落实 “四好”总体要求深入推进 “三查合一” 提高稽查工作水平

郑巨刚

一、深化 “三查合一”的现实意义

（一）深化 “三查合一”，是海关稽查部门贯彻落实 “四好”总体要求，充分发挥职能作用、提升工作水平的必由之路

新一届总署党组深刻分析海关工作面临的国际国内形势和任务，紧密结合海关工作实际，与时俱进地提出 “把好国门、做好服务、防好风险、带好队伍”的总体要求。“四好”总体要求明确概括海关工作的重心，既是对海关工作16字方针和队伍建设 “12字要求”的进一步深化和提高，同时也为海关今后的发展指明方向。对稽查部门而言，贯彻落实 “四好”要求重点就是通过深化 “三查合一”，在 “把好国门”方面，充分加强企业稽查、保税中后期核查和减免税核查的查办职能，重在惩戒和震慑违法行为，促进企业守法诚信；在“做好服务”方面，通过将稽查成果分别作用于企业管理和通关征税、加工贸易和减免税审批，使守法企业的合法经营充分享受最大便利，从而降低经营成本，提高经营绩效；在“防好风险”方面，重在加强立法完善制度，健全操作规程，增进各种执法程序规范透明，有序衔接，确保监督到位执法高效；在“带好队伍”方面，重在整合稽查资源，提高稽查人员素质，稳步推进稽查专家制度建设，全面提升稽查效能。

（二）深化 “三查合一”，是海关稽查部门积极主动应对国际国内形势变化，切实提高把关服务水平的客观选择

当前，国际经济正处于后金融危机时期，世界各国经济下行风险有增无减，发达国家仍然处于风险蔓延之中，新兴经济体通胀压力较大，将可能出现滞涨。国内受外需进一步萎缩影响，传统的外向型经济受到严峻挑战；原材料价格居高不下导致要素成本上升；贸易保护主义抬头，贸易壁垒甚嚣尘上，国内总体经济发展增速放缓；在社会转型时期，各种社会矛盾和摩擦频发，社会管理面临复杂形势，亟待提升管理服务水平。对此，包括海关在内的政府部门，必须积极创新，不断提高效率，主动应对各种发展机遇和挑战。在此大背景下，海关稽查部门必须立足部门和业务发展实际，紧扣时代脉搏，顺应形势要求，下大力气深化 “三查合一”，切实履行好工作职责，促进社会和谐。

（三）深化 “三查合一”，是海关稽查部门立足海关监管实际，全面履行稽查职责，完善后续监管的根本途径

稽查部门作为后续监管的主要力量，工作压力繁重。首先，海关监管业务量大幅增长，一般贸易、减免税以及加工贸易等多种贸易形式竞相发展，各种监管条件错综复杂，监管区域点多面广，造成监管难度大。其次，长期以来海关内外勤分工模糊、职责不清，导致重复下厂核查，互补型的错位监管难以实现；外勤人力资源严重不足，已经严重影响到实际监管的质量。监管不到位，某种程度上，也可以说是外勤不到位。再次，近年来所发生的 “欧典”地板、“达芬奇”家具等公共危机事件，不仅暴露出海关与政府其他监管部门职责分工不合理，同时也折射出海关内部监管思路不够统一、职责划分不尽科学、监管资源投放还不均衡等弊端，类似“欧典”、“达芬奇”等事件，如再次出现，最终将影响海关的社会形象。实施“三查合一”，是实现监管力量集约化管理和使用，做到后续监管资源的有效整合和合理配置、保障海关监管到位的根本途径。

稽查部门实行“三查合一”，可以实现“四个有利于”：

一是实行 “三查合一”，有利于落实海关风险式管理。实行 “三查合一”，就是自觉运用风险式管理的理念、方法和要求，集中力量有针对性地查处高风险企业和重点监管环节，突出重点加强监管，避免眉毛胡子一把抓，使有限的稽查力量发挥出最大的管理效应。

二是实行 “三查合一”，有利于推动海关集约化管理。实行 “三查合一”，将执法功能相近、目的相仿、程序相似的企业稽查、保税中后期核查和减免税核查，统一归口到稽查部门管理，可以最大程度地减少重复下厂、避免管理脱节。既能充分发挥人力资源的优势，提高稽查工作效率，同时也减轻企业负担，提升海关执法形象。

