合理审查义务之合理化变迁——论报关企业的审查义务

俞 悦 周文昌

《中华人民共和国海关法》 （以下简称 《海关法》）第二十四条规定 “进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报”，明确了进出境货物应向海关办理申报手续。由于申报行为具备较强的专业性，因此，在办理申报手续时，进出口货物收发货人 （下简称收发货人）往往难于胜任操作，需要委托专业人员代理，作为平等民事法律关系主体，此时作为委托人的收发货人与代理报关手续的受托人之间属于委托代理关系，对此，《海关法》第九条规定 “进出口货物，除另有规定的外，可以由进出口货物收发货人自行办理报关纳税手续，也可以由进出口货物收发货人委托海关准予注册登记的报关企业办理报关纳税手续。”然而，实践中在代理报关事务执行时，我们所遇到的情况却并不那样简单，由于我国海关法律体系中，对于报关企业在代理报关事务中应承担对委托人提供情况进行合理审查的义务，在实践中出现了一些问题。

一、“合理审查真实性”存在不合理性

（一）报关企业不应承担对真实性的合理审查义务

法律上所称代理，是指一人代另一人为法律行为，其所产生的法律效果直接归属于所代的另一人。①梁慧星著：《民法总论》，法律出版社1996年版，第206页。根据 《中华人民共和国民法通则》 （以下简称 《民法通则》）第六十三条规定，所谓代理行为，是代理人在代理权限内，以本人的名义实施的民事法律行为；《中华人民共和国合同法》 （以下简称《合同法》）对委托代理合同也做了相应的规定，第三百九十六条规定 “委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同”，第三百九十九条规定 “受托人应当按照委托人的指示处理委托事务”。关于代理行为的性质，学理上分为本人行为说、共同行为说、代理人行为说，我国 《民法通则》即采用了已成通说的代理人行为说，代理人以被代理人的名义在代理权限内与第三人为法律行为，而这种行为的法律后果直接由被代理人承担。②彭万林主编：《民法学》，中国政法大学出版社1998年版，第148页。

但在报关代理的情况下，我们发现受托人和委托人之间的权利义务关系却并非如此。根据 《海关法》第十条的规定 “报关企业接受委托人的委托办理报关手续的，应当对委托人所提供情况的真实性进行合理审查”，《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称 《实施条例》）第十七条也规定“报关企业、报关人员对委托人所提供情况的真实性未进行合理审查，或者因工作疏忽致使发生本实施条例第十五条规定情形的”，应当对报关企业进行处罚。然而我们知道，这意味着在海关法的体系中，受托人并非仅作为委托人的代理人角色这样的附属角色出现，而更多了一层独立属性，而此独立属性的核心，正是法律要求受托人所承担的 “合理审查真实性”之义务，受托人不仅要按照委托人的指示处理委托事务，更需要对被委托的事务情况真实性进行合理审查，否则就需要独立承担责任。这显然已经超越了民事代理理论中对于受托人责任的要求，因为根据民事代理理论，作为受托人的报关企业所做的，应是代委托人办理海关手续，作为受托人，只有在委托人提供的资料出现了显而易见的错误时，代理人应为指出、纠正，甚至在发现违法嫌疑时向海关等国家机关举报，其他情况下，受托人并不必对委托人所提供的纸面资料背后的货物负责，更不需要对货物与纸面资料的相符或不符负何责任。换言之，作为受托人的报关企业不应承担对委托人提供情况真实性的合理审查义务。

尽管有观点认为，报关代理行为由于其代理关系的第三人并非平等的民事主体而是海关，第三人与委托人、代理人之间的关系并非民事法律关系而是行政法律关系，因此报关代理行为与民事代理有本质区别，①邵伟坚：《论我国报关代理制度》，对外经济贸易大学硕士学位论文，第14页。不应以普通民事代理理论用于报关代理领域。笔者认为这样的区分混淆了委托代理双方当事人之间的关系与委托代理事项所涉双方当事人之间的关系，因为在我国 《民法通则》、《合同法》等法律中，委托代理关系的主体仅限于委托人与代理人，委托事项针对的对方只作为第三人出现，并不作为委托代理关系的当事人，因此该第三人的性质如何并不影响委托代理关系的性质认定，也不影响委托代理关系内委托人与代理人之间的法律关系确定及权利义务承担。否则，我国法律体系需根据第三人性质的不同而区分不同的委托代理关系，如诉讼委托代理、行政事项委托代理、民事事务委托代理等。

