缘起与建构：我国大学治理结构设计

曲世敏

（东北财经大学 经济学院，辽宁 大连 116023）

大学是一国教育体系中的重要组成部分，大学办得好与不好，对实现我国的教育价值理想与奋斗目标举足轻重。在新的历史发展条件下，进一步转换政府管理大学的职能与方式，落实高校法人地位，推动大学依法自主办学制度的创新，建立大学利益相关者普遍关心的参与机制，是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》的题中应有之义。未来一二十年里，现代大学制度建设将进一步摆上改革议事日程，而现代大学制度的基石是大学治理结构。

一、缘起：治理理论作为高等教育分析范式的适切性

（一）治理理论的基本内涵

治理话语作为一种知识谱系，中外学者尤其是政治学家、经济学家甚至政治社会家都从各自的立场出发，对治理进行了不同的界定，提出了许多的见解。较有代表性的著述有：治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文献中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现［1］。英国地方治理指导委员会的发起人之一罗伯特·罗茨（R.Rhodes）认为：治理涉及一个全新的社会统治、控制方式转型的过程，意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会［2］。

治理理论是西方社会特定背景下的产物，在一定程度上适应了当代世界民主政治与公共行政的发展趋势。我国学者基于中国本土语境做出了新的诠释，从而探寻真正适合中国国情的公共治理模式。我国学者俞可平认为：治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益［3］。

从上可见，研究治理的中西方学者对治理概念的界定方式和范围各不相同，同时对治理使用与阐述的角度和重点也有所差异。但是一个基本共识是，治理过程中会由于问题和领域的不同牵涉到多个主体，政府、市场以及公共社会不过是对众多主体的类别划分。这样一个包括多元主体和多个层次的分析框架有利于治理的实际运行。治理主体的多元化意味着政府组织已经不是唯一的治理主体，治理运动的组织载体和参与角色呈现多样性、多元化趋势，政府、社会组织、市场乃至公民个人都是公共服务的主体，在共同的目标下共享资源、合作互动、共同参与制定公共政策和提供公共服务。而且，治理中的权力运行方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协商的多元关系。

（二）治理与高等教育分析范式的契合

多数学者认为治理理论对中国具有借鉴价值。何增科认为：“治理和善治理论作为一种分析框架，对于研究、总结和展示我国改革开放以来政治发展的成就极为有用”［4］。徐勇认为：“尽管治理是在西方社会语境下发展并被赋予不同含义，但作为一个政治学的分析概念对于中国的政治发展也有其独到价值，只是我们必须将这一词汇放在中国特定的历史进程中加以考察”［5］。实际上，治理框架是对过去几十年来发展中国家面临的“缺乏治理能力”和发达国家的“治理能力超负荷运行”经验的总结，具有很强的包容性和综合性，这不仅体现为治理概念在不同学科领域得到广泛应用，更体现为国家—市场—公民社会“三位一体”的治理模式是一种可以适合多种社会情境的解释框架［6］。这三者是现代社会治理必需的制度要素，他们之间的平衡和互补关系是实现善治的制度基础，因此，三位一体的治理模式具有普遍意义，可以适用于不同的社会环境。

高等教育的治理是我国社会公共治理结构中的有机组成部分，它理当可以运用治理的理念和精神，再造政府教育事务管理的制度和过程。从理论层面看，治理理论是关于政府管理公共事务方式的理论，治理理论的解释可以适用于高等教育的公共治理；从现实层面看，高等教育领域中政府、市场、社会、学校和公民个人的关系正在发生渐进的变化，高等教育日益成为全社会共同参与治理的公共事务，而不再是由政府垄断或包揽所有教育产品的生产与服务。因此，从治理视角来审视我国高等教育治理机构，复归政府、社会、市场、学校和公民关系的应然之义，必将有助于我国教育的健康发展。