三是实行 “三查合一”，有利于促进海关专业化管理。实行 “三查合一”，能够把目前有限的稽查核查人员集中统一管理，并针对其学历结构、从业经历、工作岗位以及业务技能的不同优势，催生和遴选出一批综合素质强、专业水平高的稽查专家，通过传、帮、带的形式，打造出一支拉得出、打得响、富有战斗力的稽查队伍，从而促进和提升海关专业化管理。

四是实行 “三查合一”，有利于推进海关改革创新。海关改革创新既要着眼于国家经济社会发展大局，也要立足于海关的实际情况。总的来说，作为发展中国家的海关，业务量成倍增长，人力资源矛盾突出；实行垂直管理体制，难以摆脱中央与地方利益的交叉；执法领域较集中于进出境环节，受时限要求高，且受制于信息不充分、不对称；海关工作已形成一整套特定的业务技术体系，科技和信息技术的应用面广，与泛机关化有较大区别。近年来，海关执法环境虽有较大改善，但走私与反走私、腐败与反腐败的斗争形势依然严峻。因此，海关改革必须走科技创新之路，走强关精兵之路，走集约高效之路。实行 “三查合一”，符合中国海关的关情，符合中国海关业务改革的发展轨迹。

二、宁波海关 “三查合一”取得的成效

根据总署党组的总体部署，结合本关区工作的实际，宁波海关积极推进“三查合一”，取得明显成效。

（一）规章制度进一步健全，“三查合一”工作机制的规范化水平不断提高

根据“三查合一”工作机制运行的需要，先后制定并下发《宁波海关稽查工作管理办法》、《宁波海关稽查部门与加贸部门联系配合办法》、《宁波海关减免税核查操作规程》、《宁波海关关税部门与稽查部门开展归类（原产地）稽核工作联系配合办法》等一系列规章制度，解决宁波海关开展“三查合一”工作中遇到的实际困难，确保“三查合一”工作机制的顺利推行。

（二）稽查管理体系初步建立，“三查合一”机制有序运行

结合宁波海关业务监管实际和口岸特点，对“三查合一”内涵予以扩充，涵盖企业稽查 （包括企业稽查、价格核查、归类原产地核查、运抵报告核查）、保税中后期核查、减免税核查等稽核查业务。再次优化企业稽查管理模式。目前宁波海关企业稽查职责调整为：稽查职能部门除负责职能管理外，承担重要稽查任务的组织实施、部分高风险企业和分类通关企业稽查；在隶属关 （处）中，口岸型海关主要负责在本口岸通关的高风险外地企业和分类通关企业的稽查；其它隶属关 （处）主要负责本辖区企业的稽查核查业务。

（三）指挥管理更加顺畅，“三查合一”协调机制进一步深化

为确保稽查政令畅通，制定并下发 《宁波海关稽查指挥机制建设方案》和 《宁波海关稽查指挥机制工作规程》，开发稽查指挥机制信息共享平台，初步建立关区稽查指挥机制，加强稽查指令和重大事项的指挥协调，为 “三查合一”工作机制的顺利运行提供切实保障。

（四）稽核力量有效整合，“三查合一”队伍执行力得到大幅度提升

从提升 “稽查核查威慑力”的高度出发，宁波海关在隶属关 （处）实施内外勤分离、精简职能部门人员配置等措施，将有限的人力资源向稽查部门倾斜，以增强后续监管力量。截止2010年底，关区稽查部门共增加人员60人，比调整前增长146%，基本满足 “三查合一”工作需要。通过增加稽查人力资源配置，强化职能管理、业务指导和监控评估能力，进一步提高关区稽查业务执行力。

三、“三查合一”工作中存在的不足之处

“三查合一”实施以来，各方面存在的问题也逐步凸显，主要表现在法律依据不够充分、职责划分不够清晰、执行力度还有待进一步加强等。

（一）现行法律规定滞后

目前，稽查部门开展稽查工作的主要依据是《中华人民共和国海关稽查条例》（以下简称 《稽查条例》）。保税中后期核查、减免税核查等新的核查工作归口稽查部门管理以后，原有的操作规程已经难以满足稽查部门的需要，各类核查的管理办法和操作规程还不够健全，存在着较大的执法风险。

（二）管理体系和运行机制不稳定

在运行机制方面，目前全国海关稽查部门尚未建立统一的指挥机制，缺乏统一的指挥和信息共享平台，难以开展实时监控和统一指挥，不利于实现闭环式管理。直属海关层面还没有完全理清职能部门与隶属海关稽查科的分工关系；实施对关区稽查工作的统一指挥、统一处置仍处于磨合之中。

