区议会 (第二)功能界别选举影响评估

郭天武，李建星

(1．中山大学，广东广州，510275;2．华东政法大学，上海200042)

第五届香港特区立法会选举结果已于2012年9月10日出炉。本次选举首次引入区议会 (第二)功能界别 (以下简称区议会 (第二))，允许全港绝大多数个人选民投票选出五个“超级区议会议席”。由于区议会 (第二)具有广泛的选民基础，使得该界别议员比其他民选立法会议员有较高威望。①香港中文大学香港亚太研究所早于2011年5月21至24日已进行电话调查，了解普罗市民对“超级区议会议席的认知和观感”。作者:香港中文大学香港亚太研究所社会及政治发展研究中心副主任郑宏泰，香港亚太研究所所长张妙清，香港亚太研究所研究统筹员尹宝珊。受访民众32.8%认同区议会 (第二)议员有较高威望，持相反看法的只占18.5%，而回答“一半半”——即持中立态度的则多达41.4%。高达71.4%受访者表示赞同自己支持的政治人物或者政团决定竞逐明年立法会选举区议会 (第二)议席。那么，该界别的出现与选举结果将会对立法会选举乃至香港政制的发展产生什么影响呢?

本文将首先概述区议会 (第二)选举情况，然后，分别指出该界别对地区直选以及功能界别选举造成的影响，最后论述其如何影响香港的政制走向。

一、区议会 (第二)的选举概述

2010年，出于政治发展的需要，香港特区政府接纳民主党提出的立法会选举方案，将新增五席功能界别议席交由全港没有登记为功能界别个人选民的选民选举产生，该界别称为区议会 (第二)。经过本地立法，区议会 (第二)的具体选举方法成为地区直选与功能界别的混合产物:候选人须得到一定数量本界别人员的提名，将全港划分唯一选区——两点要求与一般功能界别一致，但要求候选人必须是民选区议员，这一条件严于一般功能界别;采取比例代表制的选举方式，最大余数、“黑尔系数”的计票方法则与地区直选一致。①《立法会条例》第38条、49条。具体方法如下:

第一，候选人必须是前一年民主选举产生的当届区议员，并获得另外15名民选区议员的提名。第二，选民由没有登记为功能界别个人选民的一般选民组成。②这些选民是指《立法会条例》第20ZC条中为区议会 (第二)功能界别而指明的人;及 (b)符合以下其中一种情况的自然人—(i)已根据本部登记为地方选区选民;或(ii)有资格根据本部登记为地方选区选民并已提出如此登记的申请。而且。这部分选民不是已经登记为其他功能界别的选民的人。在原有功能界别中，不少界别采取法团体票形式，即其选民是若干法团，而非单个自然人选民。例如，金融界的选民全部是银行或者是接受存款的公司。(《立法会条例》20T)还有的界别的选民主要是各个会议成员的个人。例如，法律界、教育界。这部分已经登记为原有功能界别选民的个人就不得再登记为区议会 (第二)的选民。因此，绝大多数个人选民在本次立法会选举中既可以在地区直选中投票，又可以在区议会 (第二)选举中投票，故称“一人两票”方案。第三，该界别选举采取比例代表制，各候选人组成若干张候选名单，选民投票给某张候选名单，而非某个候选人。由此可见，整体上，虽然在形式上定位为功能界别，但该界别本质上更偏向于地区直选。③选举立法上，区议会 (第二)更多与地区直选适用同一条文。例如，《选举管理委员会 (选举程序)(立法会)规例》第10、22A、22B条。从候选人政纲上也可看到两者的一致性。功能界别候选人的政纲多强调自己在本届别的贡献与主张。如教育界的叶建源就强调自己不附建制、不畏强权、独立自主;捍卫专业、捍卫教师权益;减轻工作压力、维护核心价值、照顾中产弱势。而地区直选候选人的政纲则强调适用于全港的政治理念。单仲楷名单的政纲是以理性务实的原则，为香港市民争取民主，为落实全面普选特首和立法会而奋斗。叶刘淑仪名单的政纲是爱家·敬老·扶幼:推动优质民主、改善空气质素、提升教育水平、发展多元经济、支持科技创新。本界别候选人，涂谨申名单的政纲是:强调捍卫核心价值。李慧琼名单的政纲是:落实普选、关顾弱势、创造更多就业和创业机会、保障公共资源不受影响，保证立法会正常运作。陈婉娴名单政纲是:全面检讨雇佣法例、保障劳工权益、制订长远房屋策略、协助市民安居乐业、发展本土文化经济、创造多元就业、改善贫富悬殊、建立退休保障制度。由此可见，该界别候选人的政纲在政策取向等方面与地区直选候选人基本一致。还有，从候选人来源也可以看出两者的一致性。除第一次参选的白韵琴外，其他六张名单均由上届地区直选立法会议员领衔。这是因为本界别要向全港一般选民争取选票，相比起功能界别，参加地区直选的候选人具有与一般选民的接触经验，拥有“地区桩脚”，熟悉直选操作，所以，主要由地区直选的议员来转战该界别顺理成章。

