关于加强流通领域进出口把关工作的思考

杨奕群 蔡明辉

于广洲署长在2012年全国海关关长会议上强调指出，全国海关要 “增强把好国门的使命感”，“把国家大门看紧、看好，努力做到管得住、通得快，坚决维护国家主权和利益，对党、国家和人民负责，做忠诚的国门卫士”。在此之前，于署长也曾指出，“要认真研究如何加强流通流域的有效监管和优质服务，要使人民信任，感到有这样的海关让人民放心，假货出不去，私货进不来，我们必须要把职责担当起来”。于署长这一系列讲话站在海关工作让党和人民放心的高度上，重点突出、内涵深刻，提出了事关海关建设全局的重要命题，体现了对当前和今后一个时期如何做好海关工作的深入思考。本文试从分析把好流通领域进出口关的意义入手，审视当前工作存在的问题，提出新形势下改进海关监管和服务的思考和建议。

一、加强流通领域进出口把关工作的重要意义

近年来，全国海关不断优化监管与服务，在“把好国门、做好服务、防好风险、带好队伍”（以下简称 “四好”）总体要求的指引下，把关服务能力进一步提升，在国家经济社会发展中的作用进一步加强，各项工作得到充分肯定，社会各界对海关为国家经济社会发展发挥更大作用的要求也越来越高。切实加强流通领域进出口把关工作，既是海关贯彻 “稳中求进”工作总基调的迫切需要，亦是做好当前和今后一个时期海关工作的重要组成部分。

（一）加强流通领域进出口把关工作是海关服务国家经济社会发展的重要体现

温家宝总理在出席第110届广交会开幕式期间调研时指出，当前和今后一段时期，对外贸易应当紧紧围绕 “稳增长、调结构、促平衡”这三个支柱开展工作。当前及今后一个时期是我国全面实施“十二五”规划的关键时期，是我国经济社会迈向更高发展的重要节点，做好进出口把关工作，是海关服务国家对外贸易三个支柱的重要抓手。据统计，2011年我国对外贸易规模达到3.64万亿美元，对外贸易尤其是出口仍然是拉动我国经济发展“三驾马车”的重要组成部分。流通领域的进出口关，既是为我国经济社会生产提供优质原材料的“第一关口”，也是为全球市场提供令人信任的 “中国制造”产品的 “最后防线”；做好流通领域进出口把关工作，是海关服务国家经济社会发展的重要体现。

（二）加强流通领域进出口把关工作是海关义不容辞的职责所在

海关是国家进出境监督管理机关。王岐山副总理指出，把国门看好是稳中求进对海关的要求，要把保障作用体现出来。全国海关遵照温家宝总理在中央经济工作会议上提出的 “进一步改进监管与服务”指示精神，按照总署党组 “四好”总体要求，将 “把好国门”放在第一位，认真履行职责，切实加强实际监管，海关工作朝着 “有效监管与高效运作”的目标阔步迈进。我们欣喜地看到，海关总署被全球反假冒组织 （GACG）授予了唯一的2011年度GACG反假冒最佳政府机构奖，这充分说明了国际社会对中国海关知识产权保护、反假货工作的高度认可。做好流通领域进出口把关工作，正是海关义不容辞的天职。

（三）加强流通领域进出口把关工作是海关维护国家形象的内在要求

据新闻报道，近期阿根廷海关在一次大规模突击检查中，查获了自中国出口至阿根廷境内共计价值5700万美元的假冒伪劣和涉嫌逃税的商品，这给我国对外形象带来了不良影响。过去的经验也告诉我们，一些国家和媒体经常会定期或不定期炒作“洋垃圾”、毒品、未经检疫的冻品等走私流入我国境内这些话题，也会炒作我国出口产品质量和食品安全问题，这些都会严重损害我国的国际形象。海关作为国门守护者，有责任、有能力发挥应有的作用，并从讲大局、讲政治的高度出发，进一步增强把好国门的使命感，加大海关监管查验力度，始终做好进出口环节涉及产品质量和食品安全商品的实际监管工作，以实际行动维护我国良好的国际形象。

