试论案例指导制度在海关缉私执法中的价值和应用

仲 明

一、案例指导制度的缘起和社会价值

案例指导制度缘起我国法院的长期改革实践，凝聚了司法审判的经验总结和集体智慧。早在2002年，河南省郑州市中原区人民法院就率先实行 “先例判决制度”，以公告的形式发布典型案例供各庭室法官审判参考，引起广泛的学术争论。2003年，江苏省高级人民法院发布 《关于建立典型案例发布制度加强案例指导工作的意见》，在省内探行 “典型案例指导制度”。之后，北京、上海、湖南等地法院也陆续推出类似的制度。随着应用价值的日益显现，案例指导制度不仅在司法领域得到深入探索和实践，还逐步从司法领域向行政执法领域扩展。2009年7月，河南省教育厅率先制定了《河南省教育行政处罚案例指导制度》，案例指导制度首次应用于行政执法领域。2010年8月，湖南省印发 《湖南省行政执法案例指导办法》，成为首个建立行政执法案例指导制度的省市。在充分总结实践经验和反复论证的基础上，最高人民法院于2010年11月通过了 《关于案例指导工作的规定》，正式确定案例指导工作的基本制度，被认为是我国司法制度史上的一次伟大变革。

案例指导制度具有鲜明的中国特色和时代特色。一方面，案例指导制度不同于西方英美法系的判例法制度。判例是法官审理案件的结果，具有“造法”的功能，能够作为法院判案的法律依据；而在我国成文法是唯一的法律渊源，指导性案例不能创设新的法律规则，而是通过发挥集体智慧及时总结法律经验，具有 “释法”的作用。另一方面，案例指导制度适用的范围较为广泛。当前，司法部门逐步从司法谦抑主义走向司法能动主义，力图在解决个案纠纷的同时要制定或影响一定的公共政策，这有力推动了案例指导制度的广泛应用。我国除了审判机关适用外，包括检察、公安等司法行政机关都纷纷明确了各自的案例指导制度，并且一些行政单位和执法部门也正在逐步推广适用。值得肯定的是，案例指导制度是一种立足我国国情、科学借鉴西方判例制度的司法改革新措施，在不影响制定法为主要法律渊源的前提下，突出典型案例在司法实践中的指导作用，更好地维护司法的公平公正。案例指导制度的社会价值，可以从弥补局限、法律适用、现实意义等多方面来理解：

1.构建中国特色的案例指导制度，有助于弥补成文法的局限性。成文法的出现是法治文明与进步的体现，但其本身所具有的局限性也一直困扰着立法者和执法者。德国法儒萨维尼认为 “法律自公布之时起，即逐渐与时代脱节。欲以一次立法规范未来不断发展变化的社会生活，实属不可能。”成文法囿于其不周延性、滞后性和模糊性，无法涵盖社会生活的全部，更无法及时跟上社会的变迁，致使法律依据与人们快速增长的法律需要之间的矛盾不断增大。相反，案例指导制度一定程度上承继了“判例法”的优点，具有较大的灵活性，能够适应社会发展变化，在适用中促进完善法律，及时解决执法实践中的新问题、新情况，较好地弥补了成文法的局限性。

2.构建中国特色的案例指导制度，有助于实现法律的统一适用。适用统一的法律与法律的统一适用是关乎法治的两个命题，前者是立法层面，强调适用的依据；后者是执法层面，强调适用的结果。培根说过，“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是冒犯法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”当前，因执法不到位、自由裁量不规范而引发的执法纠纷屡见不鲜。不少执法主体在处理相同或相似案件时，虽然适用相同的法律依据，但处理结果却相差较大，导致 “同案不同罚”的现象。比如，酒驾入刑后，各地法院在审判实务中就亟须规范、统一对危险驾驶罪的定罪和处罚标准。案例指导制度通过典型案例的形式，及时总结一类案件的审判实践经验，在合理的幅度内对自由裁量权予以必要的限制，一定程度上避免和减少了因学识、能力差异导致的执法不规范现象。