本次共有7张名单参加该界别的角逐。其中，6张有政团背景，建制派3张，包括民建联2张，工联会1张;“泛民”3张，包括民主党2张，民协1张。另外一张名单为独立人士白韵琴。全港约346万选民中的321万可在该界别投票。

按照选举管理委员会发布的结果，本次选举有效选票共1591872张。各名单得票数与得票率如下:

表一: 区议会 (第二)选举结果

涂谨申、李慧琼、冯检基、陈婉娴、何俊仁名单均由名单首位当选，刘江华名单以及首次参选立法会议员的白韵琴落选。可见，即使之前发生反对国民教育大型集会，也没有改变之前民调显示在该界别，建制派占二席，“泛民”占三席的局面。①参见有线电视与香港中文大学联合发布的8月3日至7日民调结果。同时，由于该界别议席较少，候选人实力相对平均，得票第一名单与第六位的得票率差距低于8%，比例代表制没有发挥功能。所以，有人评论到，该界别的计票方式已实质转变为多议席单票制。

二、区议会 (第二)对地区直选的影响

作为新的选举方法，区议会 (第二)主要直接影响地区直选。

1．该界别议席的含金量将会高于地区直选。一贯认为，由于功能界别议席的民意基础较窄，因此，其含金量要低于地区直选议席。但该界别民意基础与选举网络建设两方面都要高于地区直选。

区议会 (第二)议员更具民意代表性。地区直选中，候选人提出的政纲、提供服务范围具有“地区化”色彩，或者说，候选人只需要在参选地区具备知名度，只需对参选地区选民负责，选民范围也在单一选区，选民基础相对有限。以选民人数最多的地区新界西为例，其选民人数也只有987，330。而区议会 (第二)的合资格选民有321万，是前者的3.2倍，而且分布在全港各个选区。这就要求候选人必须具备极高知名度，能够影响全港所有选区，提出的政纲可适用全港，并承诺对全港选民服务，争取全港选民的支持。

所有候选人都是某一区的民选区议员，应该说至少在区议会选区具有知名度。而每张名单首位更是香港社会知名人物。建制派三张名单首位分别是民建联副主席刘江华、李慧琼，以及工联会荣誉主席陈婉娴。李慧琼为现任行政会议成员，陈婉娴是2011年区议会选举的“票后”，获得3456票，上届立法会因为排名名单第二，高票落选。“泛民”名单首位是时任民主党主席何俊仁、党核心成员涂谨申以及民协核心成员冯检基。何俊仁参与年初行政长官选举，具备较高知名度。连得票最少的候选人白韵琴都是知名电台主持人。从最终得票上也可以看到，区议会 (第二)议席具有更强的民意代表性。本次地区直选中，新界东范国威只需获得28621票就可进行立法会。而区议会 (第二)拿到最后一席的何俊仁则需要228840票，是前者的将近10倍。

选举运作带来的知名度以及地区网络建设更是大大提升其内在含金量。林水波认为，地区网络的建设能够抓住选民关系的流动与变化、接连其所拥有的结构孔道，扩展整个选举的票源。［1］213尽管上述候选人在参选前都已经有一定知名度，但是，除何俊仁之外，他们通过选举形式向全港市民推销自身形象则属首次。通过选举操作，拉票活动，全港范围的竞选广告与活动，比在传媒上露面，在议会中发言、表决更能直接刺激选民的认知。可以说，候选人参加区议会 (第二)竞选本身就获得了极大政治资本，更不用说是当选为正式议员了。还有，全港选举带来全港选举网络的建设。一般认为，有“地区桩脚”的候选人得票将会高过没有桩脚的候选人。基层社工、社区服务人士以及当地高名望人士为代表的“地区桩脚”可以提升候选人与选民的接触效率，增加候选人受认知度。为争取更多基层选票，候选人必须建设与完善“地区桩脚”体系，形成以个人为中心的全港选举支援体系。甚至可以大胆地预测，将来在行政长官普选时，行政长官候选人都有可能会依靠区议会 (第二)的“地区桩脚”体系获取基层选票。