事实上，长期以来，我国一直是政府主导的一元化教育治理与服务供给体制。在计划经济体制向市场经济体制转轨的发展过程中，居民家庭收入水平不断提高，多重利益群体逐渐成长和分化，产生了日益多样化的教育需求，由此凸显了政府主导的单一教育产品供给模式和社会多元化教育需求的矛盾，政府垄断教育供给体制出现了“失灵”：政府的理性或行动能力不足，导致高等教育公共服务供给匮乏，使得公众难以选择合适的教育，政府教育服务成本无限增长，导致公共财政负担不断加剧，一元化服务主体教育公共物品供给效率低下，导致公平和效率的矛盾日益尖锐等。政府失灵现象的存在，使我们认识到，像高等教育这样的公共机构并不能仅仅由政府实施一元管理，除政府外，市场、社会组织乃至公民个体也可以参与管理与调节。治理理论的内核在于否定政府在管理社会事务过程中的单一权力中心的存在，认为政府不是唯一的管理主体，应该还有多个权力中心和多个管理主体存在。可见，治理理论为高等教育治理注入了新的价值因素，对高等教育产品的供给方式、公共价值的复兴重建、公共决策的公众参与具有重要借鉴意义，蕴含着当代高等教育治理的基本走向。

二、动因：我国大学现行管理模式的失范

（一）主体表征

1.高等教育传统管理模式的特征

我国高等教育突显集权型、行政型主导的传统的管理模式的特征，大学与政府的关系主要表现为大学作为政府的附属机构，处于被支配、被控制的地位。大学书记及领导班子的任命、专业和学位设置、招生计划、人员编制、质量评估等，政府掌握着决策权和审批权，大学的办学经费也主要来自财政拨款。

2.高等教育传统管理模式的问题

一是大学办学主体地位的缺失。大学不是一个真正的办学主体，没有办学的主动性和积极性，也不能随着外部环境和社会需求变化调整自身的招生规模、专业设置。在大学、政府、社会这个有机系统中，大学过于依赖政府而没有与社会形成良性互动的合作伙伴关系，使大学不能广泛借助社会力量推动大学再上新台阶。二是行政权力干涉学术权力。行政系统的层级观念渗透于大学校园［7］，大学各层次管理者有相应级别，学术职称也纷纷向行政级别靠拢，导致人们热衷权力的追逐，而轻视和放弃对学术的追求。三是行政主导式的资源配置模式。资源集中分配和由上而下按照行政意志无偿调拨资源的分配方式，导致大学为了竞争资源不惜弄虚作假和进行“寻租”。四是政府既是大学举办者、管理者，又是大学质量评估者，既当裁判，又当运动员。政府作为大学教育质量评估的唯一主体，容易导致办学雷同、千校一面的问题，同时引发各类大学不切实际，盲目追求规模大、水平高、专业全，不利于在大众教育背景下形成分类、分层的办学格局；也不利于大学根据自身优势和办学传统，进行有个性、差异化的大学使命定位。

（二）外部表征

1.政府的两难困境

自1978年改革开放以来，我国高等教育宏观管理体制的改革是遵循给大学放权、塑造大学办学主体的思路进行的，但在大学办学自主权逐渐扩大的过程中，出现了内部人控制问题等负面效应，政府对大学的管理体制的“一放就乱，一收就死”的困局仍未打破，这使政府面临着两难选择：是回归到传统高度集中的行政主导治理模式；还是继续循着改革之路，通过继续下放权力使大学成为一个真正办学主体。回归传统模式是行不通的。继续循着给大学下放权力之路，而不从根本上构建权力制衡，决策、执行、监督三权分立和责权利统一的大学现代治理程式，这条路也走不下去。因此，高等教育宏观管理体制改革必须改变思路，走出两难困境，在给大学下放权力的同时，寻找对权力的制衡的机制。

2.中介机构的缺失

建立高等教育中介机构，对于确保大学办学自主权，形成自我约束的高等教育质量保障体系，对于民主办学、学者治学、保障教师等权益，对于大学与社会之间建立良险互动关系都具有十分重要作用。国际上高等教育的中介组织主要有四种类型：一是拨款中介机构，以英国的大学拨款委员会为典型；二是评估中介机构，包括评估所、认证机构；三是服务中介机构，包括就业指导、留学中介等；四是行业协会，包括教师公会、各种学会等［8］。我国由于长期高度集中的政治管理体制，导致高等教育中介机构失去生存与成长的土壤，改革开放以来，尤其是《高等教育法》颁布以来，出现了一批与高等教育有关的中介机构，但这些中介机构或者数量少、规模小，不成气候；或者因水平、力量有限和功利性太强，而丧失其权威性；或者依附于政府，作为政府附属物而丧失其相对独立性。

