中荷海关监管模式的比较及对我国分类通关改革的启示

钱幸初

分类通关改革是构建海关大监管体系的重要载体，是大监管体系建设充分发挥作用的 “主战场”。顾名思义，分类通关是指海关通过科学运用风险管理的理念和方法，以企业守法管理为核心，综合企业类别、商品性质和物流信息等各类风险要素，按照风险高低对进出口货物实施分类管理的通关作业模式。自从2009年，在上海海关试点基础上，北京等15个海关开展出口货物分类通关改革试点，2010年推广至全国海关。2009年在上海、黄埔海关实行进口分类通关试点，2010年进一步扩大试点范围。随着分类通关的大面积启动，中国海关的大监管体系改革正在逐步深入。

长期以来我国海关在很多业务改革过程中，借鉴了国外海关的先进经验和做法，尤其是风险管理方面，很多理念和方法是来自于荷兰海关的成功经验。荷兰位于欧洲经济中心地带，拥有欧洲第一大港鹿特丹和世界上最重要的中转机场史基浦国际机场，是一个理想的商业通道，每年来自全世界200多个国家的数以亿吨计的货物和数以千万计的人员从荷兰涌入和涌出欧洲或转往其他大洲。荷兰海关在仅有5000余人的情况下，出色地完成了繁重的监管任务，并在世界银行 “物流指数”评比中取得海关工作效率和通关手续等指标世界第一的成绩。

虽然中国和荷兰的国情、社会制度、经济状况等方面存在着较大的差异，但就海关通关制度而言，无论是管理目标，还是监管的理念方法，很多方面都是有着共通点。因此将荷兰海关现行的监管模式与我国目前的分类通关作业模式进行对比，学习对方的先进管理经验和理念，对于今后我国海关分类通关改革如何发展深化有着很好的借鉴和启示作用。

一、荷兰海关现行监管模式简介

2008年以来，在WCO《全球贸易安全和便利化标准框架》倡导下，荷兰海关积极推行AEO（经授权的经营者）方法，通过对企业内控机制、管理标准、信息安全、经营理念、错误预防、信息发布等企业运行系统的评估，保证符合规定条件的企业是处于 “控制中”（In Control），对满足规定条件的企业授予不同类型的AEO的资格，建立海关与企业互信的关系。海关根据不同授权类型的AEO资格，在标准海关通关程序的基础上设计出适用于不同企业类型的简化海关通关程序，对不同的授权类型的企业实施差别化的监管，将对企业正在进行的生产、物流等经营活动的干预降低到最低的限度，确保企业能享受到与其AEO资格授权相对应的便利措施，海关通过事后审计来确保企业处于 “控制中”，完成海关的监管任务。在实际监管过程中，荷兰海关从供应链的视角出发，不仅掌握了货物的申报信息，还掌握了供应链上从生产商到运输商再到进口商、收货商的信息以及供应链本身的可靠性等信息，实行多层次、全流程、互相印证、互相制约的协同监管和自体监管，既巧妙转移了监管责任又可以实现 “牵一发而动全身”的高效能监管。同时荷兰海关引入了客户管理的方法，将企业看做是自己的客户，在海关内设有客户管理团队，团队内有初级和高级客户协调员，专门负责海关与企业之间的沟通，帮助企业处理与海关相关的问题，同时关注企业运营，保证企业在海关 “控制中”。另一方面取得AEO资质将帮助企业获得包括低风险货物的快速通关、因提高安全效率而降低成本、获得更高的荣誉和商业机会以及增进与海关间的沟通等好处，因此企业非常看重AEO资质的授权和保持，有助于促进企业守法自律。

