略论海关行政处罚中的收缴制度

周金鹏

在海关执法实践中存在一些特殊的情况，海关对有关货物、物品、违法所得、运输工具、特制设备等应当予以没收，但由于当事人无法确定等特殊原因，无法根据 《行政处罚法》的规定作出没收的行政处罚但又不能发还当事人。《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》 （以下简称 《条例》）第62条确立的收缴制度很好地解决了这些特殊情形下长期困扰海关的执法难题，是 《条例》的一大创新和突破。虽然 《条例》从行政法规层面赋予了海关的收缴处理权，但要在海关执法实践中充分发挥收缴制度的功用，必须对收缴的性质、适用范围、操作程序等从理论和实践层面予以厘清。笔者拟结合执法实践，从收缴的行政法律性质、适用范围的视角对收缴制度做一探讨，以期起到规范执法行为的目的。①在 《海关行政处罚实施条例》中，“收缴”一词出现八次，分别在61条、62条、63条中。其中第61条和第63条使用的是 “收缴罚款”的表述，实质上是行政处罚的执行措施，不在本文探讨范围之内。本文主要是就 《条例》第62条规定的收缴制度进行探讨。

一、收缴的法律性质

关于 《条例》中规定的收缴制度的法律性质，一直有几种不同的观点。目前主流的观点认为，收缴不是行政处罚，而是一种行政强制措施。《海关收缴操作规程 （暂行）》 （署缉发 〔2005〕414号）规定：“海关收缴系一种强制性的具体行政行为，但不属于行政处罚，不受 《行政处罚法》第29条关于处罚时效的限制。”至于何谓 “强制性的具体行政行为”，大多数观点将之解读为一种行政强制措施，也即认为收缴属于行政强制措施的范畴。②贾小宁、周艳：《知识产权海关保护》，中国海关出版社2005年版，第105页。有的学者认为，收缴是对违法行为或非法财物的一种行政制裁行为，是一种非模式化具体行政行为。③叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社2003年版，第219页。有观点认为，收缴是可以对当事人的财产或者其他物品做出临时控制占有或最终处分的行政决定，④贾小宁、周艳：《知识产权海关保护》，中国海关出版社2005年版。即收缴是一种行政决定。也有观点认为，收缴这种处理方式完全符合行政处罚的六个主要特征，在性质上应当属于 “行政处罚”，作出这种处理决定，必须严格执行 《行政处罚法》的规定，在经过立案、调查、审理等办案程序，并充分保障当事人的知情权、陈述申辩权的基础上才能作出。⑤励志斌：《〈处罚实施条例〉适用中的若干问题研究》，海关总署政法司网页，http：//10.99.35.192/zfs/news/new。

归纳起来，关于收缴的法律性质的争论主要集中于收缴是否属于行政处罚，如果不属于行政处罚，是属于行政强制措施，还是属于其他具体行政行为。笔者试着从行政强制措施与行政处罚的涵义和特征入手，进而分析收缴制度的法律性质定位。

（一）收缴与行政强制措施

认为收缴是一种强制性的具体行政行为，实质上就是将收缴作为行政强制的一种表现形式。根据主流的学术观点以及 《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。也就是说，该观点认为收缴要么是行政强制措施，要么是行政强制执行。其中，行政强制执行是指行政机关或者由行政机关申请人民法院，对不履行发生法律效力的行政决定的公民、法人或者其组织，依法强制其履行义务的行为。从定义可以看出，收缴可以作为行政强制执行的基础行为，其显然不属于行政强制执行。

