论我国政府绩效管理中平衡计分卡框架模型的建构

齐 越，朱丽峰

（1.中石化国际石油勘探开发有限公司哈萨克斯坦公司，阿拉木图 150000；2.浙江传媒学院文化创意学院，浙江杭州 310018）

论我国政府绩效管理中平衡计分卡框架模型的建构

齐 越1，朱丽峰2

（1.中石化国际石油勘探开发有限公司哈萨克斯坦公司，阿拉木图 150000；2.浙江传媒学院文化创意学院，浙江杭州 310018）

我国的政府管理仍处于相对落后的状态，不仅需要在观念上学习新的政府管理理念，而且需要在技术上学习新的管理方法。20世纪90年代初，罗伯特·S·卡普兰和大卫·P·诺顿共同创立了平衡计分卡。该管理工具尽管产生于商业管理领域，但在各国政府领域也得到了广泛应用。本文结合我国政府的实际，提出了一套如何在我国政府管理领域正确使用平衡计分卡框架模型的理论，对于建设高绩效的服务型政府具有特殊意义。

政府绩效管理；平衡积分卡；框架模型

与发达国家相比，我国的政府管理还处于相对落后的状态，面临着价值定位、工具选择等诸多问题，不仅需要在观念上学习新的政府管理理念，还需要在技术上学习新的管理方法。20世纪90年代初，美国哈佛大学商学院著名管理学家罗伯特·S·卡普兰（Robert S.KapIan）教授和复兴全球战略集团总裁大卫·P·诺顿（David P.Norton）共同创立了平衡计分卡，并受到了各国政府的重视，美国、英国、新加坡、加拿大等国家纷纷把它运用到政府组织和部门的管理系统中，改变了以往绩效管理的陈旧思维。如何在我国政府管理领域正确使用平衡计分卡这个有效工具，构建出适合我国政府组织的、易于掌握的、可供操作的政府平衡计分卡框架模型，对于我国服务型政府建设具有特殊意义。

一、五个聚焦区构想的提出

对于经典平衡计分卡的四大领域有诸多提法，创始人卡普兰和诺顿用过“层面”、“构想”、“透视”、“方面”等提法；平衡计分卡理论研究者和实践者的提法就更多了，如“角度”、“架构”、“焦点”、“维度”、“视角”、“成效区”等等。本文更倾向于用“聚焦区”这一提法，以服务公众聚焦区、政务流程聚焦区、学习发展聚焦区、有形资源聚焦区、公务人员聚焦区五个聚焦区的结构来取代原有的四个层面的架构。

第一，卡普兰和诺顿所发明的平衡计分卡实际上体现了物理学上的“聚焦”原理。运用平衡计分卡，以少数战略主题为焦点，将有限的资源集中于执行战略的行动上，就会创造出指数化的绩效增长，犹如将一个个分散的光子凝聚成合力，朝着同一个战略方向用力。当政府组织把资源集中在几个“聚焦区”的关键目标上，就会提升战略管理效力。用“聚焦区”取代“层面”，在需要进行战略变革的领域选择一系列重点区域，通过实施政府平衡计分卡让战略具有可执行性，故将这一系列的区域称为“聚焦区”。

第二，与卡普兰和诺顿的一贯理念相契合。卡普兰和诺顿认为，“平衡计分卡的四个层面已被实际应用于各行各业，但是应该把这四个层面看作是样板而不是枷锁。没有任何数学定理可以证明这四个层面既是必要的又是充分的。尚未见到任何组织采用的平衡计分卡少于四个层面，但根据行业状况和业务单位的战略，补充一个或更多的额外层面是必要的。”[1]27这说明，平衡计分卡的四个层面不是一成不变的，增加与战略相关的重要层面，这是平衡计分卡的本意。

第三，在实践中，经典平衡计分卡所采用的财务层面、顾客层面、内部流程层面、学习和成长层面等层面名称和内容已经发生了很大变化，国外许多政府组织认为有必要对平衡计分卡的构成进行修订，以使其适应政府组织的变化或特定的环境。应用于我国政府绩效管理的平衡计分卡必须强调内部公众与外部公众的平衡，既要关注外部公众需求，也要关注内部公众/公务人员的需求。