3.构建中国特色的案例指导制度，有助于回应群众的合理诉求。当前我国正处于深刻的社会转型期，利益格局不断调整，矛盾纠纷不断增加，人民群众对公平正义的诉求十分强烈。周永康同志在2009年底的全国政法工作会议上就指出：“对容易发生执法偏差，群众反映比较强烈的几类案件，要建立案例指导制度。”①周永康：《深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法，为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障》，《求是》2010年第4期。案例指导制度将生硬的法律规定转化为形象的生活语言，一方面公开执法过程和处理结果，更容易让人民群众认同法律的适用；另一方面细化法律的价值内涵，使得普通民众对社会秩序格局和利益分配模式产生合理的预期。因此，案例指导制度理性回应了人民群众的合理诉求，有助于及时有效解决纠纷、化解社会矛盾，并能增进人们对法治的信任，提升党和政府在人民群众中的形象。

二、在海关缉私执法领域构建案例指导制度的现实意义和有利因素

“法律的生命在于经验，而不在于逻辑。”这句话道出了案例作为一种成文的典型法律经验的价值。海关系统一直比较重视案例的收集和选编，不定期地公布一些重大典型案例，经常性地开展 “以案说法”等宣传教育活动，取得了明显的普法成效。但这些活动与案例指导制度有着显著的区别：在适用目的上，案例指导制度关注的不是典型案例本身，而是通过典型案例来确定一定的自由裁量规则或弥补法律的不足，用于指导一线执法实践，而案例选编仅是作为执法研究或法律宣传教育等目的，并不具备执法应用的条件；在案例范围上，案例指导制度选取的案例一定是反映执法公正、收到人民群众称赞、经得起实践检验的正面案例，既有海关执法范围内有重大影响的案件，也有一线执法经常性遇到带有普遍意义的案例，而案例选编主要是选取了一些涉及复议、诉讼的有重大影响案件，“以案说法”选取的多数为执法存在不规范的反面案件；在程序构建上，案例指导制度必须要确定专门负责的部门，制定一整套案例收集、遴选、创制、清理的流程，结合执法的形势变化和需求，有计划地定期公布典型案例，而案例选编的主体则相对分散，案例的内容也缺乏计划性和针对性；在体系完善上，案例指导制度有着明确的要求，要通过各个典型案例与法律依据一一对应，使典型案例成为 “释法”的辅助工具，并规定了清理、废止的条件和要求，及时对适用中的典型案例予以分析、评估，而案例选编则是分散案例的集合体，内部缺乏衔接和对应关系，一旦选编完成即处于静止状态，没有清理、废止的后续跟进要求。综上所述，案例指导制度有着显著区别于案例选编、以案说法等的价值和意义，有必要对其应用于海关缉私执法的现实意义和有利因素予以认真审视和评估。

（一）案例指导制度对海关缉私执法的现实意义

1.促进专业知识融合，提高缉私执法质量。海关缉私执法的要求和难度较高，不仅需要了解归类、审价、原产地、减免税等海关业务知识，迅速全面地把握外贸单证丰富的信息内容，还必须关注国家的外贸和外汇政策变化，及时研判反走私形势和调整斗争策略，同时具备较强的警务查发、处置能力。因此，单纯的海关专业、公安专业、法律或外语专业的人才都不足以单独应对缉私执法面临的任务挑战。缉私案例指导制度通过典型案例的形式，以形象化的语言和具体的表述，破除业务壁垒，融合多个领域的专业知识。这有助于深化缉私执法的任务内涵，培养一支复合型的执法队伍，并最终提高缉私执法的质量。