3.社会大众参与大学治理的积极性式微

相对于西方社会，我国企业家投资大学的人数少、规模小，个人捐赠有限，家长、校友、社会名流为大学发展出谋划策积极性不高，社会大众指责、埋怨多，而从正面参与治理的少等等。这种现象既使大学失去了持续发展的外部动力和力量，又使大学失去了一支重要的外部约束和权力制衡的力量。

（三）内部表征

1.党委与校长的责权界定模糊

《高等教育法》规定：国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制；其领导职责包括讨论决定学校内部组织结构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项。同时又规定：高等学校的校长为高等学校的法定代表人，校长负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使有拟订内部组织机构的设置方案、推荐副校长人选、任免内部组织机构的负责人等职权。由以上法律规定可以知道：一是作为法定代表人的校长，应该对大学管理与发展的效果承担民事责任，但大学重大事项的决策权归属于党委，导致权责不对等和校长无法负责的后果；二是党委领导和校长负责之间无严格界定，职责和权力划分不清晰，在实际管理过程中，主观随意性大，争权、内耗、推诱责任的可能性大。三是大学存在着党务和行政管理双子科层组织系统。党委书记和校长两个牵头人，行政级别和待遇完全属于一个等级，导致两个牵头人在行使职权时暗含心理障碍，又违背一个规范组织系统不允许有两个牵头人的科层组织基本原则［9］。

2.学术权力与行政权力的冲突

加拿大学者许美德将“学校自治”和“学术自由”作为西方大学的基本价值取向，并指出其作为“历史遗产的组成部分被延续下来”，大学组织的意义首先应该是作为“专门化”和“学术性”组织，其次才是行政组织。从中世纪到现代社会，在西方大学的历史演进过程中，虽然大学面临的外部环境发生变化，基本职能也由单一的人才培养拓展为人才培养、学术研究和社会服务等，但大学自治与学术自由精神却是始终未变的。这也是大学得以存在和发展的必要条件。但是，在我国大学组织官僚化和行政本位导致行政权力高于学术权力；学术权力与行政权力分工与协作的机制未建立；行政权力与学术权力各自权责分工不明确，权力制衡机制未到位。一些大学管理者高高在上，无视学术发展规律，决策武断，在大学科研、教学、学科建设等活动中不尊重学术专家意见和发挥其参与治理的积极性，导致许多决策失误。

三、建构：我国大学治理结构的新范式

（一）政府：掌舵而不是划桨

1.由直接管理向间接调控转变

美、英和法等国的政府对大学的管理和调控主要是通过制定法规和决定大学董事会成员等方式影响大学的管理，实现了大学自治和政府调控的有机结合。我们可以借鉴国外的经验，政府不再通过行政命令直接干预大学的内部事务，而是改为政府派出人员参加大学董事会，通过董事会实现政府的目标和意图，从而影响大学的治理。

2.完善大学治理结构

近些年来，世界各国高等教育改革趋势和大学发展的经验证明，加强和改善大学治理是全球性的发展趋势。我国大学的管理体制为党领导下的校长负责制，突出的是党委的决策权和校长的行政权，学校的决策和执行权力集中于党政领导班子。如何正确处理党委、校长和教职工的关系，建立符合我国国情的大学治理结构，还有很多问题需要解决和研究。这就需要政府制定法律法规和发布一些指导性文件，指导大学逐步建立完善的大学治理结构。

3.改变职能和角色定位

首先，政府要转变职能和角色，真正从微观管理转向宏观调控，从教育法律、法规上把握大学改革的方向，提高办学质量，改变管得太细、统得太死的大管家形象，为大学的健康发展当好“掌舵者”的角色。其次，政府要在管理中吸收社会力量参与，通过多种渠道了解和听取社会各界对大学改革的建议和意见，并将这些建议转化到政策的制定中。另外，还可以吸收社会力量直接参与政府这一层次的大学管理事务。可以尝试在大学行政机关，设立委员会，邀请企业家、社会学者和个人等社会各界人士担任委员，委员会的意见和建议可以作为政策制定的重要依据。

（二）社会：参与和协作

1.社会力量积极参与大学管理体制改革

积极争取社会支持有利于形成大学发展的良好外部环境。大学方面可以通过社会多种渠道筹措办学资金，还可以适当借鉴社会上的先进管理模式，聘用一定的校外专职管理人员参与学校行政管理以提高管理效率。对于这些外聘的管理人员可以对其进行一定培训，使其更了解大学的内部管理状况。社会方面，企业和商家可以通过竞标等方式取得参与高校后勤服务的机会，从而为自身求得发展，也可以在大学产学研结合的过程中为自己争取一席之地。这些对企业来说都是良好的机遇，早投资早受益。