二、五个聚焦区的内容界定与衡量

（一）服务公众聚焦区

服务公众聚焦区的内容包括政府部门能为目标公众群提供什么样的服务和政府组织在社会公众心目中的形象如何。它关注的是如何满足目标公众群的需求，提升目标公众群的满意度。政府平衡计分卡的服务公众聚焦区不是追求服务对象和范围的“大而全”，为公众服务实际上是为社会上“特定的受益人服务”，不同的政府组织有不同的重点服务对象，即目标公众群，如教育部门为学校、学生和家长服务，“农村劳动力转移中心”为待转移的农村闲置人员和接收农村劳动力的企业服务。这就明确了政府组织的服务目标，把“为人民服务”具体化了。总之，政府平衡计分卡的服务公众聚焦区的重点内容是关注目标公众群及满足目标公众群的需要。

在开发服务公众聚焦区的目标和衡量指标时，政府组织直接面对的问题有两个：一是社会公众的需求是什么或希望政府做些什么？二是政府想从社会公众那里得到什么？虽然对于不同地域、不同政治经济文化发展状况下的政府组织和部门的衡量指标会有所不同，但是一般意义上来说主要有以下可供参考的目标与衡量指标：政府提供公共产品和公共服务的水平和质量、公众对公共产品和公共服务的满意度、政府服务流程的合理性、政府决策的执行力度、政府对公众需求的把握程度等等。

（二）政务流程聚焦区

政务流程是政府向公众提供公共产品或公共服务的过程，它以不同的流程组合创造价值，通过它才能实现为公众传递品质优良的公共服务和公共产品，以达到公众期望的绩效。因此，政府平衡计分卡成功的关键在于选择、评价和优化那些能够实现改善公众价值的政务流程。对政务流程的考察是政府绩效分析与改进的重要依据，同时也是政府平衡计分卡与传统衡量绩效方法之间的根本区别所在。本文运用卡普兰和诺顿提出的一般性的组织价值链理念，设计了政府组织价值链(如图1)。[2]政府平衡计分卡的政务流程内容应包含政府组织价值链模型中的“四个基本流程”：创新产品/服务项目流程、增加社会公众价值流程、建立政务运作优势流程、维系社会责任流程，每个流程都有各自不同的衡量指标。

图1 政府组织价值链

1.“创新产品/服务项目流程”的目标与衡量指标。要确保竞争优势，政府必须持续致力于创新，从而创造出新的公共产品和新的公共服务，拓展新的服务流程和新的服务方式。“创新产品/服务项目流程”涵盖了四个重要的子流程：寻求新产品/服务机会；管理研发新产品/服务组合；设计和开发新产品/服务项目；加速出台新产品/服务。第一，“寻求新产品/服务机会”是政府组织对域内公众和域外公众目前与未来的需要进行调查了解，挖掘公众的潜在需要的过程。其目标是预测公众未来需求，增加开发新产品/服务预案；衡量指标应该包括用于调查公众未来需求的时间，根据公众潜在需求开发新产品/服务流程预案件数等。第二，“管理研发新产品/服务组合”是“创新产品/服务流程”的一个关键环节。其目标是实现优质产品和服务的创新组合议案，延伸扩大现有服务范围，增加合作开发新产品/服务组合；一般的衡量指标应该包括实际进行与希望进行的创新组合议案比例、以现有服务范围为启动平台扩张服务的议案数目、获得授权的议案数目、合作开发新产品/服务的议案数目、新产品的合作伙伴数目等。第三，“设计和开发新产品/服务项目”是“创新产品/服务项目流程”的核心部分。其目标是掌握开发新产品/服务议案组合进度，减少开发时间，节约开发成本；一般的衡量指标包括议案逐阶段进展比率、议案进入开发阶段数目、准时完成开发议案数目、完成开发议案总体节省时间、每个开发阶段的实际支出与预算比照节省比率等。第四，“加速出台新产品/服务”是“创新产品/服务项目流程”的最后阶段，在这一流程中，政府组织需向公众展示新增的公共产品/服务以及提供能够改善服务的方式、流程等等。其目标包括快速推出新增公共产品/服务，有效开发新增公共产品/服务，率先出台新增公共产品/服务；一般的衡量指标包括由新增产品/服务设计到开发成功所需时间、公众对新增产品/服务的满意度、公众对新增产品/服务的投诉率、率先上市的新增产品/服务数目、新增产品/服务相对于竞争者的领先时间、新增产品/服务准时成功上市的比率。