那么，收缴是否是行政强制措施呢？行政强制措施是指行政机关在实施行政管理的过程中，为了保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，依法对公民人身自由进行暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财产实施暂时性控制的措施。因此，笔者认为，收缴不属于行政强制措施，原因如下：1.收缴是对所有权的最终处分行为，使相对人对该部分财产的所有权消灭；而行政强制措施是对相对人权益 （特别是财产使用权和处分权）的临时限制，是限权性行为。2.收缴具有显而易见的制裁性，其适用的直接法律后果是相对人所有权的丧失；而行政强制措施是对一种权利的临时约束，是以实现某一行政目标为直接目的，不是以制裁违法为直接目的，具有非制裁性。3.收缴是一种终局性的、独立的具体行政行为，其不是为了实施某种其他行为而进行的中间行为或过渡行为。如收缴违禁物品，收缴行为的做出就表明该行政行为已经完毕，表达了行政主体对该财物的最终处理。行政强制措施具有临时性，行政强制措施是一种中间行为、过渡行为，是为了保障其他行政行为最终能顺利做出的过渡措施，它没有达到对事件最终处理完毕的状态。例如：扣押财物，扣押本身不是最终的目的，它是为保证之后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。4.收缴的目的在于制裁行政相对人违反行政法律的行为，其着眼点在于对 “过去”违法行为的惩罚；行政强制措施的目的在于督促义务人履行义务，其着眼点在于对 “未来”义务的实现。

综上，《条例》确立的收缴制度并不能归入行政强制中的行政强制措施或行政强制执行，海关总署将收缴制度的性质定位于一种强制性的具体行政行为不符合当今行政强制的理论和实践。

（二）收缴与行政处罚

在我国，行政处罚是一类重要的行政行为，也是行政法学上的一个重要概念。《行政处罚法》对何谓行政处罚并没有给出一个明晰的定义。我国的行政法学界对行政处罚的定义表述方式各不相同，但都大同小异，试列举如下：行政处罚是行政机关对实施违反行政管理秩序行为的公民、法人或者其他组织依法定条件、权限和程序实施的制裁性的具体行政行为，是国家法律责任制度的重要组成部分。①金国昆：《行政处罚法通解》，经济管理出版社1996年版，第1页。行政处罚是国家特定行政机关依法惩戒违反行政法律规范的个人、组织的一种行政行为，属于行政制裁的范畴。②罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第155页。行政处罚是特定行政机关或法律授权的其他组织依法惩戒违反行政法规但不够或未给予刑事处罚的组织、个人的具体行为，是由相对人承担的一种惩戒性法律责任。③任志宽：《行政法律责任论》，人民出版社1990年版，第135页。行政处罚是指国家行政机关和其他行政主体依法对违反行政法规的公民、法人或其他组织实施的、法院有权予以审查的一种行政惩戒措施。④袁曙宏：《行政处罚的创设、实施和救济》，中国法制出版社1997年版，第6页。行政处罚是指具有法定权限的行政主体，对违反行政法规范的公民、法人或者其他组织所实施的一种行政制裁。⑤周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第281页。

从行政处罚的定义出发，可以得出其具有以下特点：行政性、具体性、外部性、法定性、最终性、否定性、制裁性。笔者试从收缴与行政处罚的特点比较来考察收缴是否属于行政处罚：

1.收缴与行政处罚作为具体行政行为，其行政性、具体性、外部性、法定性自不待言，本文不再赘述。

2.行政处罚是一种最终行为，而不是作为对某事处理过程中的一个环节的中间行为。如前文所述，收缴亦是一种终局性的行政行为，收缴行为的做出就表明该行政行为已经完毕。

3.行政处罚体现的是行政主体代表国家通过确认违法的方式对违反行政法规范的行为人给予否定性评价或谴责，具有否定性，收缴行为的后果是相对人所有权的丧失，其否定性显而易见。

4.制裁性是行政处罚最本质的特征。行政处罚在表明否定性评价、确认违法的同时，对违反行政法规范的行为人给予行政惩戒使其进一步承担行政违法责任。如前所述，收缴具有显而易见的制裁性。