2．继承票源效果较差，导致政团不会过度投入人员参加该界别选举。按照一般理论，在比例代表制下，选民选择的是以政党为代表的名单，而非某个候选人。这意味着，只要是名单属于某一政党，其得票数不会发生较大变化。但在香港实际情况下，因候选人的不同，同一政团名单的得票率会发生极大波动。这是因为，在政党政治不发达的香港，选民主要以某个候选人为选择的基础单位。按照香港大学社会科学研究中心在1997年8月5日的民调显示，民意对投票选择基础单位的取舍情况如下:选人占72.4%，选党占14.2%，无意间占5.3%。其他占8.1%。［2］155这种情况在回归十多年以来并没有发生本质改变。香港中文大学亚太研究所在2008年的研究结果显示，2008年最多受访选民认同的政党或政团是民建联，认同率是17.0%，然后是民主党的15.5%及公民党的15.0%，有近四成受访选民 (38.3%)表示没有值得认同或难以说出认同的政党。①中大香港亚太研究所社会与政治发展研究中心:“选民对2008年立法会选举意见调查结果”，2008年6月11日。可以说大部分选民主要根据候选人特质进行投票。候选人的出现不同而出现问题。因此，在某一候选人不在原来地区参加直选的情况，尽管政团还可以凭借原来政团辅选系统与竞选策略获得选票，但该候选人的票数继承还是会受到影响，政团名单得票数发生较大波动。

本次选举结果显示:

表二: 继承票源结果

上表反映出，虽然，继承上届六张当选名单的候选名单依然获得5席，但是总体得票数量以及得票率都严重下降。在本次选举投票率与投票人数创出新高的情况下，除九龙西继承涂谨申、李慧琼的两张名单有不足2%上升外，其他名单的得票数与得票率严重下降。在得票数量方面，新界西民主党失票最多，损失10872票;在得票率方面，由于成功配票的竞选策略，刘江华转战区议会 (第二)后，民建联在该区依然能保持原有两席，但是其总体得票率却下降9.63% 。

出于以下三点考虑:第一，原有候选人转战区议会 (第二)将可能导致本政团在地区直选的得票数以及得票率下降，削弱其在该区的政治势力;第二，区议会 (第二)选举耗费较高，却具有较大不确定，连资深立法会议员刘江华都落选，贸然参选可能得不偿失;第三，区议会 (第二)的议员在立法会中的权利义务与其他议员并无二致。所以，尽管该界别议席含金量极高，但为保证地区直选的席位，各政团还是会保持谨慎态度，不会派出太多的重量级议员参选该界别。

3．小政团要参选区议会 (第二)会影响其在地区直选的生存状态。按照杜瓦杰的理论，比例代表制有助于形成多党制。⑤M Duverger:Political Parties:Their Organization and Activity in Modern States，John Wiely ＆Sons，1963，p．217 －239．有学者认为，香港的政党体制接近于G·萨托利所说的极端多党制。［3］6建制派主要包括民建联、工联会、自由党、新民党四个政团。“泛民”的政团数量较多，单在立法会内有席位的政团就9个。⑥公民党 (5席)、民主党 (4席)、人民力量 (3席)、工党 (3席)、新民主同盟 (1席)、社民连 (1席)、街工(1席)、公共专业联盟 (2席)、教协 (1席)。从地区直选的结果来看，建制派的自由党、新民党属于小政团， “泛民”新民主同盟、社民连、街工、民协属于小政团。以上小政团要参与区议会 (第二)选举相对较难，本次也只有民协派出一张名单。这种困难是可以预见的。小政团在全港的布局不完善，只在某一地具有较强民意基础，选举筹款能力有限，较难与体系完善、筹款能力强的大政团竞争。然而，为获得高含金量的本界别议席，小政团依然可以放手一搏。为了获得原来没有民意基础地区的票源，其有可能与其他政团协调与配票，放弃在某些有一定民意基础，但又不足以获得议席的地区出选，转而将该地区的选举资源，如“地区桩脚”与其他政团交换，以换取其他政团在区议会 (第二)选举上的支持。