2.“增加社会公众价值流程”的目标与衡量指标。“增加社会公众价值流程”的主要内容包括根据公众不同的价值取向选择目标公众群，并且依据目标公众群的需求，提高公共产品和公共服务的适应性，以增进与目标公众群的关系，培养目标公众群，通过现有的公众吸引新的公众（域外公众），实现招商引资、扩大税基的目标。“增加社会公众价值流程”由四个子流程组成：选择目标公众、招纳目标公众、维系目标公众、促进目标公众成长。第一，“选择目标公众流程”的核心是选出政府组织有意争取的目标公众群，并且针对目标公众群的价值取向，为其提供相应的公共产品和公共服务。其主要目标是了解不同价值取向的公众群，筛选公众群，锁定高价值公众群；一般而言其衡量指标包括等待服务的不同目标公众群数量（域内外）、持有不同价值取向的待投资的目标公众数、目标公众群中尚未寻求服务的比率（域内）、能对税基增长做贡献的目标公众群数（域外）、将为之服务的战略性公众数量（域内外）、具有高价值的战略性公众数量（域外）等。第二，“招纳目标公众流程”是将政府组织的相关信息传播到社会，向“选择目标公众流程”所标定的待争取的新公众群宣传自己的价值定位，开始与目标公众群建立关系，锁定潜在目标公众群，将其转化为自己的目标公众。这一流程主要是针对域外公众而言的，其目标包括宣传价值定位，提高对招纳目标公众群的宣传效果，招纳新的目标公众群等；衡量指标一般包括域外公众对价值定位的认可度、域外公众对推广活动的回应率、经推广活动而准备投资的域外公众数、域外潜在目标公众转化率、每位域外新公众的招纳成本、具备投资潜力的新公众数等。第三，“维系目标公众流程”的核心是确保公共产品与服务品质，让目标公众群高度满意，以提升目标公众忠诚度。其目标包括提供优质的公共产品和公共服务，提高为投资公众服务的水平，提高目标公众的忠诚度等；衡量指标一般包括投资公众对服务品质的满意度、投资公众的问题没有被第一位接待人员圆满解决的比率、目标公众满意率、经原有目标公众推介的新公众数量（域外）、公众对强化公共产品/服务提出建议的次数（域内外）、公众支持率（域内外）等。第四，“促进目标公众成长流程”包括了解公众、建立关系及增加目标公众的价值等内容。“促进目标公众成长流程”的最终目标在于增加目标公众价值。其主要目标是增强域外公众的满意度，增加支持者，创造新的税收来源，加强目标公众教育；衡量指标一般包括高度满意的域外公众比率、来自域外公众推介的新公众的投资数量、来自域外新公众的税收数量、域外公众税基占有率、用于引导和教育目标公众的时间数量。

