香港公屋、欧洲社会住房与新加坡组屋

○ 蔡穗声

（本文作者单位系广东省房地产行业协会）

世界上各国（地区）因历史文化、政治经济制度、治理理念、社会环境、发展阶段的差异，造成住房保障政策很不相同，模式很多，五花八门。我们对这些经验的借鉴学习应小心分析政策背后的政治经济社会因素，注意发展阶段的差异，在分析中学习，在学习中创新，切忌简单比照、生搬硬套。须知，在众多境外经验中寻找支持自己观点的论据并非难事，但要说明何以这个经验而不是另一个经验适合中国，就不易了。

因地缘血缘关系，香港是中国实行保障房制度的启蒙老师。香港保障房建设的第一阶段从1953年圣诞夜石硖尾寮屋区大火的翌年开始，政府兴建徙置大厦安置火灾灾民及寮屋居民；第二阶段从1961年开始，兴建公营房屋（简称“公屋”，俗称“廉租屋”）解决低收入居民居住困难，延至50年后的今天仍在继续；第三阶段从1976年开始，为中等收入家庭日益殷切的置业需求推出“居者有其屋”（简称“居屋”）计划。该计划2003年因经济衰退、房价大跌而中止至今有8年之久；近年因房价上涨较快引发复建居屋的争论。我们从中不难看出香港房屋政策的发展脉络：先是应急解决灾民的燃眉之急；然后用廉租屋方式解决低收入居民居住困难；最后才是帮助中等收入家庭置业，而且，迄今公屋仍是香港房屋政策的基础与主体，700万居民中的30%住在公屋，18%住在“其它资助房屋”（包括居屋），其余52%住在私人楼宇，住私人楼宇中约七成为业主住户，约三成为租客。【资料来源：2011年6月27日笔者访问香港房屋署时获取】

图：欧盟各国租赁型社会住房占本国住房总量的比例（单位：%）

欧洲“社会住房”（social housing）是政府为无法在市场上找到合适而又负担得起住房的人提供的住房。“社会住房”是相对于私人住房的概念。也有一些国家使用“公共住房”（public housing）概念，如瑞典。有一些社会住房的产权被分割出售给租户，租户半租半拥有，与政府分享“共有产权”。当租户购买了全部产权，该物业就不再是社会住房。【资料来源：欧洲社会住房委员会（CECODHAS Housing Europe）葡萄牙分会会长若望·卡瓦荷沙（Joo Carvalhosa），英国诺丁汉社区住房协会（Nottingham Community Housing Association）住房部部长戴维·理查德森（David Richardson）提供】

欧盟27国中存在三种主要的社会住房政策模式：“普惠”模式（universal model），其目的是形成强大的社会租赁部门，为所有人提供大量的负担得起的租赁住房。瑞典、丹麦和荷兰仍在一定程度上执行这一模式。“一般”模式（generalist model），受到一种或多种形式的收入和租金上额的限制，这种模式主要存在于德国、英国、法国和比利时。“剩余”模式（residual model），主要存在于南欧及前东欧国家，其主要特征是社会住房仅供给那些最贫穷的阶层。

新加坡国情的独特性使其组屋制度在世界200多国家和地区中成为绝无仅有的孤证

欧洲的社会住房平均约占住房总量的10%。其中“普惠”模式的瑞典是17%，丹麦是19%，荷兰最高，达到32%。“一般”模式的德国是5%，比利时是7%，法国是17%，英国是17.45%。“剩余”模式的爱沙利亚仅1%，西班牙和葡萄牙均为2%，罗马利亚是2.3%，立陶宛是3%，匈牙利是3.7%，意大利是4%。详见下图：

欧洲社会住房经历过“私有化”。80年代开始自由主义市场经济思想主导西方国家的经济政策，英国撒切尔首相大刀阔斧裁减公共开支，重整70年历史的社会住房系统，鼓励社会住房租户购买现住居所。1984年英国社会住房占全部住房比重从70年代的32%降至28%，1991年再降至20%。【冯俊：《住房与住房政策》，中国建筑工业出版社2009年7月版，P208-210】【赵丽霞：“房屋政策趋势的分析”，载《香港公营房屋五十年》中文大学出版社出版，P229】

欧盟除少数国家外，大多数国家允许社会住房私有化。1989年以来社会住房私有化最多的是英国和荷兰，分别是2161200套和286000套，瑞典32841套，葡萄牙12000套，法国45套，丹麦仅9套【资料来源：欧洲社会住房委员会：《2010年欧盟住房统计数据》，蔡滨翻译】

国内许多人羡慕新加坡组屋制度，希望借鉴学习。新加坡2009年居住组屋人口占82%，其中80%是自有，2%是租住；余下18%人口居住洋房和公寓（《宜居研究》2011年第24期）。组屋价格较低，据新加坡国立大学分析，组屋的房价收入比为5.8。政策规定购房首付10%，贷款利率2.6%，由此，偿债比率平均23%，购房者只需动用公积金便可偿还贷款。新加坡组屋制度有其独特的地理因素、政治原因与经济根基。作为岛国、城市国家，710平方公里土地居住507万人口，人口密度大于香港，有限的国土使其不可能依赖房地产业，经济基础主要依靠高附加值的制造业和服务业（中国现阶段还不得不依靠投资拉动经济增长，其中房地产投资是重要部分）。近似专制的政治体制、家族式的国家管理模式与经济自由化、国际化保持了新加坡经济增长，同时也降低了民众享有民主的权利，有引发社会不满的危险。由此，普惠的社会保障体系是不二选择。新加坡2009年人均GDP超过3万美元（同期中国3711美元），2009/2010财政年度住房支出占财政预算3.9%（2010年中国占1.2%），【资料来源：叶加：“新加坡组屋掠影”，载《中国房地产报》2011年9月5日】新加坡1955年成立中央公积金局，50多年来公积金制度由单一养老功能拓展成为一个综合性的社会保障体制（中国住房公积金制度在全国推广10多年，仅限于住房领域）。新加坡国情的独特性使其组屋制度在世界200多国家和地区中成为绝无仅有的孤证，不具有普适性。可以羡慕，无法复制。■