（二）报关企业无法承担对真实性的合理审查义务

从理论上说，报关企业作为专业企业，其所配备的报关员具备报关所需要的学识水平、专业知识和业务能力，向社会提供专业化智力服务，因此要求其在海关审查之前尽一定的审查义务，以确保报关过程和整个进出口秩序的顺畅，也并无不妥，但此应局限于程序而非实体的层面。然而从我们现行法律的规定来看，代理人所需承担的责任远不止于此，以 《中华人民共和国进出口货物申报管理规定》（以下简称 《申报管理规定》）第十二条第二款为例，其规定合理审查的根本范围是 “委托人所提供情况的真实性、完整性”，甚至具体要求报关企业审查 “证明进出口货物的实际情况的资料”，这样的规定要求受托人承担的审查义务为实质审查（此审查不得有任何缺漏，否则即需承担法律责任），显然过于苛责。

我们知道，掌握进出口货物实际情况的人只有收发货人，要求收发货人以外的其他任何人了解这样的真实情况，是相当困难的，其他人也难以对这样的 “真实性”进行 “合理审查”。要求收发货人以外的人去审查申报事项的真实性，哪怕只是 “合理审查”，除了纸面上的明显错误以外，只有在实地勘查进出口货物以后才有可能实现，且也只限于可能，对很多肉眼难以判断的货物，即使看货也未必可以了解 “真实情况”。而现实中绝大多数情况下，不可能由报关企业事先勘查货物，在此前提下，要求报关企业承担对 “委托人所提供情况的真实性、完整性”、“证明进出口货物的实际情况的资料”的合理审查义务，显然过于苛刻，因为很可能对这些信息，报关企业根本无法审查，或不可能开展审查，更毋论可以尽到 “合理审查”之义务。

二、从现行规定看 “合理审查真实性”义务的不必要性

（一）对报关企业以未尽 “合理审查真实性”义务为由进行处罚可操作性不大

实践中，从 《实施条例》的相关规定来看，无论报关企业对报关错漏有无责任，只要不是报关企业故意为之，收发货人都要承担同样的不利后果，这就可以避免在收发货人接受处罚的同时让报关企业也接受处罚的情况发生。因为从收发货人和报关企业的角度出发，如果收发货人承认 “错报漏报完全是由于自己的原因造成，报关企业并无责任”，哪怕错漏报确实有报关企业未对真实性进行合理审查的原因，海关也几乎不可能取得报关企业未尽对真实性合理审查义务的证据。从这一角度来看，《实施条例》第十七条乃至 《海关法》第十条关于“合理审查真实性”的规定存在并无多少意义。

而从海关执法者自身的价值取舍角度来看，结果依然如此，如果在执法中实际遇到这样的案件时，采取严格的执法倾向，对此进行处罚，要取得报关企业未尽对真实性进行合理审查义务的证据十分困难；而相反，采取宽松的执法倾向，不对报关企业进行处罚，则 《实施条例》第十七条乃至 《海关法》第十条的规定又成了一纸空文。

（二）“合理审查真实性”义务的存在令报关企业与收发货人间的法律责任难以划分

由于 《海关法》和 《实施条例》均明确了报关企业对收发货人提供的情况要进行合理审查的义务，在客观上容易给收发货人造成理解上的误区，即 “我提供的情况，报关企业在向海关申报时还要进行审核，我提供得对不对，完整不完整，还有报关企业把关”，由此造成实践中有许多收发货人据此放松了对自身准确提供资料的要求，因自身责任心不强而出现资料提供的缺漏和差错，而报关企业又很难发现其中的问题，很容易成为错报漏报行为的源头。一方面，这将影响进出口通关秩序，也给收发货人和报关企业无谓地带来法律上的不利后果；另一方面，当由于收发货人未提供真实的情况，报关企业也未尽合理审查真实性义务而未发现问题的时候，则应依据 《实施条例》第十六条处罚收发货人，依照第十七条罚报关企业。但在民事追偿中，由于 《海关法》和 《实施条例》给报关企业加以合理审查义务，而其又未尽该义务，在此情况下，双方如何分担责任将成为另一个难题。