（四）加强流通领域进出口把关工作是海关服务人民切身利益的应有之义

人民海关为人民。“洋垃圾”、毒品、未经检验检疫的冻品等倘若走私流入我国境内，必将对人民的身心健康带来严重的安全隐患；不合格商品甚至假货倘若出口流入海外市场，产品质量出现问题，既授人以柄，又损害人民群众利益，甚至影响中国产品在国际市场的整体形象。进一步增强紧迫感、责任感和使命感，促进我国出口商品品质的提高，提升中国企业在全球经济贸易环境下的国际竞争力，全面做好流通领域进出口把关工作，是海关服务人民切身利益的应有之义。

此外，加强流通领域进出口把关工作也是海关参与加强和创新社会管理的主要抓手， “十二五”规划明确指出，加强和创新社会管理是我国当前和下一步改革的一个战略性制度安排，“寓管理于建设之中、寓管理于发展之中、寓管理于服务之中”是加强和创新社会管理所倡导的理念，加强流通流域的有效监管和优质服务，正是海关参与构建服务型政府、提升自身建设、服务经济社会发展的主要抓手。

二、加强流通领域进出口把关工作面临的问题

思考研究问题是做好工作的关键。当前，加强流通领域进出口把关工作既碰到传统观念的不适应，也面临新形势带来的挑战。

（一）传统通关监管理念的不适应

于署长强调，全国海关应充分认识改进监管和服务的紧迫性。一直以来，海关监管通关工作十分强调 “单单相符、单证相符、单货相符”，这本身并无可厚非；但从这长期以来形成的工作理念上看，我们不难看出海关对产品质量和食品安全工作的关注尚未摆到应有的高度上。与此同时，现场海关窘于通关效率的压力，对 “单货相符”的商品，往往无暇顾及其是否存在质量安全问题，加大了有效监管的难度。此外，一些一线关员对产品质量与食品安全的海关保护工作仍存在片面的看法，认为海关只需凭国检部门出具的通关单做好验放工作即可，容易淡化海关作为食品安全委员会成员单位、工业产品质量信誉建设参与单位所赋予的对进出口产品质量与食品安全的监管任务。

（二）缉私整体效能有待进一步提升

于署长在全国海关关长会议上指出，外贸形势和执法环境日趋复杂，企业违法走私诱因增多，海关面临的反走私形势十分严峻。自国家确立 “联合缉私、统一处理、综合治理”的缉私工作体制以来，反走私机制迎来了开放式、集约式、综合性时代，更为保持打击走私高压态势提供了有力保障。但从海关缉私工作的实践看，缉私整体效能仍有待提升，缉私机制仍需进一步优化。从内部讲，海关其他业务部门与缉私部门的联系配合机制仍有待深化完善；从外部讲，地方执法部门支持海关缉私工作的积极性有待提高，个别部门监管有待加强、不易形成打私合力、及时处理案件难等现象仍时有发生；这些都给海关实现 “私货进不来”目标带来很大的压力。

（三）打击进出口侵犯知识产权行为任重道远

近年来，知识产权在国际贸易中的地位和重要性日益凸显，中国海关逐渐加大了知识产权边境保护力度，有力地打击了各类侵权行为，特别是为堵截侵权货物出口流入海外市场做出了重要贡献。但从工作实践看，当前工作面临的困难包括：知识产权海关保护主要集中在通关过程，海关后续监管过程中发现企业有侵权行为时，目前尚未有机制开展相关保护行为；知识产权海关保护主要集中在出口环节，“重出口、轻进口”的痕迹非常明显，不利于平衡发展；知识产权海关保护的地域空间狭小，仅限于在海关监管区及沿海、沿边地区行使，限制了海关职权的有效行使；一些权利人的保护意识、维权意识不强，有的权利人甚至在接到海关通知后怠于履行法律义务，与此相对的是侵权人手法日趋多样，加大了海关监管力度；这些都给海关实现“假货出不去”目标带来很大的压力。