二、由分类通关作业模式与荷兰海关监管模式的共性看分类通关改革的阶段性成效

（一）分类通关作业模式与荷兰海关监管模式的共通点

1.两种通关监管模式均以风险管理贯穿作业全过程。无论是我国海关的分类通关作业模式还是荷兰海关现行的监管模式，都在作业流程设计中，充分发挥了风险式管理的作用。分类通关是在综合企业类别、商品归类、价格、许可证件、贸易国别、航线、物流信息等各类风险要素，对报关单数据实行实时风险分析，实施红绿通道判别，对绿通道的报关单直接转现场处置，按风险高低分别实施“低风险快速放行”、“低风险单证审核”和 “高风险重点审核”，对红通道的报关单实施专业审单，根据专业审单结果，由接单现场实施上述3种作业方式。荷兰海关在实际监管工作中除了对以报关单为基础信息开展风险分析外，还对企业运营质量和守法状况的风险管理，将企业采用管理国际标准情况、内控机制的建立情况、信息控制与错误防范等内容作为风险管理的指标和内容，通过对这些指标的评价，掌握企业的风险等级。如果企业在整体管理上出现风险加大的情况，则采取相应的监管措施。两种模式虽然内容存在差异，但都体现了现代海关风险管理的理念和方法。

2.两种通关监管模式都体现了差异化的监管方法。分类通关作业中模式中针对不同风险类型的货物和企业设置了 “低风险快速放行”、“低风险单证审核”和 “高风险重点审核”三种不同的通关作业流程，对诚信守法企业的低风险货物减少行政干预，提升通关效率，对高风险的企业、货物，实施重点审核、加强实际监管。荷兰海关根据企业的内控机制、管理标准、信息安全、经营理念、错误预防、信息发布等实际情况，分别给予相应的“AEO”授权资质，并按照资质的不同，对不同企业适用相应的通关监管简易程序。两种模式都在实际监管中通过差异化的监管方法突出了 “守法便利”的监管理念。

3.两种通关监管模式都实现了 “事前—事中—事后”的全过程闭环式管理。分类通关作业模式中在事前加强风险分析，科学设置风险参数，以报关单证现场抽核、批量复审和货物随机抽查、实际查验的结果验证企业守法状况和风险参数的有效性；事中通过风险布控和风险提示，重点加强对风险分析和监控成果的运用，服务事中监管；事后进行风险信息和绩效评估，打造反馈平台，通过以上措施有效连接各个业务环节，形成闭环管理。荷兰海关现行的监管模式中在事前充分掌握货物供应链上的生产商到运输商再到进口商、收货商的信息，并根据企业申请，对企业的内控机制、管理标准、财务状况、信息安全等情况实施系统的审计评估，并根据评估结果对企业进行 “AEO”授权；事中按照企业的 “AEO”授权不同，对企业实施差别化的监管措施；事后由海关对企业的守法合规情况实施定期的稽查审计，对存在违规情况的企业进行处置，并对相关企业的 “AEO”授权作相应调整。两种模式虽然具体形式不一样，但都实现了各个业务环节的闭环式管理，对各类执法风险起到了有效的防范作用。

（二）分类通关改革的阶段性成效

通过分类通关作业模式与荷兰海关监管模式的对比，我们发现通过分类通关改革，中国海关无论在监管理念还是在作业流程设置上，与世界先进海关的差距正在逐步缩小，改革的阶段性成效正在逐步显现。

1.监管重点更加明晰，执法效果提高。实施分类通关改革以后，海关通过对企业、货物进行风险分析，有的放矢地进行审单、查验等作业，集中力量加强对高风险企业、货物的监管，使得监管重点比以往更加明晰，有效地提升了监管的质量和效果；同时在货物放行后通过加强事后监管，一方面进一步降低执法的风险，另一方面为事前、事中监管提供信息支持，真正实现了闭环式管理，达到了更好的监管效果。

2.通关效率得到提高，社会效应明显。分类通关改革改变了我国海关过去的突出某一时间点上企业在口岸或特殊监管区域的进出口等行为，不加筛选的由人工进行严格的单证审核，辅以较高的查验率的 “穷尽式”监管模式，全面应用风险管理的方法，实施差别化监管，突出体现了 “守法便利”的管理精神，大大提升了通关效率，优化了市场环境，改善了海关服务，使企业直接感受到通关的高效和便捷，帮助企业参与国际市场竞争，更好地适应了全球经济一体化进程和我国开放型经济发展的需要。