（三）“合理审查真实性”的立法目的无法真正实现

《海关法》第十条和 《实施条例》第十七条关于报关企业对委托人所提供的 “合理审查”内容均为 “真实性”，这些条文的立法目的，实际上是要求报关企业恪尽职守，本着认真审慎的原则，运用其所掌握的知识和技能对收发货人提供的单证资料进行审查，防止走私或违反海关监管规定等违法情事的发生，总的来说就是在向海关申报前先进行一次审查，但实际上，只规定对 “真实性”的合理审查义务，立法目的并无法真正实现。

我们知道，要反映一个事物的客观情况，除了真实性以外，还有一个重要的性质便是完整性，如果我们提供的反映某一事物资料只是整个事物的一部分，但确实与该部分相符合的描述，那么这个资料就是一种典型的只具有真实性，却不具有完整性的资料。尽管我们有可能勉强将 《海关法》第十条和 《实施条例》第十七条 “真实性”理解为包括真实和完整两种含义，但是作为可能直接对相对人科处行政处罚的规范性文件的用词，我们不能也不应任意对词义进行扩大解释，否则对相对人而言有“主观归罪”之嫌；根据 《现代汉语词典》的解释，真实即跟客观事实相符合，不假；①吕叔湘等：《现代汉语词典 （修订本）》，商务印书馆1997年版，第1598页。而完整即具有或保持着应有的各部分，没有损坏或残缺，②吕叔湘等：《现代汉语词典 （修订本）》，商务印书馆1997年版，第1296页。因此从文义解释的角度讲，我们也无法确凿地将真实和完整两者都归入 “真实性”的理解。

由于海关手续的专业性程度较强，进出口货物申报时，至少需要对品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原产地、启运地、运抵地等项目进行申报，这些情况的真实性特征，即使作为非专业人士的收发货人也有能力自行保证的，但同时，这些项目资料的完整性，却因涉及专业因素，而导致收发货人即使尽了合理的注意义务，仍未必可以保证。在这种情况下，报关企业以专业的姿态为之审查就更为重要，也更容易实现及时发现并纠正错误的目的。显而易见，对于真实性的审查是一种对内容的实质性意义上的审查，而对于完整性的审查则是一种形式意义上的审查，如果 《海关法》和 《实施条例》的立法目的是要求报关企业对实质进行合理审查以起到把关作用，对完整性的形式审查显然更是必要和必须的。海关总署显然已经意识到这一问题并十分重视 “完整性”的重要意义，《申报管理规定》第十二条中规定 “应当对委托人所提供情况的真实性、完整性进行合理审查……”，相比 《海关法》和 《实施条例》的表述，在 “真实性”要求的同时更要求具备 “完整性”。

但现实显然并非如此理想，假设报关企业的合理审查只保证了收发货人提供情况的真实性，却未能保证其完整性，出现了 《实施条例》第十五条的情况，我们显然无法按照第十七条的规定进行处罚，因为第十七条只规定了真实性而未规定完整性。而如果不进行处罚，与上文论述的理论类似，会导致出现权利义务设定的不公，因为对完整性的这种形式意义上的审查至少不会比对真实性这种实质意义上的审查难度更高，但法律却规定对未尽难度更高义务的行为进行处罚而对未尽难度更低义务的行为不进行处罚。同时，《申报管理规定》第十二条第三款“报关企业未对进出口货物的收发货人提供情况的真实性、完整性履行合理审查义务或违反海关规定申报的，应当承担相应的法律责任”这一规定中，关于未尽对 “完整性”合理审查义务的规定实际上因缺乏处罚依据而成了一纸空文。更为关键的是，只确保真实性而未确保完整性的规定本身，令海关法要求报关企业先行审查把关的立法目的无法真正实现。