3.“建立政务运作优势流程”的目标与衡量指标。“建立政务运作优势流程”主要内容包括：通过政府组织内部的预算管理和经营业务管理，使政府组织能降低行政和服务成本，高效利用资源，提高公共产品和公共服务的质量，完善政务流程运营方式，用最优的方式为公众提供及时服务。它涵盖四个子流程：提供优质的公共产品与公共服务，降低运营成本，发展并维系与第三方的良好关系，管控运营风险。第一，“提供优质的公共产品与公共服务流程”是“建立政务运作优势流程”的核心部分，是保证服务公众的公共产品和公共服务的品质及反应速度的运营过程。其目标主要包括保证公共产品和社会服务的质量，提高处理危机事务的能力，提高回应公众的及时性，持续改善服务流程，提供最佳的公共产品/服务选择性等；衡量指标一般包括无差错服务比率、公众满意率、第一时间处理危机事务的比率、从得知公众需求到提供服务的前置时间、准时提供服务的百分比、改善流程的数量、服务流程改善满意率、所提供产品/服务对公众需求涵盖的比率等。第二，“降低运营成本流程”是实现政府财政效率战略的重要途径。其目标主要包括降低行政管理成本，降低公共服务与公共产品供给成本，最大限度地共享资源等；衡量指标一般包括行政管理费用支出占总预算比例、行政管理成本下降比例、经由低成本服务公众的百分比、公共服务成本下降率、简化公共服务流程数量、公共产品成本下降率、公共设施利用率、部门资源共享率等。第三，“发展并维系与第三方的良好关系流程”是政务流程不可忽视的一个内容。其主要目标包括降低从第三方所获取的公共产品的成本，提高第三方精准的、高品质的供应能力，运用来自第三方的新构想，加强与第三方的合作伙伴关系等；衡量指标一般包括成本降低比率、准时供应率、供应误时率、产品及服务不良率、完美服务（在正确地点准时提供无瑕疵的产品/服务）百分比、运用第三方创新构想的次数、与第三方合作直接为公众提供服务的比例等。第四，“管控运营风险”是近年来各国政府遇到的一个普遍问题。随着各国政府预算赤字的升级，与风险管理相关目标的重要性急剧升高，“管控运营风险流程”也越来越受到各国政府的重视。其目标主要是保证预算管理维持良性；衡量指标应包括降低预算赤字比率、保持良性预算比率、预算外资金筹集数量等。

4.“维系社会责任流程”的目标与衡量指标。政府在关注经济发展的同时也应该关注法律和法令，关注社会价值观、政治行为准则、公务人员职业标准、环保、安全及健康等问题。这些问题表现良好就能给政府组织带来战略性的长期价值，提升社会公众信任度和支持率。一旦忽视了对公众、公务人员以及社会的责任，在法规和社会流程上疏失，就会危及政府的信誉和形象。“维系社会责任流程”包括四个子流程：整合环境、安全与健康、招募管理、法规管理。第一，“整合环境”是各国政府的共有课题，是利国利民的一项重要任务。其主要目标是保护生态环境，减少环保事件，创建安全、环保的工作环境，提升全面治理生态环境能力；衡量指标应包括关于生态环境的具体测评指数、环保事件下降比率、公务人员对工作环境满意度、整合环境质量等级。第二，“安全与健康”应基于法规的要求，尽量采用少数标准化的衡量项目。其目标是消除安全隐患，改善公务人员的健康状况；衡量指标应包括检查安全隐患的次数、处理安全隐患的件数、开展健康活动的次数、公务人员健康指数等。第三，“招募管理”与政府组织内部的人力资源管理内容相关，主要包括公务人员的招纳和维系等等，常用目标是招纳和培育高素质的优秀的公务人员；衡量指标应包括招纳人员中具有多种技能的人数比例、关键公务人员流动比率、优秀公务人员保持率等。第四，“法规管理”应把目标项目和衡量指标集中在保证公共产品与服务符合法规以及新的服务内容得到法律允许两个方面，保证公共产品/服务符合法规，确保新的公共产品/服务内容得到法规许可；其衡量指标包括公共产品/服务完全符合法规的比率、新的公共产品/服务一次性通过法规审核的比率等。

政府组织的不同部门在政务流程上是存在着差异性的，如同政府机构对外服务的业务部门和对内服务的机关党务部门，由于服务对象不同，政务流程就存在着很大差别。因此，政府组织在开发政务流程聚集区的目标与指标时，应当从实际出发，抓住能够支持服务公众聚焦区和有形资源聚焦区的目标与指标的关键流程。

（三）学习发展聚焦区

学习发展聚焦区关注的是对政府战略目标的实现有支持作用的公务人员的技能和知识，信息系统的质量和技术管理水平，政府组织结构的合理构建，政府部门的沟通协作及组织文化等内容。可以说学习发展聚焦区的目标和衡量指标是实现服务公众聚焦区、有形资源聚焦区、政务流程聚焦区目标的“强化剂”。从根本上说，学习发展聚焦区是政府平衡计分卡的根基，是其他聚焦区成功产出的动因。

