检察机关“扩权”视野下检察权之保障

许 浩，赵曾行

(广东海洋大学 法学院，广东 湛江 524025)

一、引言:由检察机关“扩权”引发的思考

2012年3月14日，十一届全国人大五次会议审议通过了关于修改刑事诉讼法的决定，其中60多条修改意见与检察机关有关，业内称之为“检察机关的一次扩权”。4月24日，提请十一届全国人大常委会审议的民事诉讼法修正案也作出重大突破，从监督方式、监督范围、监督手段等方面，强化了检察机关对民事诉讼的法律监督，民事检察扩权成为此次修法的重要内容之一。以上种种行动表明立法者倾向于拓宽检察机关的法律监督范围，检察机关扩权也由此成为界内广泛关注的焦点。尽管不少人对此总体上持批评态度，但如果依照现行《宪法》的文本，检察机关的权力应该更大。《宪法》第一百二十九条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，这意味着检察机关的监督职能既包括一般监督，即对国家机关及其工作人员和公民遵守法律的情况进行监督，也包括司法监督，即对公安机关和法院工作进行监督。因而近年来不少学者提议有限度地恢复检察机关的一般监督。尽管不乏担忧者，但支持者亦众，由于现行立法的粗疏，检察机关长期以来受困于监督手段之软，单靠一己之力不打折扣地全面履行法律监督职责确实存在难度。在这种情况下，多地省级人大早已陆续启动了地方性立法，通过出台决议、决定为检察机关法律监督“撑腰”。中国人民大学法学院教授汤维建就表示，“检察监督制度获得强力推进的基本依据，显然是司法实践中不断增长的监督诉求。”［1］

二、检察机关“扩权”之正解

在我国转型社会时期，合法性问题是一个重要的政治问题和法律问题。我们看到，无论是在诉讼活动领域，还是在行政执法领域，法制的统一性问题、程序的正当性问题、人权保障问题等，与我国人民的预期均有相当大的差距。许多涉诉上访案件、群体性事件的背后，都涉及程度不等的有法不依、执法不严、知法犯法现象。“可惜的是，在我国现有的法律环境下，检察机关在合法性的监督上总体疲软，在政府主导法制进程中的地位和作用也有待进一步提升。”［2］

我国宪法虽然对检察机关的地位作了明确界定，但在实务操作中，检察机关与行政机关、审判机关之间的关系并不均衡，检察权的应然法律地位与实然职权之间的矛盾与差距日渐凸显。从表面上看来，检察权范围非常广泛，触及社会的方方面面。但司法实践中的检察权远非立法层面宣言性的规定那般强大，检察机关所享有的职权与其法律监督者的地位极不相称，其所享有的法律监督权是极其有限的。一方面是由于法律规定太原则太笼统，规定的具体职权与原则性规定不匹配。比如宪法和人民检察院组织法均规定，检察机关是国家的法律监督机关，而人民检察院组织法规定的检察机关的职权却仅限于对刑事诉讼的法律监督。另一方面是源于检察制度自身的“羸弱”。我国现代检察制度相比多数国家来说非常年轻。年轻的事物本来就会有一个逐渐完善发展的过程，加之新中国的检察制度命运坎坷，在不长的时间里走过了十分曲折的道路，检察机关的命运，在1949年之后十分曲折。上世纪50年代和“文革”时期，各级检察机关曾两次被撤销，导致检察工作中断至少10年。到1978年检察机关重建时，其法律监督的范围已大为缩小，垂直领导体制也不复存在。为此，很有必要对我国检察权进行适度扩充，并且对现行的配置予以调整，在实践中将法律的规定变成长期稳定实现的制度，把纸上的权力完全变成现实的权力。

扩充检察权以强化其监督职能，并非是突出检察权对于其他权力的优势，而是检察权对自身权力体系的整合以及外部关系的调整，从而实现法律监督的有效实施。检察权的本质属性是一种法律监督权，具有充分的存在价值与现实基础，但遗憾的是相对于侦查、批捕、公诉权的行使，恰恰是这一最为核心的基本职能成为检察权最为薄弱的环节，以致检察机关作为法律监督机关存在的独立性与存在价值都受到了质疑，可以说，法律监督权的加强已经成为关乎检察机关存在与发展的首要问题。随着人民群众对司法公正和社会公平的要求不断增长，尤其是当前执法不公、司法腐败成为社会关注的焦点，检察机关的法律监督职能需要不断强化，以必须弥补自身实有权力与应有权力的不合之处，实现“权”与“能”的统一，否则法律监督者的地位终将被其他国家权力所架空，难以实现自身的使命。