配票与协调带来的结果首先是在同一选区，选举资源向大政团集中。因为大政团较小政团有更为完善的地区选举支持体系，其能向与之协调的小政团支付更高的代价，为小政团在区议会(第二)选举中提供更多选票;另一方面，在比例代表制下，大政团更有可能通过一张名单获得多个议席，所以，其更需要小政团“关键少数”的支持。但是，也应该看到，在配票之后，小政团可能不再成为搅动选情的“关键少数”。然后，在小政团内部，选举资源向传统优势地区集中。由于在地区布局与筹款能力上的不足，小政团较难全面出击，在各个选区派出候选人，只得在传统优势地区派出候选人，而其他地区的选举资源则会成为交换筹码，逐步被边缘化，难以进入小政团的核心体系。这可能会进一步加速小政团的分裂。

三、区议会 (第二)对功能界别的影响

区议会 (第二)对功能界别更多是形式上的影响:

1．丰富功能界别的选举形式。按照现行选举制度，各个普通功能界别适用“得票最多者当选”投票制。四个特别功能界别选举采取“单记名可让渡”投票制，选民有权投单票，该票可在获提名参选的候选人之间转移，选民须在选票上按递降次序就一名或多于一名候选人填划一项或多于一项的选择次序。候选人必须获得绝对大多数票才可当选。如无候选人在点票的某个阶段获得绝对大多数票，则得票最少的一名候选人须在该阶段被淘汰，而该名被淘汰候选人的得票须按照选票上填划的下一项可用选择转移给余下的候选人。这项程序须继续至有一名候选人相比余下另一名候选人或其他候选人获得绝对多数票为止。①《立法会条例》第50条。

区议会 (第二)采取比例代表制，采取最大余数法与“黑尔系数”法计票，在功能界别选举中，加入原来地区直选的因素，极大地丰富了功能界别的选举形式。

2．提升个人选民在功能界别选举中的地位。功能界别选举以法团为单位组成的功能界别实行一会一票制;具有专业资格个人组成的功能界别，由成员一人一票选举;两者兼具的，兼采两种方式。29个功能界别中，纯粹由法团为选民的界别有15个。也就是说，超过一半的界别由法团选民组成。在引入区议会 (第二)之后，虽然只增加一个个人选民界别，但是，其选民是321万合资格选民，大大提升个人选民在功能界别中的地位。可以说，从整体上看，区议会 (第二)增加了整个功能界别的民意基础。

3．日后改革功能界别可以借鉴区议会 (第二)。对功能界别的一种质疑认为，“并不能因为工商界对经济发展做出贡献，而凌驾于代表多数的直选部分。保留功能界别归根究底只是既得利益集团维护特权的借口”。［4］另一种质疑认为功能界别的民意基础不够，导致出现工商界对抗民众意见的情况。

通过区议会 (第二)选举可以看到，功能界别同样可以具备较好民意基础。因此，可以考虑借鉴区议会 (第二)改革功能界别选举方式，设置必要提名门槛，如由界别内的法团或专业资格个人提名候选人，然后由全港并未具有之前资格的选民投票选举产生该界别议员。

四、区议会 (第二)对整体政制的影响

按照基本法规定，“双普选”势在必行。“双普选”环境下，区议会 (第二)乃至区议会 (第一)是否有必要存在都可以讨论。不过，下届立法会选举应该还会有区议会 (第二)这一界别。区议会 (第二)就对整体政制发展产生影响。

1．提升选举经费，减低小政团参与的可能性。选举需要资金支持。上届立法会选举中，五个主要政党的二十八张名单有三分二的预算在一百万元以上。其中，新界东民建联刘江华名单最多，达二百二十万元。该预算最少的候选人是社民连梁国雄，由于采取传统宣传方式，预计增幅只跟上通胀，约五十万元。

由于区议会 (第二)的候选人要向全港321万选民拉票，开展竞选活动，因此，该界别的选举开支最高限额是600万港币。①《选举开支最高限额 (立法会选举)规例》第3、3A及4条这一限额是地区直选最高限额的近2.2倍，是功能界别最高的近12倍。②地区直选最高是新界东及新界西地方选区每份候选人名单2625000元。功能界别最高是每个登记选民数目超过10000名的功能界别每名候选人504000元。其实区议会 (第二)开支限额600万并不能算高，平摊下来，也就在每名合资格选民身上花费不足2元。