学习发展聚焦区的许多目标与其他聚焦区的目标相比显得比较抽象。但它与政府平衡计分卡的其他聚焦区一样，也可以通过核心结果（滞后指标）与绩效动因（前置指标）的组合来体现。卡普兰和诺顿认为，这一层面“涉及员工的指标也包括一些概括性的指标，如员工满意度、员工保持率、员工培训和技能等，以及这些指标的特定驱动因素，如为应对竞争环境而拟定的特定技能的具体指数。信息系统能力可以通过精确的、关键的客户和内部业务信息的适时可获得性来衡量，这些信息指导一线员工的决策和行动。组织程序可以检验员工激励是否与组织总的绩效保持一致，并可衡量关键客户和内部业务层面的改进情况”[1]23。因此，学习发展聚焦区应该包含人力资本、资讯资本、组织资本的具体目标项目和衡量指标。第一，“人力资本”是指公务人员的战略性技能，是关于执行政府组织整体战略所必备的技能以及专业技术的对应搭配情况。其主要目标是提高公务员全员业务素质，完善人力资本组合；衡量指标包括战略技能覆盖率、战略性技能考核合格率、全员培训达标率、人力资本组合齐备程度等。第二，“资讯资本”是战略性资讯，是关于支持政府组织整体战略所必备的资讯系统、知识应用以及基础架构的对应搭配情况。其目标主要是提高战略决策信息的可供应性，提升信息技术水准，发挥资讯系统的作用，实现创新信息与经验共享、提供战略所需的全套IT应用系统；一般而言，衡量指标应该包括战略所需信息技术覆盖率、资讯系统完善程度、网络信息化程度、在线上直接取得公众资讯的比例、在线上获取政府内部数据比例、资讯系统支持政务流程的比例、创新信息与经验共享率、资讯资本组合齐备程度等。第三，“组织资本”包括文化、整合、团队、协作等内容。“文化”是对执行政府组织整体战略所必备的使命、愿景以及价值观的认知；“整合”是指政府各层级的平衡计分卡目标指标及激励方案与政府的整体战略连结情况；“团队”是指具有战略性整合技能的人的集合体；“协作”是指围绕战略执行，部门间的沟通与配合以及政府分级平衡计分卡的协调一致。其衡量指标可以包括与战略相关问题的认知率、参与创新文化培训人数、核心文化达成率、分级平衡计分卡与战略的整合率、知识与资源的共享率、战略执行配合度、内部沟通渠道的畅通度等。

（四）公务人员聚焦区

公务人员聚焦区关注的是公务人员希望政府做些什么和政府想从公务人员那里得到什么，了解和把握这两方面内容，是设计公务人员聚焦区目标和指标的关键。围绕这一关键问题，公务人员聚焦区的主要内容应该包括两大主题：达成公务人员满意战略主题和提升公务人员价值战略主题。

第一，“达成公务人员满意战略主题”的目标很多，促成公务人员满意的因素也是多层次、全方位的，其中优化工作环境和对公务人员授权是达成公务人员满意的重要因素，也是顺利实施政府平衡计分卡的前提条件。建设优质的工作环境方面的衡量指标包括发挥工作主动性和创造性得到鼓励的公务人员比例，满足信息需求的公务人员比例，接受健康的工作生活方式的公务人员比例，按照健康和安全指标改善设施和工作环境的比率，参加健康项目的公务人员比例，对工作环境满意的公务人员比例，公务人员对组织文化和价值的满意度，公务人员对来自领导的关怀、尊重和信任的满意度，公务人员界定的工作环境质量等级，公务人员满意度综合指数等；提高激励与授权配合度的衡量指标是公务人员战略认知比率、了解政府平衡计分卡的公务人员比率、参与战略讨论和决策的公务人员比率、公务人员个人目标与政府平衡计分卡结合的比率、战略性建议得到认可和激励的比率、战略性建议被采纳的次数、公务人员对薪酬制度和奖惩机制的满意度、公务人员晋升比率、公务人员对授权的满意度。