当检察权的监督制约已经成为司法改革的重心之一的今天，我们也需要对检察权的保障机制加以关注。司法权的终局裁判性特点要求司法机关在行使司法权时必须不受行政机关、社会团体和个人的干涉，以确保司法公正之实现。保障司法机关依法独立行使司法权，是司法运作保障机制的前提和基础。但权力运行过程中总会受到一定的干扰，因为滥用可能是因为检察机关自身的因素，也可能是源于外来影响。要防正当干预变为不当干扰。保障检察权的正确行使不能仅靠监督制约，就如要制约滥用也要制约干扰。权力设置应当遵循受制约与受保障之原则，失去监督之权力必然导致腐败，缺乏保障之权力必然遭遇架空。因此权力设置应当配备一定的保障机制，使得权力享有者有足够的能力排除不当之干预。

三、检察监督权行使面临的困境及成因分析

(一)检察监督权的法律规定空泛化

从我国目前涉及检察监督的法律规定看，不仅立法内容少，而且有关立法也过于原则、空泛，没有规定具体措施，缺乏可操作性。主要表现为:一是核心法律概念缺位。我国的立法并未对检察机关的“法律监督权”作出明确界定，这不仅影响到检察工作的开展，也导致实践中人们对检察机关具体监督行为性质理解上的争议，以致检察工作缺乏力度，进而影响法律监督功能的有效发挥。二是相关法律规定缺位。民事诉讼法总条款共达268条之多，关于检察监督的规定仅有5条;行政诉讼法75条法律条款中，关于检察监督的规定仅有2条。刑事诉讼法仅仅把立案监督、侦查监督的对象规定为公安机关。而且对自诉案件的法律监督规定也是空白。而实施法律监督的知情权和调查权的缺失，导致监督方式多为静态的、事后的监督，无法进行同步的、动态的监督。三是有关法律后果规定的缺位。如目前对于公安机关的刑事诉讼监督，在立案监督中，对有案不立享有监督权，但对有案不立者应当如何处理，均没有赋予检察机关对于拒不执行监督意见的相关部门以处罚权;同时对于不该立案而立案的监督也缺乏力度。而对于公安机关坚持不采纳检察机关对于侦查过程中的纠违建议更是束手无策。缺乏法律强制性和执行力的检察建议和纠正违法通知书是否被采纳完全依赖于被监督机关的自觉自愿;对于审判机关的刑事诉讼监督更是难以进行，抗诉是最主要的手段，然而抗诉的成功率令人尴尬。在民事、行政法律监督上的问题就更多。检察机关对于诉讼活动的监督不仅在制约手段上缺乏强制性和非终局性，而且其监督方式的滞后性也使得其监督时常有名无实，流于形式。监督手段单一、渠道不畅通等问题一直困扰着工作的开展，严重削弱检察监督权的权威性和实效性。“大公安、小法院、中间夹着检察院”，成为检察机关尴尬地位的真实写照。

由于立法的不完善，一方面，使得检察机关法律监督的权限、范围、机制、程序、对象、手段等诸多方面存在局限性，不敢监督、不善监督、监督不到位的问题还不同程度的存在，以至于法律监督职能没有能够充分发挥。

(二)检察机关地方化

目前地方各级检察院的人、财、物均受制于地方政府，经费保障地方化、人事任免地方化和管理地方化，地方各级检察院在很大程度上变成了地方政府的工具。为人诟病的“检察权力地方化”诚然与地方保护主义密切相关，但根子却在检察权对地方行政权的依附，以致检察活动不得不围绕地方行政权展开。

我国的检察机关实行的是条块结合、双重领导、以块为主的领导体制。在双重管理体制下，虽然业务由上级检察机关领导，但检察机关的党组织受同级地方党委领导，地方人大享有检察长及检察官法律职务的任免权，检察机关内部长期以来也采取的行政机关那一套指令性管理模式，加之检察官被视为一般行政人员，历来都按行政级别分为科级、处级、厅级等，其提拔、任用过分依赖地方党委。也导致了检察机关从里到外的行政化色彩，这种管理体制使得地方党委和政府都自觉不自觉地将检察机关纳入到自己的管理之下。在一些行政官员的眼中，检察机关不过是其下属的一个二层机构。使得检察机关的工作受到各种因素的制约和影响，特别是涉及到地方一些重要利益或者主要领导的案件，检察机关的独立性往往无法保证。同样检察机关内部管理的行政化使得检察官缺乏司法人员相对独立的地位，极大地降低了工作效率，影响了对案件客观、公正、及时的处理。