三、“合理审查真实性”的合理改造探悉

海关总署2010年12月24日发布的 《报关服务作业规范》（下简称 《作业规范》）对 “合理审查真实性”这一问题做出了较为细致的界定，其表述为 “报关企业在执业权限范围内，本着合理审慎的原则，运用报关专业知识和生活基本知识，对委托方提供的报关单证内容细致核对和相互印证，达到从形式上检查单证的一致性、有效性和完整性的行为”。一方面，这一规范明确了审查的范围仅及于书面单证，即以书面审查为审查方法；另一方面，这一规范也明确了是 “从形式上检查”单证情况，这也意味着这一理解将报关代理人的审查方式明确界定为 “形式审查”。但此作为一部推荐性的行业标准，并不当然地改变法律、法规和规章关于同一问题的理解。同时，由于 《作业规范》的表述本身已经与 《海关法》和 《实施条例》的涵义存在明显冲突 （前者为书面方式的形式审查，后者为对真实性的合理审查，亦即实质审查），在将来的实践中可能会带来更大的争议，报关企业依照海关总署制定和推荐的作业标准进行操作，却可能因无法完全尽到法律法规要求其承担的义务，而面临海关的处罚。

笔者认为，要解决这一问题并不困难和复杂，还是从报关企业对委托人提供的有关资料应承担怎样的审查义务入手解决。一方面，我们已经看到，由于《海关法》和 《实施条例》关于合理审查真实性义务的规定存在并未完全实现其立法目的，且实践中缺乏可操作性，并甚至可能导致收发货人和报关企业间责任分担的不清；另一方面，免去报关企业对委托人提供情况 “合理审查真实性”的义务恰好符合委托代理的一般原理，因此，不再要求报关企业承担这一义务或许正是解决问题的最好选择。

尽管实践中有观点认为，免去报关企业的这一义务将会导致报关企业进一步放松对委托人提供资料的审查，以至影响报关质量，但实际上，一旦免去报关企业对委托人提供情况“合理审查真实性”的义务，将提供真实准确情况的义务完全交由收发货人自行承担，显然是对收发货人的一种更强力的督促，而收发货人自身提供最准确的信息，则是最好、最根本的确保货物真实情况准确申报的办法。同时，取消对真实性合理审查的义务后，并不减少报关企业对委托人所提供情况的合法性进行必要审查的义务，无论是作为委托人的进出口货物收发货人，还是作为代理人的报关企业，在办理报关手续时，都必须为向海关申报事项的合法性承担责任，这是包括代理在内的一切法学理论中都要求行为人遵循的法定义务，即使作为代理人，报关企业仍应对自己所代理申报事项的合法性承担应有的责任。

综上所述，笔者认为若将 《海关法》第十条修改为 “报关企业接受委托人的委托办理报关手续的，应当对委托人所提供材料进行合理审查”，《实施条例》第十七条修改为 “报关企业、报关人员对委托人所提供的材料未进行合理审查，或者因工作疏忽致使发生本实施条例第十五条规定情形的，可以对报关企业处货物价值10%以下罚款，暂停其6个月以内从事报关业务或者执业；情节严重的，撤销其报关注册登记、取消其报关从业资格”。当然，上述 “合理审查”应被明确限制在对有关单证的表面审查范围之内，而不应被扩大为如现有规定的需要对 “真实性”进行合理审查这样的更高要求，报关企业只负责对委托人所提供有关货物的单证进行审查，保证单证相符和单单相符就可以了，而对于单证的真伪、法律效力以及单货是否相符概不负责任。①邵伟坚：《论我国报关代理制度》，对外经济贸易大学硕士学位论文，第25页。这样的设计，可以较好地明确报关企业所应承担的审查义务范围，划清报关企业作为受托人与其委托人之间的权利义务关系，并进一步提升收发货人的责任心以从根本上提升申报质量；报关企业则应更多更好地承担起从形式上检查单证的一致性、有效性和完整性的义务，并以专业的姿态为委托人办理进出口申报等有关手续，进一步提升进出口效率。

〔1〕郑自文.国际代理法研究 〔M〕.北京：法律出版社，1998.

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〔4〕尹田 .民事法律行为与代理制度研究 〔M〕.重庆大学出版社，1993.

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