第二，“提升公务人员价值战略主题”的目标主要有提升公务人员素质和提高综合领导力。在我国，随着时代的发展，对公务人员的素质提出了更高的要求。公务人员不仅是提供服务的角色，也是调节、协调甚至裁决的角色。这些新的角色要求公务人员不仅要具备新的管理、协商和化解矛盾的技能，而且要有更高的工作热情、更负责的工作态度和更有效益的创造性。因此，必须把提高公务人员素质作为政府平衡计分卡的重要目标。其衡量指标主要包括公务人员文化程度提高率、女性公务人员比率、有多种技能的公务人员比率、公务人员年轻化比率、公务人员个人目标与组织战略目标相一致的比率、公务人员战略工作胜任率、公务人员任职资格达标率、响应变革的公务人员比例、高素质公务人员保持率等。政府管理层的综合领导力也是公务人员聚焦区的重要内容，是实施政府平衡计分卡的关键。“平衡计分卡系统提供了一个应用和提高领导力的框架，有效的领导力对平衡计分卡的实施如虎添翼。这种领导力必须是综合性的领导力，包括战略领导力、执行领导力、际关系领导力。……人际关系领导力促进战略的制定和执行；执行领导力是战略制定与执行的动力；战略领导力促进战略的策划、执行和调整。”[3]综合领导力体现的是集体领导力而非个人领导力，这种综合领导力在政府平衡计分卡的开发中起着重要的作用。其衡量的指标包括战略性综合领导力考察达标率、领导力培训与战略相关的比例等。

（五）有形资源聚焦区

有形资源聚焦区所包含的内容既有财务层面又有物质和时间等层面，这里主要分析财务层面。政府组织的财务层面不同于营利部门，其收入和支出不能采用营利组织的模式进行衡量，而应以财政受托责任结果为导向。因此，政府组织有形资源聚焦区的核心内容应是完成财政受托责任。完成财政受托责任应包含两大战略主题：财政效率战略主题和税基增长战略主题。

有形资源聚焦区强调以最低成本为公众提供最高品质的服务。政府组织要完成财政受托责任，就必须“提高财政效率”。实现财政效率战略目标，一方面要管理好财政预算，坚持在预算内操作，控制行政运行成本，通过降低行政运行成本及降低公共产品和公共服务的直接成本和间接成本，减少公众在接受公共产品和公共服务过程中的金钱、时间、体力、精力的消耗以及随之而来的风险，努力使服务公众成本最小化，提高公众满意度；另一方面，要科学地使用现有资源，通过加强财务与其他实体资产的管理，提高有限的资金和资产的使用效率。其主要衡量指标包括降低行政成本比率、降低公共服务成本比率、降低公共产品成本比率、资源共用率、新产品/服务投资增加额、招纳域外公众成本降低率等。

政府组织要完成财政受托责任，还必须不断促进“税基增长”，扩大财政来源。“税基增长”是指通过强化现有纳税人价值和通过吸引新商家入驻，扩大域外公众的投资额度，增加税收基础数。税基增长战略主题包含两个方面内容：一是强化现有纳税人的纳税意识和纳税能力，扩大税基；二是通过招商引资，更多地引入域外资金，扩大税基。其衡量的指标主要包括域内纳税人对税基增长贡献率、域外公众的投资额度、域外公众纳税能力增长幅度、域外公众新增税基比率等。

三、五个聚焦区目标之间的逻辑关系

图2 政府平衡计分卡因果关系图

政府平衡计分卡是通过因果假设联系起来的，各聚焦区之间具有内在逻辑关系，形成了推动政府战略性绩效发展的良性循环（如图2）。在政府组织使命的指引下，五个聚焦区的目标彼此间串结成因果关系，共同为完成政府使命服务。

第一，服务公众聚焦区目标的实现是政务流程聚焦区、学习发展聚焦区、有形资源聚焦区、公务人员聚焦区共同作用的结果。政务流程聚焦区通过改善服务流程、提高服务质量、增加服务项目和提供新的公共产品，为服务公众聚焦区提供了价值创造支持；学习发展聚焦区为服务公众聚焦区提供了技能、信息、组织以及文化支持；公务人员聚焦区为服务公众聚焦区提供了领导力和执行力的支持；有形资源聚焦区为服务公众聚焦区战略目标的实施提供了资源支持。