有的地方党委领导凌驾于国家检察权之上，把检察机关视作可以随意驾驭的工具，动辄干预检察机关依法办案。而检察院也不得不屈从于地方的权势，作出有利于地方之举。如有的地方政府与党政官员，出于“维护社会稳定”考虑，以“注重社会影响”为名，强令检察机关作出逮捕或不逮捕决定，严重影响检察机关独立依法办案。近年来发生的一系列冤假错案，如辽宁李化伟、湖北佘祥林等案件当中，检察机关的错捕行为后面，均有当地有关部门发号施令、干预办案的身影，这不能不引起人们高度关注。另一方面，有些检察院为了自身的部门利益或者有些检察官为了个人职位的升迁，在实际工作中也会主动请缨，充当地方利益保护伞。河南赵作海案，就是地方干预司法的苦果。山东省泰安市原市委书记胡建学腐败案发之后，说过一句耐人寻味的话:他之所以败露，最大的失误是没有选好检察长。这种局面，以致局外人都感到在中国内地，公安、检察、法院的地方化都是亟待改革的司法痼疾 。”［3］

检察机构赖以运转的资源也由同级政府及其财政部门划拨。国家实行以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制，检察机关人员工资、日常开支、业务经费，由各级政府预算支付，检察机关的办公、办案经费及工资福利仰仗地方财政供给，检察机关的经费能否得到保障往往取决于地方政府对检察监督的工作的重视程度，这样检察机关的经济命脉也就掌握在地方政府的手里。有的地方政府通过控制检察机关的经费来控制检察机关的业务工作，使得在办理案件过程中不得不看当地政府的脸色行事。由于这一原因，导致一些基层检察院不得不从自身利益考虑，而采取司法保护主义。助长了地方保护主义，严重影响了公正执法。保障检察机关的经费是保障司法独立和公正的基础和前提。没有必要的经费保障，司法的独立和公正只是一句空话。

检察机关地方化，实际上使基层检察机关成为地方政府的“附庸”，成为听命、服从于地方党委的检察院，检察机关的地位和职权的行使没有任何独立性可言。地方党委运用人事任免权、调动权，人大运用法律职务的任免权，政府运用财权干预检察机关具体业务，实现地方利益，而检察机关又不得不服从。如有学者指出:“检察机关如果脱离特定政权 (党委、人大与政府)往往‘举步维艰’，甚至‘寸步难行’。要获得资源及其他支持，就必须在独立性方面作出某种让度。”［4］地方党政对检察机关赖以运作的全部资源的统管目前已被普遍认同为保障检察权独立行使最主要的障碍。

(三)检察体制行政化

以“块”为主的管理方式的弊端是显而易见的，它不但是滋生地方保护主义的温床、破坏了国家法制的统一，而且直接导致了检察工作的泛行政化。现代检察制度的一个重要特征是检察的非行政化，而由于受到传统文化和检察体制的制约，我国的检察系统与运行过程带有明显的行政化色彩。从检察长、副检察长、处长、科长到普通检察官形成一个等级体系，这种等级是按照行政官员的职级套用的，行政级别甚至成为检察官能力与水平高低的衡量标志。检察体制行政化导致了检察权的弱化，最高人民检察院副检察长郑建秋指出“正是套用行政机关职务层次，使得检察官职务序列演变为行政职级序列，检察官职务的司法属性日益淡化。”［4］

我国宪法虽然规定了“一府两院”模式，但现实中检察院从不具有与政府并列的地位，人事、经费受制于政府不说，仅从领导配置的职级来看，市 (县)长、常务副市 (县)长都是地方党委的常委，公安局长也进入了常委序列，而检察长至多是个副市 (县)级，往往进不了常委班子。各地政府习惯于将检察院视作一个普通的职能部门，而对宪法明文规定的“一府两院”毫不避讳，许多地方政府工作报告中可见“深化司法改革，严格执法，公正司法”字样，全无“违宪”的察觉。就检察机关而言，本职工作在于依法独立行使检察权，但现实中却不得不参加地方党委政府组织的各项活动，下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成，种种无关活动使得检察机关疲于应付。