2.解决执法地域化差异，规范法律统一适用。执法的地域性差异无可避免，也不同程度地在其他单位执法活动中存在，但海关通关业务的特殊性，致使地域性执法差异的矛盾更为突出。由于货物的实际进出口只能限定于我国对外开放的口岸，大多数企业的进出口业务一般都会涉及到异地办理相关海关手续，因此进出口企业经常面临主管海关与口岸海关、各口岸海关之间的执法差异化。对于部分进出口业务量大、进出口案分散的企业来说，海关执法的差异性问题就更加集中和突出。比如，实践中关于申报不实影响海关统计准确性的案件就存在1000元至10000元较大幅度的处罚差异。如果能在总署层面出台典型案例，就一类违法行为的定性和制裁幅度给予明确的指导性意见，必将有效规范执法过程中的自由裁量权，大大降低海关执法的地域化差异。

3.缓解执法资源短缺，提升缉私执法效能。在今后相当长一段时期内，海关业务量日益增长和监管资源相对不足的矛盾将依然存在。缉私执法作为后续监管的重要力量，仍将面临高发、多发的走私态势，需要承担起更加艰巨的反走私斗争工作。卡多佐法官说过：“如果每个昔日的案件都可以重新开庭，如果一个人不能在前人铺设的进程的坚实基础上为自己的进程添砖加瓦，法官的劳动就会大大增加，以致无法承受。”经审核发布的典型案例，是执法经验的总结与提升，蕴含着发现案件事实、准确适用法律、灵活诠释法理的执法智慧。缉私执法人员在处理类似案件时，可以参考典型案例的处理方式，而不必耗费过多的精力和时间纠缠于类似的事实认定或法律适用问题，从而可以有效提升执法的效能。

（二）在缉私执法领域构建案例指导制度的有利因素

1.垂直领导的组织关系，更有利于案例的采集、发布和指导。区别于法院和地方政府部门，上下级海关之间是垂直领导关系，上级海关对下级海关享有命令、指挥和监督等权力。按照三级事权分工，总署负责决策、指导和监督，直属海关负责决策实施的组织协调和业务运行的实际监控、管理，隶属海关负责执行和情况反馈。因此，海关系统内的执法活动具有天然的内在统一性，受到的外部干扰相对较小。在这种组织领导框架下，海关系统内的执法交流和经验分享更为便捷，自下而上的信息反馈更为顺畅。同时，上级海关也便于在系统选定的范围内采集案例数据，能够顺利将典型案例予以发布，并对下级的执法实践有切实的指导作用。

2.特定的执法领域，更有利于典型案例对执法全局的覆盖。海关是国家的进出关境监督管理机关，主要围绕货物、物品的通关行为开展执法，执法活动具有鲜明的特定性：适用范围特定，仅限于进出关境监督管理领域 （区别于法院、公安等司法机关，其解决纠纷涉及社会生活的各个领域）；适用对象特定，仅限定于发生货物、物品进出口的企业或个人 （区别于提供普遍行政管理和公共服务的地方政府部门，如工商、教育、环保等行政部门）；适用依据特定，仅限于涉及海关进出口相关的法律法规。因此海关执法领域的特定性，使得案例指导制度选定的案例更容易全面地涵盖海关执法全局，降低对案例类型的遴选要求，提升案例的典型性和普遍适用性，更加有效地促进案例指导制度发挥功能。

3.专业化的队伍和职能设置，更有利于缉私案例指导制度的广泛适用。国家在海关总署设立专门侦查走私犯罪的公安机构，配备专职缉私警察，负责对其管辖的走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审。同时，根据海关业务改革的需要，海关行政处罚职能也由缉私部门统一承担。专门化的执法机构和职能设置，使得缉私队伍具备公安部门较为扎实的法制化基础和完善的执法运行机制，拥有一定数量专业化的执法人才，掌握丰富的执法技能，完全有条件在借鉴司法机关案例指导指导模式的基础上，以专业执法的视角审视案件、总结经验，从执法理论和实践全方面构建富有特色的缉私案例指导制度。

