行政审计的问题与对策探析

熊常君

行政审计的问题与对策探析

熊常君

中国行政审计已经实施多年，但是各层级政府部门始终有问题存在。公权在握的行政部门在使用纳税人的钱时，往往无所顾忌。这就不得不使我们对中国行政审计制度产生怀疑与思考。作为管理政府钱袋子的重要职能部门之一，审计部门尽职尽责显得非常重要。当前我们的行政审计还存在一些问题，需要我们进行相应的反思。

一、我国行政审计的作用

行政审计主要由审计部门进行落实，各级审计部门构成结构紧密的审计系统。审计是一种有专业技术含量的工作，因此其专业特点，决定了其特殊的层级架构，即形成了一种行政领导与专业指导二元并立的管理格局。其领导权归同级人民政府，而同时受到上级审计部门的技术指导和专业管理。中国审计系统在落实预算执行、清理行政事业单位和国有企业的不良资产，以及梳理和规范各行政机关及事业单位的收费项目方面起到了一定的作用。总体来说，其作用表现在以下几个方面：

第一，维系着国家财政支出的合理与稳定。国家财政是非常有限的，并且是全国人民的心血汇聚而成的。因此如何保证财政每一分钱都得到合理有效利用是摆在相关职能部门面前的难题。在这其中，审计部门是当仁不让的重要把关者。行政审计能对行政事业单位及国有企业花出的每一分钱追根溯源，并对是否合法合规进行明确判断和界定。这对维系国家财政支出的合理与稳定能起明确作用。

第二，规范了行政事业单位及国有企业工作人员特别是领导及财务人员的行为。因为在缺乏制约的情况下，权钱交易必然会滋生不端行为，而行政审计则明确地规定权和钱接触的运行规则。这样就能使领导者及财务工作人员主动规范自己的财经行为，能极大程度地避免和减少以权谋利行为的发生，一定程度上达到预防腐败行为的滋生。

第三，能及时查出行政部门的财经问题，并责成相关部门予以解决。行政部门往往会因部门利益的冲动，而做出种种不合常规的行为。这些不合规定的行为如果不能得到及时发现和治理，将会给国家和人民带来一定的负担和损失。而行政审计就恰好扮演了一个监察官的角色，定期和不定期的行政审计能将行政部门的各种财经问题暴露出来，并能责成各相关强力部门予以及时落实和解决。这样就能有效地减少国家财资的无端耗费和流失。

二、行政审计的问题分析

尽管如此，中国行政审计的形势还是严峻，行政审计虽然制约行政部门，但暴露出的问题却始终不减，审计效果也不太受公众认可。这主要是因为：

第一，行政审计更多的是“被动审”，而非“主动审”。这种“被动审”是指行政审计部门因为迫不得已的职责限定而进行的审计，更多的是一种对职责的敷衍。因而其审计往往就难以深入和彻底，往往会草草做出一个似是而非的审计报告了事。而“主动审”，则会极大地发挥审计单位的主观能动性，尽最大可能克服行政审计中的障碍与困难，挖掘被审单位表单数据后面的真实性，及时发现各种问题，得出最为权威的审计报告。

第二，行政审计更多的是“非独立审”，而不是“独立审”。行政审计部门的独立性并不是很高，会受到很多外力的干预和干扰。这就使得行政审计往往因这些压力而难以做出独立的判定。而“独立审”则会完全忠实于数据和事实，以既定的审计规则和标准为准绳，做出客观的、不带主观倾向性的判定结论。

第三，行政审计是“选择审”，而不是“非选择审”。“选择审”即是根据一定的政策倾向或机构间的协商，而挑选所应审计项目的部分内容或依据部分参数来进行审计，从而得出一定的判定结果。中国的“选择审”，往往存在机构间的默契与利益置换，从而以达到双方所想的结果。这种“选择审”就给行政审计带来负面的影响，因为外界看这些审计程序是没有问题的，而审计实体或参数带来的巨大差异却很难被一般百姓识破。因而往往会对社会构成极大的愚弄性。而“非选择审”，虽然审计的项目量加大，但是对于整个审计结果的客观公正性却有极高的保障。