(四)检察官的法律保障制度欠缺

我国的《检察院组织法》、《检察官法》分别规定了对检察官的身份和经济保障制度，但由于规定不健全，保障制度并没有得以良好地执行。如《检察院组织法》第二十二条的规定，从程序和制度上制约了从外部对检察长的随意免职，加强了上级检察院对下级检察长免职的领导监督，保障了上级检察长的领导地位，但是对其他检察官则没有上述免职的程序规定。又如检察官法规定了检察官的惩戒和辞退制度，因为法定条件过于宽泛，又未规定专门的惩戒和辞退程序，实际上在实践中可以很随易地就可解除检察官的职务。《检察官法》第三十九条规定检察官的工资制度和工资标准根据检察工作特点由国家规定，但检察官法实施近七年来，在工资制度和工资标准上国家并没有特殊的规定，仍是套用国家公务员的制度和标准。即便是这种低薪制度，在一些经济不发达的地区也不能得到全额的保障。检察官并非不食人间烟火的神仙，也同大众一样有着生活需要，面对复杂的社会，当低薪难以保证其社会地位和必要的生活开支时，就难以避免物欲的膨胀，以职权换取经济利益，导致司法腐败，使检察权的独立行使蒙上了一层沾满污垢的面纱。

四、完善我国检察权运行的保障机制建设

司法实践表明，我国检察权行使中存在的突出问题，严重影响了检察权的实效，也与检察权运行之客观规律发生严重冲突，检察权为司法权，因此其运行必然遵守司法权运作的内在规律性。要确保检察权独立行使，必须围绕保障独立行使检察权改革现行的检察保障机制，这种机制除以法律形式规定检察机关独立依据事实和法律履行法律监督之职责外，还必须建立避免行政机关、社会团体、个人干涉检察权行使的辅助保障机制:一是司法权的独立行使原则要求司法机关必须具有法律上的地位保障;二是能确保司法机关独立正常运行而不需仰仗他人的经费保障;三是检察官因充分的身份保障使得有足够的勇气加以拒绝对不正当之干预的人事保障。就我国的宪政结构及观念、制度而言，强化法律监督还需要更多的制度性保障。

(一)从立法上完善检察权制度，强化检察职能

针对目前我国有关检察权的立法过于原则，缺乏可操作性的缺陷，建议对《人民检察院组织法》进行全面的修改，或者直接指定统一的《人民监督法》对宪法和三大诉讼法中现有的原则性规定加以具体化，如明确监督的主题，监督的对象，监督的方式等等，尤其要着重加强对被监督者的义务，被监督者违法法定义务所造成的后果以及所应当承担责任的立法工作，完善有关被监督机关故意的不作为，消极对抗等行为问责机制的立法工作。检察监督是代表国家对各种违法行为进行法律监督，是维护社会公平正义的最后一道屏障，是最高层次、最重要的监督，同时也是难度最大的监督，缺乏刚性的检察监督权难以对执法者产生有效的约束。因此应当从立法上明确检察监督权的定位，强化检察监督职能，增强检察监督的权威性，并遵循权力设置原则，赋予检察机关相应的处罚权。

(二)增加检察机关立法层面上的统一监督权，并有限度地恢复一般监督权

由于我国目前存在大量违背宪法精神的规范性法律文件和政府行为，因此，应在我国立法中确立违宪审查制度，赋予检察机关违宪审查权。特别是对地方立法机关或者有关部门制定的文件、决定、地方法规等是否与国家宪法和法律相统一有权监督，同时应当增加检察机关对司法解释监督权。司法解释对协调全国各级司法机关的诉讼活动和正确执行国家法律、法规也起重要作用。但司法解释内容不一致也给司法机关适用法律造成了不少混乱，而在检察实践中以高法解释为办案依据来避免案件改判的现状更是与我国宪法专设检察机关为法律监督机关的地位极不相称，也严重影响了检察权的价值体现。在进行新的立法时，应当对有权提出违宪审查的主体。提出的方式、审查的方式、审查的期限、答复的方式、违宪审查的效力等问题作出尽可能具体的规定。

(三)增加检察机关参与民事、行政诉讼的司法权

我国民事诉讼和行政诉讼法都原则规定了检察机关对民事、行政诉讼实行法律监督，但只是规定检察机关对人民法院已生效的民事、行政判决、裁定可以提出抗诉权。实践证明:检察机关若无参与民事、行政诉讼活动权，就很难发现民事、行政诉讼中不执行国家法律的行为。即使是通过其他途径发现了，由于检察机关没有必要的司法权力进行权力制约，也不能有效地制止不执行国家民事、行政法律行为，检察机关实施法律监督的效力不大。

针对这一情况，笔者建议应该在立法中明确赋予检察机关提起民事、行政公诉的权利;以及相关的制度设计等等。如增加检察机关参与民事、行政诉讼案件的途径与权力;增加对已生效的民事、行政判决、裁定的执行监督;增加检察机关对重大民事、行政案件起诉权;对于重大危害国家、公共利益的违法行为，检察机关代表国家和公众可以提起民事、行政诉讼，追究当事人的民事、行政责任;以及起诉、撤诉的条件，是否能够适用调解等等。