（三）化人力为合力尚需时日

“三查合一”以后，尽管各海关稽查力量得到一定程度的加强，但大多数的新增人员没有稽查工作经历，且来自关区各部门，众多的新手聚集，如何化人力为合力是各级领导面临的一个重要问题。另外，稽查业务核心技术的培育和提高，还需要花时间下功夫，稽查专家队伍的建设任重道远。

四、深入推进 “三查合一”的途径

随着海关业务改革向纵深发展，稽查势必成为海关日常监管中的常规手段，更广泛地应用到各个业务领域中去。为深入推进 “三查合一”，最大限度地实现高效运作和有效监管，笔者认为应该按照内外勤分离的设想，着力加强稽查职能建设。

（一）完善稽查立法，推进稽查规范化建设

《海关法》、《稽查条例》和《海关稽查操作规程》规定稽查工作的对象、内容、范围和具体操作办法，对于加强海关建设，确保税收应收尽收，方便企业合法进出口，打击走私违法行为发挥了重要作用。但随着“三查合一”工作的不断深入，新情况、新问题层出不穷，现有的稽查业务规章制度已不适应工作需要。从提升稽查执法效力和发挥整体效能出发，急需修订及完善相应的规章制度，促进稽查执法的规范统一。

1.修订完善执法依据。一是修订 《稽查条例》。确立核查的法律依据及法律责任；增加对被稽查人电子数据的检查权；明确借助中介力量参与稽查工作的法律依据；加大 《稽查条例》第二十九条、三十条对企业未履行配合义务以及未按照规定设置账簿、单证行为的处罚力度。二是健全业务规章制度。制定与 “三查合一”相适应的减免税核查、保税中后期核查管理办法和操作规程，出台借助中介力量参与稽查工作的管理办法和操作规程，完善稽查与加贸、关税、缉私等部门的联系配合办法。三是充分保障信息共享。规范海关信息数据共享的方式方法和职责义务，开放全国海关数据系统，方便稽查部门查询使用；加强与外管、税务、工商以及金融机构、行业协会等单位的交流合作，以拓宽信息来源渠道，为稽查部门开展风险分析服务。

2.恢复行使行政处罚权。总署恢复设立稽查司以来的实践证明，取消海关稽查的行政处罚权，在相当程度上束缚稽查队伍的手脚，削弱稽查管理的威慑力，限制稽查过程中发现线索、巩固线索的手段，实践证明该权限划分和职责安排弊大于利。因此，建议总署适时恢复稽查行政处罚权，推进稽查职能建设。

（二）完善稽查职能管理模式，提高集约化管理水平

科学合理的管理模式是做好稽查工作的基础。一是要调整稽查机构，加强稽查工作的集约化管理。可参照借鉴地方税务部门的做法，赋予稽查机构相对独立的人、财、物管理权。二是创新组织方式。总署设立稽查机动总队，负责组织实施全国性重大、敏感的专项稽查行动；直属海关建立稽查机动大队，负责开展关区重大、敏感的专项稽查行动。三是加强后勤资源配置和管理。设立稽查专项业务经费 （或办案经费），按标准配足配好稽查外勤用车，适当提高稽查外勤工作补助标准，切实保障稽查工作有效开展和防住 “三大风险”。

（三）加强稽查职能部门建设，提高执行力

在推进“三查合一”的过程中，稽查职能部门应当加强自身建设，进一步统筹关区稽查力量，形成稽查合力。一是建立统一的稽查指挥机制，实现稽查指令高效流转，确保稽查指挥令行禁止、紧急突发事件快速处置。二是统筹规划指标任务，切实做到“一人多查、一查多用”，避免多头下厂和重复作业，提高工作效率。三是强化人力资源配置，保持稽查人员与“三查合一”工作量相匹配，法律、会计、审计、外语等专业知识结构相协调，形成高效能的稽查合力。

（四）完善执法检查机制，提高防控风险能力

为确保稽查执法质量和有效防范 “三大风险”，在认真执行双人作业制度、执法回避制度的同时，还必须建立稽查执法监督检查制度，制定统一的稽查执法检查标准，赋予监督检查人员复查权；开展稽查作业日常监控，及时发现问题、及时督促整改，确保稽查作业规范、准确；实施稽查执法回访制，定期开展一定比例的稽查企业实地回访，听取企业对海关稽查执法、廉政、服务等多方面的意见和建议，持续提高稽查工作质量，提升稽查工作水平。