各政团难以获得较多资金支持与立法会本身权力以及议席含金量有相关。随之而来的问题是，小政团缺乏有效筹款能力，在进行地区直选尚能筹足选举限额的资金，不至于在竞选中捉襟见肘。但是，要想凑足600万的开支限额，连民主党这样的大政团都相对困难，而民协这种以服务基层民众为宗旨的政团，其主要选民连自身温饱都难以得到满足，就更加难以有钱捐赠给政团，协助其选举。现有的开支限额与资金来源制度可能带来不公平竞争，导致筹款能力弱的政团被彻底踢出区议会 (第二)选举。

2．区议会 (第二)议员如何运用其民意基础值得关注。区议会 (第二)议员含金量充足，竞选投入远高于一般地区直选与功能界别议员，但是，其在立法会中的权利与义务与一般议员并无不同。可以预见，作为理性的政治人物，为实现投入产出的均衡，五名区议会 (第二)议员可能会在未来的实际议会运作中，寻求高于一般议员的权力。这将是影响未来立法会规则以及权力的一个重要变量。

3．推进行政长官普选尽快落实。在许多国家，国家元首或政府首脑是由议员选举产生的。实行内阁制国家，如澳大利亚、英国，其首相是由执政党党魁担任，首相本身当然也是议员。从基本法条文来看，行政长官与立法会议员根据不同方式产生，两者联系较弱。

但是，从宪政理论与实际操作上，两者必然存在互动关系的。首先，从宪政理论上，行政长官的民意代表性应适当高于立法会议员。在香港特有的行政主导政制下，行政长官不但是行政部门最高负责人，也是整个政治架构核心。但其是由间接选举产生。直接选举与间接选举的代表性孰强孰弱问题存在争议，不过，按学者统计，的确有越来越多国家转向直接选举。［5］112而且，直接选举也能促使候选人直面选民，获得更高的支持度。现时行政长官选举采取将全港划分为唯一选区，区分为若干界别的间接选举方式。区议会(第二)同样采取了唯一选区直选方式，本界别议员接受绝大部分香港选民的直接民意检验。相比较看来，就可能出现立法会议员民意代表性高于行政长官的局面。然后，已有学者指出，香港立法会的非正式权力远大于其正式权力。［6］立法会要么滥用基本法赋予的特权;要么对基本法法条规定的模糊地带进行扩张性解释，实施积极扩权的步骤。这些权力与行政主导的原则背道而驰，使行政机关无时无刻不在面对立法会的吹毛求疵甚或是百般刁难。［7］233

表三: 立法会质询数量 (2002－2011)

从上图可以看出，每年的口头质询数在150－180件之间，书面答复质询数在440－470件之间。如此巨大的质询量造成行政官员每周三都面临着被“提审”“过堂”的压力。2002年实行高管问责制后，时任行政长官董建华组成三司十一局，各部门首长不属于公务员序列，要承担政治责任，不但要对行政长官负责，而且要直面立法会的质询。从而造成了各个高官频繁到立法会接受质询的情况，要花大量的时间和精力应对质询，影响高官的工作效率。①这在回归之前就已经存在。1991年地区直选之后，港英的高级公务员大概需要三分之一以上的时间来处理各级议会及政党的关系及其质询。郑宇硕:“九十年代香港的政治发展”，载郑宇硕、雷竞璇主编:《香港政治与选举》，牛津大学出版社1995年，第74页。

在立法会议员获得更高民意认受度后，其可能在各方面给政府施政施加更大压力，造成行政立法关系进一步紧张。因此，为了保证行政长官权威，维持行政主导体制，应当加快行政长官的普选推进步伐。

［1］林水波．政党与选举 ［M］．台北:五南图书出版股份有限公司，2006．

［2］马岳，蔡子强．选举制度的政治效果——港式比例代表制的经验 ［M］．香港:香港城市大学出版社，2003．

［3］朱世海．香港政党研究 ［M］．香港:时事出版社，2011．

［4］余若薇．功能界别必然废除 ［N］．星岛日报，2008－01－03．

［5］何俊志．选举政治学［M］．上海:复旦大学出版社，2009．

［6］薛群．扩大委任制深化问责制 ［N］．广角镜，2006，(9)．

［7］佳日思．香港新宪政秩序－中国恢复行使主权与基本法［M］．国务院发展研究中心港澳研究所翻印，2007．