(四)改革经费保障机制，避免检察机关地方化

联合国大会《关于司法机关独立的基本原则》第七条规定:“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”经费体制改革的重心在于立足检察权的司法属性，切断检察机关与地方政府的财政关系，避免检察机关地方化，为检察机关独立行使职权提供充分的物质保障。

从原则上说，各地的检察机关不是地方的检察机关，而是国家的检察机关。为防止检察机关的地方保护主义现象，必须从经费上保障检察机关的独立性，使各地的检察机关无需仰仗地方的经费供给。依据最高人民检察院发布的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》的精神，建立全国检察机关经费统筹制度，检察机关的物资配备、办案经费及薪金待遇由中央单独列入国家的财政预算。根据对各地检察院所做出的统一预算，逐级专项下达拨款，对贫困地区应当由中央财政给予补助，并监督管理，从而使各级检察机关割断与地方政府的财政联系，真正吃上“皇粮”，真正获得经济上的独立，从根本上清除滋生地方保护主义的土壤。

(五)改革双重领导体制及人事管理机制，消除检察机关行政化

在我国，坚持党的领导是一项不可动摇的基本原则，各级人民检察院均设有对应一级的党组织。欲克服检察权力地方化及地方保护主义弊端，目前应考虑将现行的地方党委管理为主，改为上级检察机关管理为主，并逐步过渡到检察系统按《检察官法》自行垂直管理的模式。在垂直领导模式下，党的领导可以体现为上级检察机关党组织对下级检察机关党组织的领导，负责党的路线、方针、政策的贯彻执行。最高检察机关领导班子由党中央选配和管理;省级检察机关领导班子由最高检察机关党委主管，再由省级检察机关党委主管下属检察机关领导班子。基层院的检察长统一由上级院提名，由上级人民代表大会选举产生;取消地方人大对检察员的任免权，检察官的晋级、提拔、奖惩、辞退，由所在单位提出意见，报上级院审查、考核、批准;取消检察官的行政级别，全面落实检察官等级制，检察官以此为基础获取薪酬。

实现检察机关的垂直管理，首先在于转变思想认识:垂直管理并非在党内闹独立，更非否定党对司法的领导;垂直管理和属地管理都体现为党的领导，只是实现的方式不同;与属地管理相比，垂直管理更能体现检察工作规律，更有利于加强党对检察机关的领导。

(六)落实检察官职业身份保障

司法权是一种依法处分和分配各种利益的权力，易受到来自社会各方面的牵制和干预，也易受到其他权力的侵蚀。为了保证司法人员独立公正地处理法律事务，从世界各国的法治实践来看，一般都建立了包括身份保障、物质保障和特权保障等在内的职业保障制度。我国已有类似规定，如:检察官统一由上级人民检察院按照规定的条件和程序招录，非经此程序不得成为检察官。检察官依法履行职责的行为不受追究，即除法律规定外，不承担民事、刑事和其他责任等。今后还需进一步推进如下制度:

一是推行检察官遴选制度。在确定检察官名额前提下，上级检察院检察官职位出现空缺时，可从下级检察院检察官中择优选拔。下级检察院检察长、副检察长应由上级检察院选派，或从下级检察院优秀检察官中提拔产生。上级检察院新录用的检察官，应先到基层检察院锻炼，根据其自身素质和工作业绩，再选拔到上级检察院。

二是建立晋级分配制度。在条件成熟时统一执行检察官等级工资和津补贴制度时，参照大多数国家检察官工资高于公务员工资的通例，将检察官职级待遇比普通公务员整体提高一档，然后再依据检察官十二级的标准制定相应的等级工资，在每级中根据不同的档次实行逐级逐档加薪制。设立主诉 (主办)检察官津贴和办案补贴，不在检察业务岗位的人员不享受这种津贴和补贴。通过这种方式，鼓励保障、监督检察官向业务部门正向流动。

［1］李娜．9个省级人大立法撑腰检察监督 ［EB/OL］．法制网，2011－07－21．

［2］雷小政．往返流盼:检察机关一般监督权的考证与展［J］．法律科学，2012，(2)．

［3］滥抓记者，暴露警权地方化流弊 ［N］．参考消息，2008－01 －09．

［4］舒文进．检察权运作之保障机制探讨 ［EB/OL］．法律信息网，2010－04－29．