（四）海关业务改革步伐加快，相关配套措施暂未完全到位

当前，分类通关改革正在全国海关范围内不断深化。分类通关改革将风险管理机制、企业守法管理制度集中应用在通关监管环节，为统筹海关监管力量、整合监管资源、优化监管服务提供有力的支持，是海关大监管体系的 “突破口”和 “主战场”。面对不断深化的业务改革，进出口把关工作面临着新情况。例如，分类通关改革下，虽然风险管理和进出口查验工作已有一定的结合，但多停留在个别事项上的结合，未实现真正意义上的深度融合和长效机制，主要表现在：科学的风险分析方法、手段比较缺乏；风险范围的划分、要素的界定缺乏系统性和科学性，难于找到有效的切入点；风险管理决策和处置仍主要是依靠关员个人工作经验或者依据本部门掌握的局部信息；从某个业务角度进行分散分析或重复决策，对相同的风险缺乏统一控制，进出口查验的实效性、针对性、有效性仍有待提高。此外，分类通关改革下，大部分报关单通过 “低风险快速放行”模式由计算机直接办结通关手续，这类数量众多的报关单里面可能蕴含的风险不容忽视，如何有效加强这些报关单的事后复审、后续监管值得深入思考。

（五）海关执法环境依然错综复杂

随着我国在更大范围和更深程度上参与国际竞争，不断增长的进出口贸易与相对不足的海关管理资源给通关工作带来了巨大压力；在暴利的驱动下，敢于铤而走险、企图 “跑冒滴漏”的走私分子屡打不绝；不少缺乏 “道德血液”的进出口企业诚信守法水平低下、违法违规现象严重，有的试图逃避监管以达到进口、出口不合格商品的目的；一些企业管理水平不高、生产条件差，产品质量存在产品档次和标准水平低、可靠性不高等问题。

（六）全球频繁发生的食品安全事件给海关工作带来新挑战

近年来，越发严重的食品安全事件在全球范围内有愈演愈烈的趋势。例如，去年在我国台湾地区发生的 “塑化剂”风波、在德国暴发的因食用受大肠杆菌污染的芽苗菜而带来的疫情，等等。这些受污染的食品若出口到我国并最终流入国内市场的话，必将引起社会恐慌；海关凭国检部门出具的通关单办理进口食品通关手续，海关并非进口食品的检验检疫监管部门，但在民众和舆论看来，海关仍应负起及时发现 “问题食品”并把之堵在国门之外的重任。因此，在越来越严峻的全球食品安全形势下，如何及时、有效发现 “问题进出口食品”并实施有效监管，以有所作为赢得老百姓口碑，是海关必须思考的一个现实课题。

三、加强流通领域进出口把关工作的对策建议

海关作为行政执法机关，只有承担起应有的职责，切实履行好中央、人民交付的任务，严防私货进境、严防假货出境，塑造海关 “确实在打私、确实在监管”的形象，才能赢得社会各界的认可。

（一）从思想认识上看：应紧紧围绕 “四好”总体要求，抓住监管这个海关工作的基础

总署党组提出的 “四好”总体要求中，第一句话就是 “把好国门”。“把好”，就是要做到严密把关，既便利合法进出，更要严防非法物流跨境转移。加强流通领域进出口把关工作，正是 “把好国门”的应有之义，也是海关实现从服务经济建设为主，向更加主动、更加全面地服务经济、政治、文化、社会和生态文明建设的一个转变。众所周知，监管是海关工作的 “门户”、 “基石”和 “窗口”，是海关各项工作的基础，是把好国门的基础，也是加强流通领域进出口把关工作的基础。抓好监管，就是要全面履行海关监督管理职责，始终坚持依法行政，努力提高监管质量。