三、由分类通关作业模式相对于荷兰海关监管模式的差异看分类通关改革的不足

虽然分类通关作业模式与荷兰海关现行的监管模式比较，两者在很多方面存在相似的地方，但通过进一步的比较分析，我们也不难发现在很多方面目前的分类通关作业模式还存在着自身的不足和短板。

（一）企业分类管理面临诸多局限

分类通关改革以后，与之配套的企业分类管理一直未能实现突破，基本沿用以往的企业管理模式：即根据进出口企业、报关企业从事进出口海关业务的守法记录、申报规范性和历史进出口贸易量等信息对企业进行 “AA、A、B、C、D”分类，并以此作为分类通关作业过程中判别企业风险高低的标准。这种企业分类管理模式存在以下局限：

一是海关只对在海关注册备案的进出口企业和报关企业两类企业实施分类管理，所能掌握的有关企业的信息、资料也是局限在这两类企业中。然而从物流供应链完整角度来说进出口货物完成进出口过程需要经过生产企业、进出口贸易企业、物流企业、仓储企业、报关企业等多个不同的环节，并且各个环节的相关数据可以相互印证，相互检验，海关可以通过对物流供应链上各环节信息数据进行分析比对，获取有价值的风险信息。目前海关对于生产企业 （有进出口经营权和自理报关资质的除外）、物流企业、仓储企业所掌握信息的缺失大大影响了海关风险分析的精度与准度，一定程度上导致了监管资源浪费和局部监管不到位的情况。

二是海关对企业实施分类管理的主要依据是企业从事海关进出口业务的历史记录，存在一定的滞后性和片面性，仅仅依靠历史记录，海关无法对企业实际守法合规情况及时作出风险提示。在实际工作中就发现一些不法企业注册成立后立刻向外汇管理局申请大量核销单，短时间内在全国各大口岸销售，而海关却无法采取有效措施制约购买核销单企业的出口行为，待海关经过信用收集、分析将相关企业降级时，企业已经自行注销，逃避海关的监管。反观荷兰海关，通过推行AEO的方法，对企业内控机制、管理标准、财务状况、信息安全等相关信息进行全面、系统的审计评估，海关掌握了大量关于企业的有价值信息，海关能够通过对相关信息的分析利用，掌握企业基本的情况。

三是在我国海关的企业分类管理制度中，海关与企业依旧是管理者与被管理者的关系，双方地位的不平等，导致双方在达成各自的目标时缺乏沟通和协作，海关与企业之间的矛盾突出，只有在企业不符合海关规范时，海关才实施管理类别调整，在整个机制运作过程中，企业始终居于被动接受状态。而荷兰海关实施的AEO制度强调平等状态下海关与企业定期进行交流和磋商，企业主动向海关申请AEO资质，海关在授权后，引入客户管理的方法，设置专门的客户管理团队，团队内有初级和高级客户协调员，专门负责海关与企业之间的沟通，帮助企业处理与海关相关的问题，同时关注企业运营，保证企业在海关 “控制中”。这种方法给企业一个可以 “一站式”的解决问题的途径，也更加有利于海关实施监管和风险管理。

四是我国现行的企业分类管理制度和结果只适用于境内的企业，无法用于国外企业，也得不到其他国家海关的认可。而AEO作为一项面向国际贸易供应链的制度，要求海关间建立起相互认可的有效制度，避免重复工作，以确保国际贸易供应链中货物流动的便利和监管。所以目前荷兰海关推行AEO制度的过程中已经实现了与欧盟其他国家海关的AEO互认，其授予的AEO资质在欧盟其他国家海关同样有效。