综上，笔者认为，收缴是在认定违法后对行政相对人的财物给予最终处置的行为，是使当事人承担行政违法责任的一种形式，是一种行政制裁行为，无论从定义来看，还是从收缴与行政处罚的特点来看，收缴都应当归入行政处罚的范畴。具体说来，收缴与行政处罚中的没收措施性质上并无区别，其只是立法者对于应当予以没收而由于特殊情况无法或不便适用没收措施而作出的变通处理，避免了法律的逻辑难题。这种变通的处理虽然使收缴适用的法律规定与没收有所区别，但并不能改变收缴作为行政处罚的法律性质。

《海关收缴操作规程 （暂行）》之所以将收缴排除在行政处罚之外，而将其定位于一种强制性的具体行政行为，目的是为了规避 《行政处罚法》第29条关于处罚时效的规定。而认为收缴不属于行政处罚的观点的主要依据就是 《行政处罚法》中并没有把收缴作为一种独立的行政处罚种类，而且收缴无法适用 《行政处罚法》关于行政处罚的时效及其他程序等规定。笔者认为，虽然由于收缴本身的特殊性，在目前的法律制度框架之内，无法直接把收缴纳入现行 《行政处罚法》规定的行政处罚种类，但是并不能因为收缴适用不同的时效及程序规定就将其排除在行政处罚范畴之内。即使现行 《行政处罚法》规定的警告、罚款、没收等行政处罚措施，其适用的程序也并非完全一致，任一行政处罚种类都有其自身的特性。至于收缴作为行政处罚的一种，如何与现有的 《行政处罚法》相融合，则完全可以通过相关法律的修订与完善来实现。

二、收缴的适用范围

（一）依照 《行政处罚法》第25、26条规定的不予处罚的当事人携带、邮寄国家禁止进出境的货物、物品进出境的

《行政处罚法》第25、26条规定的不予处罚的情形是指不满十四周岁的或精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为时从事的违法行为。但该种情形只对上述两种主体携带、邮寄禁止进出境的货物、物品作出规定，而对于限制性的货物、物品没有列明。笔者认为，对于以上两种特殊主体而言，携带、邮寄限制性进出境的货物、物品同样具有不予处罚的情形，其法律性质是相同的，应同样适用收缴的规定。

（二）散发性邮寄国家禁止、限制进出境的物品进出境的；或携带数量零星的国家禁止进出境的物品进出境，依法可以不予行政处罚的

该情形主要是情节轻微、危害不大或者主观上并不知道所携带的物品是国家禁止进出境情形的从而依法可以不予行政处罚的，是在认定违法危害性不大的基础上做出的酌定不予处罚的情形，包含自由裁量的因素。这里所说的 “散发性邮寄”通常是指同一寄件人向多个收件人同时邮寄物品的情形。

（三）依法应当没收的货物、物品、违法所得、走私运输工具、特制设备，在作出行政处罚决定前作为当事人的自然人死亡，或者法人、组织终止，并且无权利义务继受人的

适用此项规定时要注意与 《条例》第57条关于法人、其他组织权利义务承受相关规定的法条逻辑承接关系，即法人或者其他组织实施违反海关法的行为后，有合并、分立或者其他资产重组情形的，海关应当以原法人、组织作为当事人，对原法人、组织处以罚款、没收违法所得或者依法追缴货物、物品、走私运输工具的等值价款的，应当以承受其权利义务的法人、组织作为被执行人。需要说明的是，如果作为当事人的自然人死亡或者法人、其他组织终止情况发生在海关处罚决定作出之后执行之前，即使没有权利义务承受人，海关仍应以行政处罚当事人作为被执行人没收涉案财物，而不能予以收缴。