2.大力发展和完善各种教育中介组织

国务院关于《（中国教育改革和发展纲要）的实施意见》中己经明确指出：“为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全全社会中介组织……发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。”但是我国的教育中介组织只是近几年开始发展，不仅类型单一，而且性质不清晰，运作不规范，难以承担管理重任。为了能够反映社会各方面的需求和利益，充分发挥它们在大学管理中的作用，首先要建立各种类型和性质的中介机构，使各个社会阶层和团体，都有反映自己呼声的组织。其次，要制定相应的法律、法规和政策来规范和保护中介组织参与大学管理的权力，使社会各个阶层的愿望都能有效地反映在大学管理领域。

（三）大学：党委治党，校长治校，教授治教

根据大学学术自由的要求及其产权结构，我们可按照治理原理中激励和制衡的要求，构建符合我国高校特点的治理结构（如下图所示）：［10］

1.建立学校董事会

要按照大学的产权结构特征在高校的决策机构中增强集体决策功能，只有这样，才能保障大学各方产权所有者的利益。结合我国的实际，要在党委领导下调整权力结构，成立校董事会一类的学校决策机构。董事会成员由大学产权相关各方选派。在我国大学，董事会成员可以由行政主管部门任命委派或者教育主管官员直接兼任以代表出资者行使所有权。人力资本产权代表可以由学校党委提名推荐产生，社会董事可以由学校党委提名推荐，由社会各界知名人士担任。

2.调整校长产生方式

我国高校的校长可以由学校教育主管部门提名，然后由校董事会选举产生。校长主持学校的日常行政事务，接受学校党委的领导，在重大行政事务问题上要提交学校校务委员会讨论解决，在有关教育教学和科研问题的决策上要提交学术委员会讨论通过。

3.充实校务委员会职能

校务委员会主要对有关学校行政事务方面的问题进行讨论和研究，为校长行政事务决策提供帮助，并形成制衡作用。成员由校内的行政人员、教职员工、学生代表组成。

4.强化学术委员会权威

学术权力在大学治理中应得到加强。要把属于学术方面的权力交还给教授，提高学术委员会在决策中的地位和权力范围，应把包括职称评定、学位授予、教育教学发展规划、学科研究规划等决策权力划归学术委员会。同时，让学术委员会成为校长教育教学管理的咨询和制衡机构。

5.调整党委领导方式

党委作为国家意志的代表，在大学中处于领导地位。在公办大学中，党委可以作为法人产权所有者代表进入董事会，但它不参与具体治理和管理。党委的领导可以通过对价值观、学校办学的国家意志性、学校的办学方向、董事会重大决策行使否决权、通过组织和思想政治工作实现对教师和学生的领导、以及提名推选教师董事、学生董事和社会董事候选人来实现。党委的领导作用还有一项就是监督和督察，通过对董事会和校长的工作进行日常监督和督察，以保证党委意图在高校的贯彻。［11］

［1］詹姆斯·N.罗西瑙.没有政府的治理［M］.南昌：江西人民出版社，2001.

［2］罗伯特·罗茨.新的治理［A］.俞可平.治理与善治［C］.北京：社会科学文献出版社，2000.

［3］俞可平.治理与善治：一种新的政治分析框架［J］.南京社会科学，2001，（9）.

［4］何增科.治理、善治与中国政治发展［J］.中共福建省委党校学报，2002，（3）.

［5］徐勇.治理转型与竞争——合作主义［J］.开放时代，2001，（7）.

［6］杨冬雪，赖海荣.地方复兴——地方治理改革30年［M］.北京：社会科学文献出版社，2009.

［7］王善迈.高等教育制度创新的经济学分析［M］.北京：北京师范大学出版社，2002.7.

［8］董云川.论大学行政权力的泛化［J］.高等教育研究，2002，（2）：61.

［9］刘宗南，丁玲.论我国大学权力模式及其变革［J］.温州大学学报，2005，（3）：45－49.

［10］闵维方等.教育经济学国际研讨会论文集［C］.北京：人民教育出版社，2003.

［11］宋秋蓉.伯顿.R.克拉克高等教育结构多元化思想及其启示［J］.机械工业高教研究，2002，（4）：84－87.