第二，政务流程聚焦区目标的实现关系到服务公众聚焦区和有形资源聚焦区目标的实现。政务流程聚焦区依据公众价值定位，通过建立与社会公众的关系和提高工作效率等手段，提高政务效率，为公众提供优质的服务和创新的公共产品，不断满足公众需求，让公众满意；它通过加强部门间的协作，节约服务费用，降低行政运行成本，提高现有资源的利用率以及招商引资，拓展政府财源，实现有形资源聚焦区目标。

第三，学习发展聚焦区是其它聚焦区的驱动力。学习发展聚焦区通过提升人力资本组合、资讯资本组合、组织资本组合的齐备程度以及它们之间的整合程度，提高公务人员的战略技能，发挥资讯系统在战略执行中的作用，营造战略执行的文化氛围，促进其他聚焦区目标的改善和实现。

第四，有形资源聚焦区是对其他聚焦区的资源支持和保障。有形资源聚焦区通过有效地管理预算内资金，节省政府开支，提高财政效率；促进扩大税基和增加政府财源，使政府平衡计分卡的运行有可靠的资金保证，这就对学习发展聚焦区和公务人员聚焦区目标的实现、政务流程聚焦区的有效运营、服务公众聚焦区目标的达成提供了资金上的支持。

第五，公务人员聚焦区在政府平衡计分卡因果关系中居核心地位，是其他聚焦区目标达成的决定因素。公务人员在注重服务公众的政府机构中发挥着关键作用，公务人员聚焦区与学习成长聚焦区共同构成政府平衡计分卡的基础，是实现其他聚焦区目标的最终驱动力。公务人员自身价值的提高，使其具备了战略领导力和执行力，这样在有形资源聚焦区内可以提高公务人员招商引资的主动性；在学习发展聚焦区内可以促进公务人员培训和信息系统计划的落实，提高政府组织的协调和创新能力；在政务流程聚焦区内可以促进政务管理高效率地运行；在服务公众聚焦区可以帮助达成社会公众的价值目标，提供更多的优质服务和新的公共产品，满足公众的需要。

四、以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡与我国政府环境的契合性

任何组织引入一个新的管理工具，都需要考虑它与组织环境、组织目标及组织战略的契合性，政府组织引入平衡计卡也要有一个客观的衡量。尤其是我国政府的特殊的组织文化和组织环境，更应该考虑到平衡计分卡的运用于我国政府实际的契合性。

（一）与我国政府行政系统的和谐目标相适应

追求和谐是当代中国社会的主旋律。以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡的平衡目标和战略规范的作用，将是实现我国政府行政系统和谐目标的有效工具。第一，以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡是以平衡理念为基础的战略性绩效管理体系，能够围绕着我国政府行政系统的和谐目标而开发并实施体现和谐理念的绩效考核指标体系，用以规范政府行为，限制违背政府权力公共性的种种不和谐的政府管理主体行为，引导政府内外的各种不和谐因素趋向和谐。第二，以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡中的公务人员聚焦区在关注公务人员的需求的同时，强调要提升公务人员自身素质，规范行政管理主体行为，与此相应的衡量指标的开发与实施，会有效地规范公务人员的行为，引导行政行为主体的言行更具合法性、合理性和正当性，从而有效地化解行政行为主体与行政相对人之间的对立和冲突，形成行政行为主体与行政相对人的和谐关系。第三，以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡中的学习成长聚焦区注重组织资本的齐备程度，组织资本衡量指标的实现将促进政府组织结构的调整。而学习成长聚焦区与公务人员聚焦区目标和指标的达成，又会提高行政行为主体的服务技能和积极性，从而促进政府流程的良性运转，提高政府行政效率和政府服务质量，实现行政组织结构和流程运转的和谐发展。