另外，对于吊销是否构成企业法人资格的终止，实践中也有争议，存在 “吊销终止说”和 “注销终止说”两种不同的观点。《民法通则》第46条规定：“企业法人终止，应当向登记机关办理注销登记并公告。” 《公司登记管理条例》第38规定：“经公司登记机关核准注销登记，公司终止。”根据《行政处罚法》第8条的相关规定，吊销只是行政机关做出的一种行政处罚。因此，通说认为，企业被吊销后注销前不视为法人资格的终止。但是，法律虽然规定了企业在被吊销营业执照后，应该办理注销登记，但并没有规定如果企业不办理注销登记的相关罚则。因此，实践中为数众多的企业在被吊销营业执照后，并不去办理注销登记。笔者认为，营业执照被吊销后，企业便永久性丧失了经营资格，虽然法人资格没有被终止，但实际上已经名存实亡。如果企业一直不办理注销手续，相关法律义务关系将一直处于悬而不决的状态。因此，企业被吊销营业执照后应视为法人资格终止，可以适用收缴的规定。因收缴的是走私的货物、物品等，也不会对其他债权人的权益造成不利影响，因此不存在执法风险。

（四）走私违法事实基本清楚，当事人无法查清，自海关公告之日满3个月的

该情形属于海关传统上对于无主私货的处理方式。值得注意的是，如何认定 “走私违法事实基本清楚”在实践中是一个有争议的问题。笔者认为，对于该问题应从严掌握，对于无法有效认定为走私货物的，应移交其他有管辖权的行政机关处理，避免执法风险。例如，边境海关查获 “国际普通市场专用的”五粮液白酒，除非有相关证据能证实走私入境的事实，就应当依据 《海关行政处罚实施条例》第4条的规定，移送有关行政机关处理。

（五）有违反法律、行政法规，应当予以收缴的其他情形的

该情形指的是其他法律、行政法规规定应当予以收缴的情形，现有的规定主要有总署2005年第48号公告。该公告规定：对 《海关行政处罚实施条例》第25条和 《知识产权海关保护条例》第28条规定应当予以没收的侵犯我国法律、行政法规保护的知识产权的货物、物品，经海关调查，货物、物品的侵权事实基本清楚，但当事人无法查清，自海关公告之日起满3个月的，由海关予以收缴。上述规定有效解决了海关在执法实践中遇到的因当事人不明而无法没收的侵权货物的处理问题。

（六）其他可以适用收缴规定的情形

笔者认为，除了 《条例》规定的几种情形之外，实践中构成走私罪但人民法院未判决没收的走私货物、物品、违法所得、走私运输工具、特制设备等可以考虑适用收缴的规定。对于构成走私犯罪的，人民法院应当对走私货物、物品、违法所得、走私运输工具、特制设备等判决没收，但实践中由于各种原因，法院未在刑事审判中判决没收走私货物、物品等的情况时有发生。由于 《条例》的适用范围是依法不追究刑事责任的走私行为和违规行为，这样就造成了一个十分奇怪的现象：对于不构成犯罪的走私行为涉及的走私货物、物品等可以按照 《海关法》及 《海关行政处罚实施条例》的规定予以没收，但是对于构成走私犯罪、人民法院未判决没收的走私货物、物品等处理起来却显得依据不足，甚至冒着执法风险。笔者认为，要从根本上解决上述难题，惟有从法律的层面对相关规定予以完善，促进刑法和海关法的衔接与融合，才能从根本上解决争议问题。在现有的情况下，可以考虑适用收缴的规定，以规避适用没收措施可能带来的执法风险。

三、结语

《条例》确立的收缴制度对于有效解决一些海关执法中遇到的疑难问题具有十分积极的意义，但只有对其性质和适用范围进行清晰明确的界定才能使其在实践中发挥最大的功用，防止执法中出现偏差甚至错误。因此，海关在执法实践中应将收缴制度作为行政处罚的一种，严格按照 《行政处罚法》规定的条件和程序进行适用，同时严格限定收缴的适用范围，不得随意扩大或缩小，防止执法过错的出现。

〔1〕罗豪才 .行政法学〔M〕.北京：中国政法大学出版社，1989.

〔2〕任志宽 .行政法律责任论〔M〕.北京：人民出版社，1990.

〔3〕袁曙宏 .行政处罚的创设、实施和救济〔M〕.中国法制出版社，1997.

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