（二）风险分析未能有效深入

分类通关改革以后，我国海关的风险分析主要集中在对报关单申报信息和企业历史守法情况为基础的风险研判上，其中报关单申报信息更是风险管理部门进行研究分析的重点。风险管理部门一般是选取报关单申报要素中的重要指标如税则归类、许可证、通关单、经营单位、收发货企业等作为风险参数指标，对报关单进行风险判定。但从目前的实践情况来看，单靠企业申报的报关单信息作为风险分析的基础，并不能有效得甄别业务中的执法风险。比如：“低风险快速放行”、“低风险单证审核”和 “高风险重点审核”三种通关模式中，“低风险单证审核”的报关单其中相当多的报关单是因为涉及通关单或许可证件，而被计算机分拣为 “低风险单证审核”，难以享受更多的海关监管便利。通过实际审单以及查验发现，此类报关单因为需要更多的监管环节，实际货物存在问题的风险更低。在已经实施通关单、许可证联网核销的今天，完全有条件和理由将电子比对一致的此类报关单分拣为 “低风险快速放行”，至少不应将其简单分拣为 “低风险单证审核”，这有悖于分类通关以风险管理为中心环节的原则。

另一方面将风险分析建立在企业申报信息的基础上的做法在对一些匿报、谎报、瞒报、伪报的报关单作业时起到的作用并不大。实际监管中有些不法企业故意将货物伪报为非涉证涉税货物，导致报关单被计算机自动分拣为 “低风险快速放行”从而逃避海关监管。这种现象正是目前 “低风险快速放行”、“低风险单证审核”和 “高风险重点审核”三种通关模式的查获率出现倒挂的深层次原因，充分说明了目前海关的风险分析不够深入，存在疏漏。

四、进一步深化分类通关改革的启示

分类通关改革作为海关大监管体系建设的载体，直接反映大监管体系建设的成效。分类通关只有在完善的大监管体系架构下才能取得最大的成效，实现 “通的快，管的住”的目标。虽然我国海关和荷兰海关在执法环境、法律制度、管理模式等诸多方面存在很大差异，但双方也在促进贸易便利化、促进经济发展等很多方面为着相同的目标而进行相类似的工作。因此荷兰海关的成功经验也为我们下一步如何深化分类通关改革提供了有益的借鉴。

（一）将AEO制度引入企业分类管理

按照WCO在 《全球贸易安全与便利标准框架》中提出的 “AEO （经授权的经营者）”制度，旨在通过验证企业，对守法、安全程度较好的企业予以通关便利，保障国际贸易的安全与便利。这与我国海关目前倡导的 “由企及物”、“守法便利，违法惩戒”理念是一致的。在分类通关改革进一步深化的过程中，可以通过将AEO制度引入企业分类管理，将海关实施企业管理的范围延伸到整个物流供应链当中，在风险分析方法上逐步从定性的主观判断分析法和比率评分法逐步转向以深入应用数理统计决策技术和计算机信息科学为特点的动态计量分析方法，全面掌握关于企业的组织结构状况、经营状况、安全体制、贸易伙伴、信用记录等重要的风险信息，建立科学、客观、有效的风险分析模型，对通关作业提供强有力的风险决策支持，真正建立起与分类通关作业模式相匹配的企业分类管理制度。通过建立健全企业守法评估体系，充分发挥企业守法管理在其中的基础性、根本性作用，引导企业以诚信换效率、以效率换效益。

继续加快建设企业信息管理系统，将分散的企业信息统一集中，吸收共享其他管理部门的企业信息档案和动态数据，运用企业信用信息档案客观评估企业守法状况，掌握企业进出口活动和经营、资信状况。

统一企业分类评定标准。完善 《企业分类管理办法》及配套措施，细化并公布贸易安全标准，使分类设置、评定标准和运作程序更加科学规范。

完善企业信用管理。建立完善企业诚信守法评估机制和运作程序，探索建立企业主管人制度，将企业分类管理由静态管理向动态管理转变，逐步实行户籍式企业管理，研究解决介入企业内部管理过程控制问题，使企业内部控制程序与海关分类管理真正对接。