三、案例指导制度在海关缉私工作中的定位

（一）性质定位：不是一种新的 “造法”制度，而是一种法律适用机制

学界关于案例指导制度的性质定位主要观点有判例说、司法解释说和法律适用说等。①夏锦文、莫良元：《社会转型中案例指导制度的性质定位和价值维度》，《法学》2009年11期。基于我国不是判例法国家，且海关也不是审判机关，判例说显然不适用于海关缉私领域。并且，海关作为法律法规的执行者，并不具备解释法律的权限，司法解释说也不能适用。法律适用说的观点，主要反映了执法行为的结果，即案例指导制度对规范法律适用的意义，却忽视了对执法过程的描述。 《海关法》第七十八条规定：“上级海关应当对下级海关的执法活动依法进行监督。上级海关认为下级海关作出的处理或者决定不当的，可以依法予以变更或者撤销。”因此，与各级法院之间的独立审判权不同，上级海关对下级海关的执法活动享有审查、监督、变更或撤销的权力，下级海关应当服从上级海关的命令、指挥。鉴于此，笔者倾向于作这样理解，海关缉私案例指导制度是上级海关基于执法监督权，以指引执法行为、规范法律适用为目的，依据海关总署和直属海关权威公布的指导性案例，对下级海关处理案件提供指导、予以监督，从而促进实现执法公正与效率的一项法律适用机制。

（二）效力定位：处理类似案件时应当参照

案例指导工作落脚点在于 “指导”，需要从理论和实践上明确 “指导”的效力。我国是成文法国家，通过案例形式确定的处理规则和结果并不能作为法律渊源而援引，案例指导制度的效力一直是我国学界和司法界争议颇多并一直悬而未决的问题。有法学专家认为，将指导案例的效力定位于事实约束力层面较为适当，即指导性案例不具有法律拘束力，也不具有法律渊源的地位，判决不可直接援引指导性案例作为法律依据，但可引用其作为判决理由。最高人民法院在 《关于案例指导工作的规定》中将其定位为 “应当参照”的效力，却没有规定违反 “参照”的法律后果。与此同时，一些地方政府行政规章在这方面作了积极的尝试，明确赋予案例指导制度一定的法律拘束力。比如，《湖南省行政执法案例指导办法》第二十三条规定：“县级以上人民政府工作部门处理相同的行政事务不参照本级人民政府发布的行政执法指导案例，且无正当理由的，应当自行改正；有监督权的机关可以责令其改正，拒不改正的，依法予以撤销。”因此，海关在行政执法领域也可以适当借鉴相关做法，明确赋予缉私执法典型案例以相应的地位，允许典型案例可以作为处理类似案件的援引理由。

（三）功能定位

一是教育功能。案例指导制度权威公布的典型案例一直是海关法制部门推动普法教育的重要载体。典型案例将枯燥的法律规范与具体的社会行为结合起来，有血有肉，易于被人民群众接受。广大进出口企业和管理相对人通过生动丰富的案例资料，可以及时准确地了解海关政策法规的调整变化，明悉违法行为的责任与代价。同时，典型案例也便于广大人民群众近距离地目睹法律适用过程，成为其了解海关执法的窗口。

二是规范功能。自由裁量权行使不当一直是公权力运行的顽疾。虽然海关内部细化了部分自由裁量权的标准，但相关要求仍不够明确、具体，执法不统一、不规范的现象依然显著存在。通过案例指导制度，可以对一类案件确立一定的法律适用规则，使得在相同或类似案件的处理上能够遵循相同或类似的关于事实认定、法律引用、处理结果的法律规则，有效避免 “相同情况不同处理”的发生。