（二）从监管链条上看：应进一步优化 “三支力量”，确保实际监管到位

实际监管到位是海关永久性课题，我们要按照“四好”总体要求，进一步优化事前 （企业管理、情报信息、风险要素参数管理等）、事中 （卡口数据核碰、物流监控，审单、征税、查验、放行等）、事后 （核查、稽查、缉私等）三支力量，以企业守法管理和风险管理为先导，以口岸监管为阵地，以后续稽查和打击走私为手段，搭建沟通密切、相互呼应、支持配合、优势互补的协作机制，形成强大的监管合力，实现监管空间的 “前伸”、 “后移”，增强监管的有效性和针对性，促进整体作用和效能的发挥。一是进一步完善监管部门与稽查、缉私部门的联系配合机制，更好地发挥监管现场规范企业行为、打击走私违法的前沿作用，提高现场的综合监管能力。二是推进实施运输工具、舱单、监管场所、查验为支撑的 “四位一体”物流监控体系，切实加强对进出口货物的实际监管，逐步提高出口查验率和整体查获率。三是切实发挥风险管理中心环节作用，努力实现海关监管耳聪目明。在进一步深化业务改革背景下，继续推动风险管理与实际监管的进一步融合，不断提高监管的有效性和针对性。四是强化严格执法意识，切实做好产品质量与食品安全海关保护工作。国务院法制办袁曙宏副主任曾发表了 “没有严厉执法，就没有食品安全”的观点，我们应借鉴这些观点，用发展的眼光认识海关监管工作，主动顺应广大人民群众的关切和期盼，切实把好涉及国计民生、事关群众利益的重要商品进出口关 （例如，要严防未经检验检疫的冻品入境、严防不合格商品甚至假货出境），以认真履职、积极作为的良好形象赢取党和人民的信赖。

（三）从打击走私上看：应继续持之以恒地深入开展反走私综合治理工作

打击走私是海关工作永恒的主题，是国家利益的所在，也是海关长治久安的需要。反走私工作是一项综合治理工作，是一项复杂而系统的社会工程，海关作为国家打击走私的职能部门，应持之以恒、旗鼓鲜明地深入开展反走私综合治理工作，应抓住要害、突出特点、看住底线，集中力量打击重点地区、重点渠道、重点商品的走私活动。一是紧紧依托地方党政，加强与地方执法部门间的联系配合，凝聚内外工作合力，构筑 “海上抓、岸边堵、陆上查、市场管、处罚严”立体化反走私网络，形成反走私综合治理长效机制。二是深入开展 “国门之盾”行动，推动海关各业务部门联动，加强对进出口货物实际监管，堵塞监管漏洞，保障管得住通得快；密切缉私部门与其它业务部门的信息共享，及时分析、反馈办案中反映的风险信息和发现的疏漏，提高海关监管严密性；加强缉私与后续管理各项业务、各部门协调配合，建立更加紧密、协调、顺畅的互动机制；重拳出击，对重点渠道、重点商品和重点地区进行打击，达到查处若干、整肃一面、规范一片的效果。此外，建议还可从人民群众身心健康的高度出发，继续开展打击毒品走私犯罪活动，不断推动海关禁毒人民战争深入开展。三是认真履行海关在进出境环节反恐、维稳、禁毒、防颠覆、防渗透、防核扩散、环保等执法活动中的职责，加大对洋垃圾、仿真枪、武器弹药等非法进口的打击力度，将危害国家安全及人民健康的货物物品拒于国门之外，为维护社会安定团结与和谐稳定做出海关应有的贡献。四是加快构建缉私执法指挥监控平台，整合海关内外信息资源，推广 “网上缉私”工作机制，进一步提高反走私战斗力，切实提升打击走私能力建设水平。