（二）建设完善风险管理工作机制

推动分类通关作业过程中风险管理在实战层面的转化，在统一风险管理操作平台基础上，加快建立 “层级职责明确、业务配合协调、信息数据共享、判别处置有效”的风险管理运作机制。

一是进一步提高识别、化解、处置风险以及监督评估的工作水平。发挥风险管理在事前、事中、事后各业务环节的决策作用，明确各部门在风险监控、风险分析、风险决策环节的责任，实现各环节风险信息相互印证汇合管理的需求，防止管理随意性和脱节。二是加快建立统一的综合业务数据平台。汇总整合各类基础业务数据，为开展风险分析和监控提供完整、准确和及时的数据支撑，整合各类分析监控系统，实现信息共享和相互衔接。三是建立健全规范化风险指标体系。突出企业与进出口商品相结合，企业与报关单相结合，企业和报关员相结合，资格管理和行为管理相结合，公开法人和隐蔽法人相结合，供应链各环节信息相结合的验证分析，科学设置、统一加载并动态调整风险参数，充分考虑同一类别企业有不同风险的侧重点，企业在不同时期有不同风险，对进出口企业和货物实施风险等级管理。四是健全和完善风险处置的操作规范和运行机制。强化风险指令执行过程的监督、反馈和评估，完善风险处置的闭合回路机制。

（三）提高后续监管效能

找准定位，在事后监管环节实现稽查工作重心向 “监督企业进出口活动、查发企业各类问题、验证企业守法状况、完善海关内部管理”并重的转变，充分发挥后续管理可深入企业管理活动核心的有利条件，监督验证被稽查企业进出口行为的真实性、合法性和规范性，发挥海关稽查在后续管理的核心力量作用，发挥后续管理服务全局的作用，促进海关整体管理水平的提高。

在加强业务基础建设和创新稽查方法手段基础上，一是推行分类稽查，根据事前监管需求和现场监管反馈情况，区分高风险企业、一般企业、信誉良好企业采取不同的稽查核查措施，印证分类管理准确性。二是完善稽查反馈机制，及时反馈稽查核查结果，补充更新企业资料信息，充实企业信息管理数据库。三是提升稽查结果应用效能，提出企业分类管理、海关监管意见和需求，适用于事前监管和事中监管，实现前后验证、有效衔接、分工明确、优势互补。

（四）提倡可持续协调发展

分类通关改革中倡导的 “由企及物”和 “风险管理”理念是现代海关管理的发展方向和必然趋势。我们要努力实现管理上的 “外联内通”，形成“企业自管、海关主管、政府协管、社会共管”的综合管理格局，需要关注以下问题：一是辩证思考，克服因循守旧或偏激突进的认识偏差，防止片面地将 “企”与 “物”对立起来，两者需要有机结合起来，才能真正凸显和提升海关整体监督管理效能。二是一以贯之，在改革整合过程始终围绕 “由企及物”，优化作业流程和操作程序，规范执法，避免 “因人设事”或 “因人废事”，防止监管链条脱节，形成良性循环、闭合回路的监管机制。三是统筹兼顾，要开拓思路，超前思维，勇于面对现实，敢于实现突破，同时，避免海关在进出境监管活动中单打独斗或改革冒进，在外部构建执法协作联动机制，在企业信用管理、税收征管、技术标准、产品安全等各方面推进综合管理，使 “守法便利，违法惩戒”成为企业进出口活动的自律守则。四是整体规划，结合区域经济发展特点，综合考量和优化全国海关布局、业务分工和人力资源配置，提高关员业务技能和综合素质，适应经济社会发展要求。五是打促结合，力求保障贸易安全和提供贸易便利有机结合和平衡，通过增进理解、信任、沟通和合作来推动海关与企业界合作双赢，通过打击走私和促进发展维护国家经济安全。六是绩效评估，防止墨守成规，加强对改革整合过程和措施应用的评估，收集社会评价和企业反映，根据实际需要及时动态调整，完善提高，促进海关事业科学发展。