三是示范功能。法律的语言是生硬而抽象的，严密的条款规定不能自动应用于执法实践。由于执法素质、理解能力、执法习惯等方面的差异，法律的适用也会呈现多种结果。比如，《海关总署关于海关行政处罚若干执法问题的意见》（署缉发〔2010〕449号）规定： “当事人对出口货物的品名、规格、税则号列等项目申报不实的违规行为，影响国家出口退税管理的同时，又影响出口关税征收或者许可证件管理的，海关作出行政处罚决定时，应当在处罚决定书中对申报不实行为造成的多个危害后果分别予以阐述……择一重者予以行政处罚。”在处理决定中对多个危害后果如何用严谨的法律语言予以阐述，并如何以论述性的语言得出择一重处的处理结论，执法实践对此并不规范。对此即可发挥案例指导制度的作用，将成功的实践经验通过典型案例的形式公布，发挥典型引路的示范功能，引导和带动更多符合法律要求的执法实践。

四是预防功能。通过缉私案例指导制度公布的典型案例，在海关系统内部具有一定的权威性。非有法律上新的规则突破或者化解社会矛盾的现实需要，后发生的执法行为一般不能颠覆先前典型案例确立的处理规则。案件办理过程中一旦有来自外部执法环境或上级的不正当干扰或阻碍，这时案例指导制度就能够成为下级缉私部门或民警抵御不正当干预的屏障，成为其排除非法干扰的正当性理由。从这个角度来看，案例指导制度为预防执法腐败配置了合理的保障措施。

四、构建缉私案例指导制度的基本步骤

（一）收集、分类

缉私案例指导制度的案例来源可以是全国海关缉私系统内查处的案件，既可以包括总署缉私局直接查处的案件，也可以包括来自下级缉私部门查处的案件。直属海关缉私局在发现、推荐典型案例时，要发挥承上启下的作用。指导性案例的收集宜实行双轨制，即一方面各级缉私部门逐级向上推荐，由直属海关缉私局统一报送至总署缉私局；另一方面总署缉私局根据一个时期业务指导工作的需要，有针对地向下级征集或从缉私数据库调取典型案例。在这个过程中要紧紧依靠 《海关缉私办案系统》，注重发挥系统对行为方式、查处环节、货物品种等的分类功能，有目的、有系统地将收集的案例予以分类，为案例有针对性的遴选打好基础。

（二）遴选、审核

总署或直属海关缉私局的法制部门按照一定要求从案件库中选取具有价值的案件，并经审核机构对选取案件予以全方位的审查，决定是否适用为案例。缉私案例的遴选工作，要立足解决执法实践的难题，包括规范行使自由裁量权、解决特定类型案件法律适用等，而不能是简单的案件汇编。要从文书格式、事实认定、适用程序、证据论证、法律援引、处理结果等多方面全面考量，能够确实发挥规范、引领功能，经得起法律和时间的考验。典型案例的审核机构可以是相应的案件审理委员会或者其他特定机构。只有经过审核机构审查的案例，才被认为是具备典型案例的实质特征和形式要件。

（三）创制、发布

经评选出的案件，还需按照进行一定的制作加工，即在原生效处理决定 （具体可以表现为 《行政处罚决定书》、《起诉意见书》等）的基础上，统一相关格式，重点就案件反映的主旨进行归纳和提炼，形成一定的 “指导提要”。该 “指导提要”是对案例成功执法经验的总结和点评，是从具体案件中抽象出来的规则，对执法实践具有指导价值。同时，将 “指导提要”置于篇首，便于对指导性案例的识别和选用。总署缉私局可以通过海关门户网站或 《公告》的形式定期公开发布具有全国指导意义的案例。基于我国各地区经济社会和法治发展的不平衡，为满足缉私执法实践的现实需求，各直属海关缉私部门也可以发布在本辖区范围内具有指导意义的案例。

（四）清理、废止

时代推动社会经济政治制度在不断变化发展，法律制度也在不断调整完善。因此，案例指导制度的生命也应该是不断地推陈出新。英国20世纪法律改革的先驱丹宁勋爵认为：“如果某项判例需要推翻的时候，就应该推翻他。”①〔英〕丹宁勋爵：《法律的训诫》，丁健、刘庸案、杨百揆译，法律出版社2000年版，第276页。只有这样，法律才能不断适应社会发展的需要，案例指导制度才真正具有生命力。在确立案例的同时，缉私部门应当及时跟进相应的监督机制，对发现需要废止的案例时，应当及时依法予以撤销、纠正。案例废止的情形包括：指导性案例被撤销或其最终的处理决定被改变；新的法律、司法解释颁布实施后，已发布的指导性案例的处理原则与法律、司法解释相冲突；为新的指导性案例所取代；其他应当废止指导性案例的情形等。