第四，行政审计是“高风险审”，而不是“零风险审”。风险是指不利于自身的影响和伤害的可能性。中国的行政审计及其工作人员往往会因其行政审计报告的真实性触及其他部门的利益，而招致报复或带来的不利影响。这就是行政审计的高风险性。尽管这种影响并不是立马的，也并非明显的，但是会以较为隐蔽的方式进行。譬如，部门工资的延期发放、个人的降级调离岗位等。而“零风险审”，则会要求只要忠于事实的客观审计，不得对审计人员和审计机构施加任何不良的影响。这种零风险是受到社会的普遍公认，并且受到法律的充分保障，当零风险性一旦被打破，即相关机构或个人一旦因独立合法的行政审计而受到相关方的不利影响，就应该以法律途径寻求到相应的救济和保障。

三、行政审计的变革建议

中国行政审计面临的问题如果得不到良好解决的话，势必会极大地妨碍行政审计工作的开展及行政审计事业的未来发展。因此从某种意义上来说，中国行政审计的变革势在必行。然而，行政审计变革是一个庞大的系统工程，关涉太多方面的因素与利益。因此，并非三言两语所能阐述清楚的。不过，笔者还是希望通过以下几个方面的创想来推动中国行政审计事业的变革进程：

第一，将中国行政审计系统打造成完全独立的系统。审计系统还有司法系统等这样的专业系统，之所以出现种种问题，主要是因为其受制于地方政府的领导权。因为地方政府同样是一个“经济人”，所以，当专业技术的工作成果与这种利益相违背时，就会受到地方政权的干预与干涉。对领导的惧怕，必然会使得相应的专业系统谨小慎微，明知该级政府存在严重问题，却也不敢出声。如果把行政审计系统的领导权从地方政府手中剥离，从而使领导权和指导权合二为一，这样就会完全划归中央审计部门的专属管理，系统性和独立性就会突显出来。那么在这种情况下，审计部门就会完全按照职业水准和法律要求开展相应的工作。审计结果也必将会更具客观性和真实性，行政审计的效率和社会效益将会提高到一个新的层次。

第二，应该赋予行政审计部门更多的处理权与惩戒权。光有系统的独立，也不能从实质上解决问题，再烂的审计结果对于公权在握的行政部门来说也往往是有惊无险。如果我们能赋予行政审计部门不仅有充分的审计权还有对审计结果充分的处置权，那么，一些为所欲为的权力部门可能也会有所收敛和顾虑了。只有知晓可能遭受到的审计惩戒，那些高高在上的公权部门才不会去乱收乱用纳税人的每一分血汗钱，至少会多一些思考和顾忌。同时，这种惩戒权的获得也将会极大地提升行政审计部门的威严与地位，便于行政审计工作的顺利开展。

第三，要有坚强的法律后盾作为支撑。无论是系统的独立性，还是惩戒权的赋予，都应该得到法律的确认与认可。只有这样，这种变革才能确保稳定与可持续。所以，如果真正要把变革推到一个所期望的阶段时，那么，制定一部专门的行政审计法就是必须的。这种专门的法律对于规范行政审计的体制、运作方式等都会起到较好的作用。

第四，要实现行政审计的常态化。这种常态化，不仅包括时间上的持续性，也包括内容上的非选择性。只有常态化的行政审计才能有力地监督各级行政机关的财政行为，使其行为更为规范和谨慎。当然，这种常态化的行政审计，也应与其它监督部门紧密结合起来，如行政监察部门、纪检部门、司法部门等。部门间的沟通与协作更能将问题及时有效地解决。

第五，要适当增加行政审计的人员编制，提高行政审计人员的工作素质与水准。行政审计的队伍目前偏弱偏小，应不断地加强行政审计的队伍建设，不断选聘高素质的审计人才加入到队伍中去，致力于打造一支适当规模的审计人才队伍。同时，加强对行政审计人员的素质培养，不断提高应对新形势下的审计能力，从而保障行政审计本身不出差错和问题。

第六，增加救济机制。任何一个独大的局面都将会引发不良的后果。同样，当我们强化行政审计力量的同时，也要防止其坐大专权。这种坐大专权就会使行政部门反倒成为弱势群体，甚至会干扰和影响到其正常的行政行为。这无疑会背离我们的改革初衷。所以，出于周全的考虑，笔者认为，应该增加相应的救济机制，即行政机关认为遭到行政审计机关不合法、不公正的审计待遇时，可以通过这一机制进行申诉，这一机制也将保障对审计中出现的各种腐败、渎职、行贿索贿、恶意干扰等进行查处。

（作者单位 广州大学公共管理学院）

（责任编辑 崔光胜）