进为政府全方位降低行政成本、提高效率提供了依据。在市场化条件下，政府最重要的职能和根本性任务是根据社会的发展要求和社会公众的需要提供公共服务，政府成为公共服务的供给者，而不是高高在上的官僚机构。对政府职能范围内管理活动的绩效进行评价，也就是要对“政府确定供给的质量和价格标准，抓好绩效管理，把好市场准入，以保证供给者无法利用提供服务的机会牟取不当的利益，保障社会公平，增加顾客选择的机会，更好满足顾客需要等活动的绩效进行评价[4]”，有利于提高公共服务供给的质量和效率。

进入21世纪，国家的资源危机和财政危机凸现，要求政府部门能够以有限的资源提供更多更优质的服务。绩效评价从制度上确保了机关必须以成本意识、效率意识和竞争意识为支撑，确保其服务的优质、高效。

有利于改善政府的信誉和形象，推动政府与社会建立良好的关系

绩效评价的特点是评价过程的透明和信息的公开，把机关在各方面的表现情况做出科学、全面、系统的描述并公之于众，有助于广大群众了解、监督和参与政府机关的工作，有利于改善政府的信誉和形象。绩效评价要求政府向公众展示机关业绩和为提高绩效所做的努力，同时也帮助政府发现工作中的不足，有助于政府巩固和强化公众对政府的信任。

同时，绩效评价有助于改进政府与社会公众之间的关系，推动政府各机关、部门与社会建立良好的关系。随着政府角色和职能的重新界定，政府机关与社会公众之间的关系发生了根本性变化，表现为由治理者与被治理者的关系变为公共服务的提供者与被服务者之间的关系。政府绩效评价贯彻和体现的是上升为国家意志的广大公民的意志，政府权力的行使主要是为了实现公共利益以及为社会谋福利。绩效评价通过政府公共责任以及公众利益至上的管理理念将体现广大人民利益的意志表现出来，在政治上加强和维护了现有的基本社会秩序，增强了政府机关的号召力和社会公众的凝聚力，推动了政府机关与社会良好关系的建立。

有利于强化激励机制，推动资源有效配置，提高政府机关绩效

绩效评价既是考察政府机关实现公共目标程度及所履行职责程度的一种方法，也是衡量机关服务对公众需求与愿望的回应程度，更是对机关公务人员工作的一种考评。作为一种动力机制，机关绩效评价使公务员绩效与机关目标、责任、奖励、培训等有机结合起来，既有利于公务员队伍的建设，又能创造一种充满竞争、积极向上、追求卓越的机关文化。政府机关绩效评价将权力与责任直接挂钩，绩效与奖惩相联系，进一步强化了机关的激励约束机制，推动了资源的有效配置，使得政府机关行为以一种科学、公正、合理的形式进行，以做到合理行政、廉洁行政、高效行政，从而极大地提高公共服务的质量和效率，提高政府的行政绩效。

1 [美]戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克.摈弃官僚制：政府再造的五项战略[M].谭功荣，刘霞译.北京：中国人民大学出版社，2002:146

2 包国宪.绩效评价：推动地方政府职能转变的科学工具[J].中国行政管理，2005(7)

3 胡税根.公共部门绩效管理——迎接效能革命的挑战[M].浙江大学出版社，2005:27

4 陈振明.公共管理学——一种不同于传统行政学的研究途径[M].中国人民大学出版社,2003:280