五、海关缉私工作中应用案例指导制度需要注意的问题

（一）建立相关的配套机制

完整的案例指导制度，除了典型案例的选取、报送和发布程序外，还应当包括必要的配套辅助机制，以更好地保障案例指导制度的实施。

建立必要的激励机制，确保一定数量和较高质量的案例来源。鼓励缉私民警推荐执法过程中的典型案例，引导其就相关法律问题和有关案例开展执法研讨和分析；典型案例一经采纳，上级机关要及时对执法单位和人员给予表彰和奖励，以此调动各级缉私部门和民警的执法积极性。

建立顺畅的沟通机制，确保法律适用的科学、统一。一是总署层面要加强与最高人民法院、最高人民检察院等司法机关的联系沟通，征求其对拟发布案例的意见、建议，确保典型案例的合法性和协调性；二是要加强对各直属海关缉私局发布典型案例的统一指导，防止各自发布的指导性案例发生显著差异或法律冲突。

（二）拓展制度应用的范围和深度

准确界定指导性案例的指导范围，关乎案例指导制度的功能性目标和制度价值。《最高人民法院关于案例指导工作的规定》就提出了相关的要求，其规定的范围包括：“（一）社会广泛关注的；（二）法律规定比较原则的；（三）具有典型性的；（四）疑难复杂或者新类型的；（五）其他具有指导作用的案例。”

缉私执法承担了刑事和行政执法的双重任务，涵盖情报、侦查、查私、法制、海缉等多个具体业务环节。因此，缉私案例指导制度应当是对缉私执法经验的全面总结和指导，不能仅限于具体法律规则的适用，还应当包括对执法理念的指导、执法手段的指导、执法技能的指导，乃至可以体现为落实宽严相济刑事政策、加强反走私综合治理等的全面指导。从这个意义上来讲，缉私案例不仅可以表现为法律文书所承载的最终执法结果，还可以表现为执法过程中具体的执法手段研究、执法协调、战术战法总结等内容。

（三）合理界定违背案例指导制度的后果

构建缉私案例指导制度的目的，并不是要创制新的法律规则，也不是要产生另外一种形式的法律解释，而是要建立一个有利于准确适用法律、规范执法行为的工作机制，为下级缉私执法提供规范、具体的参照。上级缉私部门公布的指导性案例，下级缉私部门处理类似情形时应当参照。对于应当参照指导性案例而未参照的，必须有能够令人信服的理由；否则，既不参照指导性案例又不说明理由，导致处理结果与指导性案例大相径庭、显失执法公正的，上级缉私部门有权纠正、撤销，当事人也有权利提起申诉。同时，要通过执法质量考评机制，将违背案例指导制度的情形纳入考评，对具体执法单位和民警给予否定性评价。

（四）推动完善海关立法

法的制定与法的适用是一个相互能动的过程，法的制定是法的适用的前提和依据，法的适用反过来又会促进法的完善。随着海关业务改革的不断深入，一方面海关执法遇到的新情况、新问题越来越多，相关政策法规存在不同程度的 “缺位”；另一方面一部分现有的规定难以满足进出口的实际需要，不符合执法实践的变化，存在一定程度的 “错位”或 “越位”。如果对海关系统内的案例不及时归纳、分析、总结，立法层面就难以评估法的适用情况，也难以促进全面、高效地发挥法律功能。因此可以通过缉私案例指导制度发掘典型案例的同时，进一步了解执法中遇到的体制机制障碍，以大量翔实而具体的执法实践案例推动完善相关海关立法。