（二）与我国政府当前的价值追求相吻合

在不同的时期，国家、公民和社会赋予政府以不同的价值标准，政府的价值内涵也并非一成不变，因而不同时期的政府的价值追求也在不断地更新。当前，我国政府已经将建设服务型政府确定为政府改革的目标，以人为本、服务公众、廉价高效、科学发展成为当代中国政府追求的价值目标。以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡将服务型政府基本目标都包含其中，将服务型政府价值理念贯彻到政府的各项行政实践活动之中。第一，以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡把政府使命放到了首要位置，把服务公众聚焦区放到了五个聚焦区的顶部，突显了我国政府以人为本、服务公众的价值取向。政务流程聚焦区、学习发展聚焦区、公务人员聚焦区、有形资源聚焦区绩效的改善和目标的达成，都是直接指向服务公众，满足公众需求，实现和维护了当前我国政府的内在价值追求。第二，在以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡中，有形资源聚焦区关注财政效率，重视降低行政成本，有效利用共有资源，保障着建设廉价高效政府的价值追求。第三，以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡的目标和指标蕴含了服务型政府对全面、协调、可持续发展的科学发展观的基本价值追求。

（三）与实现我国政府改革的期待目标相一致

我国政府管理依然面临着自身改革和职能转变滞后、部门之间职责不清、协调不力、管理方式落后、办事效率不高等问题，政府改革面临着进一步深入推进的任务。以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡是个全面的、具有整合及规范功能的绩效管理系统，围绕着政府改革战略，帮助政府顺利实现改革目标。第一，以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡本身就是一个战略性绩效管理系统，行政问责和绩效评估是其必然包含的具体内容。以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡的各项目标和指标而采取的战略性行动方案实施的过程，会逐渐使行政问责规范化和制度化，建立和健全政府的责任体系，有利于政府建立一个可持续的绩效管理格局，推动政府管理和优化政府服务。第二，政府部门通过改进学习发展聚焦区绩效，达成组织资本齐备度，可以促进政府组织结构的调整和政府职能的确定。第三，政务流程聚焦区是为社会公众创造价值的环节，通过“创新公共产品/服务项目”、“增加公众价值”、“建立政务运行优势”、“维系社会责任”四个基本流程的运行，会有效地促进社会服务体系的构建步伐，强化社会管理和社会服务职能，促进我国行政审批制度的深入改革，理顺行政审批管理机制。第四，政府组织实施以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡必须与预算相结合，以战略为基础进行资源分配。政府平衡计分卡不仅包括目标、指标和目标值，还包括实施战略的具体行动。以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡显示了其改变传统公共财政体制和公共投资体制的能力，它为预算、绩效评价指标与战略相联系提供了一个强有力的平台，促进公共财政体制和公共投资体制的改革，帮助政府建立起一个服务于社会公众的公共财政预算体系和公共投资体系。

综合以上分析，不难看出以五个聚焦区为架构的政府平衡计分卡是符合我国对于政府改革的目标期待的，若能正确运用，将会有效地促进我国政府改革目标的实现。

[1][美]罗伯特·卡普兰,大卫·诺顿.平衡计分卡——化战略为行动[M].广州:广东经济出版社,2004.

[2][美]罗伯特·卡普兰,大卫·诺顿.战略中心型组织[M].北京:中国人民大学出版社,2008.

[3]毕意文,孙永玲.平衡计分卡中国战略实践[M].北京:机械工业出版社,2003:255-260.

Construction of Balanced Scorecard Framework Model in Our Country’s Government Management

QI Yue1,ZHULi-feng2
(1.Kazakhstan Branch,SIPC,Alma Ata 150000,Kazakhstan 2.ZhejiangUniversityofMedia and Communication,Hangzhou 310018,China)

Currently,Chinese government management is still in relatively backward stage.We not only need to learn newconcept of governmental administration,but also need to investigate newtechnical skills.The Balanced Scorecard was created by Robert S.Kaplan and David P.Norton in the early 1990s which has been widely applied in the field of government management although it was originated from business usage.Combined with actual situation,this article provides a theory of framework model for proper application of the balanced scorecard in our government management and will be particularlymeaningful for the construction ofhigh efficiencyservice-oriented government.

government performance;balanced scorecard;framework model

D630

A

1008-178X（2012）01-0022-08

2011-10-11

国家社科基金项目（10BGL071）。

齐 越(1978-)，女，吉林长春人，中石化国际石油勘探开发有限公司哈萨克斯坦公司经济师，从事绩效管理研究。