（四）从打击侵权上看：应进一步加强知识产权海关保护工作

知识产权海关保护是我国知识产权保护体系的重要组成部分，是维护国家形象的需要，是促进对外贸易健康发展的重要保障。我们应从健全知识产权海关保护长效机制入手，严厉打击进出口侵犯知识产权行为。一是强化与地方执法部门联系配合，构建 “查、控、堵、截”合作机制。海关可与知识产权局、工商管理等部门建立合作机制，加强协调配合，定期召开联席会议，实现信息互通和执法互助，注重对侵权商品在国内的源头堵截和控制，依托各行政执法力量，凸显打假维权的成效。二是学习借鉴国际先进经验，为我所用。我们可以学习国际知识产权海关保护方面的先进经验，简化对侵权事实的认定，加大对进口货物和物品知识产权的保护力度，逐步增加海关对知识产权进行主动保护的权力。例如，美国海关对货物侵权事实的认定，采取的是推定为主、实质调查为辅的原则，即货物持有人不能提供足够的证据证明货物是经合法授权的，即推定为侵权。三是督促报关行业履行知识产权合理审查义务。报关行业在进出口货物通关过程中扮演了重要的代理报关角色，报关行业履行知识产权合理审查义务既是我国外贸形势发展的客观需求，是报关行业自身发展的客观需求，更是海关监管的客观需求，应充分发挥报关行业在知识产权海关保护工作中的积极作用。四是建议在现行的报关单中增加 “是否申请海关知识产权保护”为必填栏目，促进收发货人和报关行业如实申报货物涉及知识产权状况，在全社会营造尊重知识产权、保护知识产权的良好氛围。

（五）从工作主体看：应充分发挥一线关员作用，提高把关服务能力

海关监管和服务的水平，从根本上讲取决于海关队伍的政治和业务素质。要以 “学军”为契机，要突出内涵学习，深化岗位练兵和技能考核活动，加强对关员的培训和指导，不断增强打假、打私意识和能力。一是通过多种形式开展培训，打牢业务基础，提高一线关员综合业务能力和执法水平。二是加强业务人才培养工作，大力建设学习型海关队伍，实现队伍建设和干部教育培训工作的制度化和规范化，提高一线人员研究业务、岗位做贡献的热情。三是积极践行 “爱国、厚德、增信、创新、奉献”的海关核心价值观，建立健全激励机制，丰富奖惩手段，提高现场关员做好本职工作的积极性，鼓励现场关员安心本职，充分调动关员的主观能动性，使之转化为实际监管和有效监管的动力和源泉。同时，积极推动公共关系建设，树立海关正面职业形象。依托新闻发布制度，主动向媒体和公众发布重要信息；通过开放透明的举措让海关和社会公众、媒体增加互信，拉近关系，把消极意见变成积极建议；积极研究新形势下海关工作面临的新问题，不断提高海关应对能力，以有所作为赢得老百姓口碑；密切关注媒体在流通领域监管执法方面的新闻报道和舆情，严防涉及海关的负面舆情处置不当而导致工作被动，影响海关形象。

（六）从执法环境看：应加大政策宣讲力度，促进企业守法自律

从构建诚信的社会信用体系出发，结合海关实际，积极策划，组织开展行业特点鲜明、内容丰富、形式新颖的系列宣传教育活动，以期取得良好社会效果。一是面向企业进一步加强海关政策宣传力度。例如，可通过普法活动等方式宣传知识产权海关保护，提高权利人知识产权权利意识和知识产权备案率，形成远离侵权和制售假劣商品行为、重视知识产权保护的氛围。二是注重发挥商会桥梁纽带作用，加大海关政策宣传力度。可以通过商会、协会组织召开不同形式和规模的宣讲会、企业座谈会，发挥其桥梁纽带作用，有效形成宣传声势。三是注意针对不同类别的企业开展各种形式的宣传，加强宣传工作的纵深发展。既可与地方普法机构联合开展宣传活动，也可在海关业务现场开展法律宣讲和业务咨询活动，还可结合海关日常外勤工作开展送政策法规上门活动，开展丰富多彩的法制宣传教育活动。四是对查获的部分大案要案适时进行对外宣传报道，“连打带喊、边打边喊”，加大新闻宣传和政务公开力度，大力宣传海关工作成效，营造良好的舆论环境，努力做到在媒体上有影有声，努力打出声威、形成声势，充分展现海关严打 “私货”、“假货”的决心和成效。此外，在打私、打假过程中，对部分风险较大而情节显著轻微的情况，可尝试采取对进出口企业负责人进行政策宣讲的方式，使可能发生的违规行为或情节得到有效控制；同时可结合宣传促使企业主动申报伪瞒报行为，以将法律效果和社会效果得到更好的统一。