论公车改革的法治之路

徐伟

论公车改革的法治之路

徐伟

关于公车改革，大多数学者都是从管理学角度展开论述，鲜有从法学角度展开研究的，而国外实践经验表明，法治之路是公车改革的治本之策。

一、公车改革的法律困境

公车改革最直接的动力来自于财政与舆论两方面的压力，采取的手段主要是行政手段和经济手段，法律手段则一直处于缺位状态，这正是公车改革屡改屡败的根本原因。从法的运行角度出发，公车改革面临的法律困境有：法律保障缺失、目标模式偏差、预算监督乏力、公众参与不够、监督效果有限等。

（一）法律保障缺失

《党政机关公务用车配备使用管理办法》（以下简称《使用管理办法》），是当下规范公车改革最权威的规范性文件，由中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发，对公车改革具有很强的指导意义。但也存在某些不足：从法律性质层面来讲，它属于规范性文件，不属于《立法法》中“法”的范畴，因而失去了国家强制力的保障，这将在很大程度上影响其效果；从内容方面而言，它整体上只强调行为模式而忽视责任追究，如第十九条规定，对违规行为“依照党纪政纪有关规定处理”，但何谓“党纪政纪有关规定”？则语焉不详；再如第十四条规定，公务用车使用管理要接受社会监督，但对社会监督的方式、程序、效力等并没有作进一步解释，该条很可能因其不具有可操作性而起不到预期的规范效果。

（二）目标模式偏差

《使用管理办法》第一条将公车配备使用管理的目标定位为“推动节能减排，降低行政成本，推进公务用车配备使用制度改革，促进党风廉政建设”，第三条规定公车配备使用的四项原则，即“经济适用、节能环保、保障公务、节约使用”。从整体上看，该办法将公车改革的目标模式确立为经济模式（经济环保），而没有采取效能模式（保障公务的正常执行），尽管该办法确立了保障公务原则，但散见于其他条款中，而且为数甚少。

（三）预算监督乏力

国外经验表明，规范公车管理的源头之策在于控制其预算，议会既有权审查批准政府的公车财政预算，也有权监督公车财政预算的执行情况。反观我国，人大法律地位与现实地位的反差在很大程度上制约了人大行使公车预算审批权、监督权。除此之外，预算制度自身也存在不够细化的问题，在预算审查批准环节，如三公经费预算公开（公务出国经费、公务用车购置及运行费、公务接待费用）时至今日才开始在中央部门陆续展开，而且只公开到“项”，还没有公开到“目”；再如，有的预算报告过于专业，一般人大代表连看都看不懂，有效行使监督权只能是一个美好的愿景。在预算执行监督环节，尽管《预算法》规定了人大及其常委会有权进行调查、提出询问或质询，但受我国人大会期较短、人大代表兼职制等方面的因素制约，预算执行监督效果往往不尽如人意。

（四）公众参与不够

公众参与是直接民主的重要方式，是现代民主的直接体现。《使用管理办法》从制定到通过再到实施，很难见到公众参与的影子。具体而言，《使用管理办法》在制定环节，没有征求社会公众的意见；在通过环节，社会公众没有表决权；在实施环节，社会公众的监督权没有具体制度保障。概言之，此次公车改革仍是政府内部的一次自我改革，是一次由行政手段主导的自律改革。

（五）监督效果有限

权力监督有权力监督权力和权利监督权力两种模式，后者又可分为公民权利监督权力与社会权利监督权力。根据监督主体与监督对象之间的关系，还有内部监督与外部监督之分。不难看出，此次公车改革采取的监督模式是权力监督权力、内部监督。然而，历史经验表明，权力有不断膨胀直至边界为止的无穷动力，仅靠一种监督模式是远远不够的，何况监督主体本身就是公车改革的利益攸关主体。因此，在此权力监督模式下，此次公车改革很难达到预期的监督效果。

二、公车改革的法治之路

法治之路是公车改革的必由之路，是《使用管理办法》过渡性、规范性文件的最终形态。公车改革法治化首先要有法可依，为公车改革提供法律保障；其次要有科学的价值取向，以保障公务为逻辑起点；最后要有全方位的监督，形成预算源头监督、公众过程监督、诉讼事后监督的内外结合的监督体系。

（一）法律保障给力

公车改革法治化首先需要法律给予支撑，因为法律制度具有现行制度所不具有的稳定性、权威性、强制性、规范性、明确性及可预测性等多种形式的特质。亚里斯多德曾指出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又是制定的良好的法律。”公车改革应有良法作为保障，构建由体现公平正义的、科学的公车使用管理法律制度体系。初步设想是，将公车使用管理纳入公物法的范畴，以公车所有权、使用权、管理权与监督权为核心展开设计，严格按照假定条件、行为模式与法律后果三部分构建法律规则的逻辑结构，在此基础上，辅之以修改《预算法》、《监督法》、《行政诉讼法》等相关法律，为公车改革营造一个自洽的、协调的、完整的法律体系。

（二）目标模式科学

立法目标决定着公车改革的走向，它关系到法律原则的确立，进而影响着具体法律制度和法律规则的设立。如前所述，公车改革应以保障公务（效能模式）为逻辑起点和首要目的，它是经济适用、节能环保、保障公务、节约使用四项原则中最高的判断标准。效能模式的实现离不开合法原则与比例原则的保障，详言之，合法原则要求公车的配备、使用、管理应符合法律明确列举规定的执行公务情形，并遵循正当的法律程序；比例原则要求公车的配备使用管理应有助于公务的实现，在此前提下选择最经济环保的方式，并且所实现的公共利益应大于配备使用管理公车所造成的能耗损失。

（三）预算监督有效

预算监督不应被视为一种静态的节点监督，而应视为一种动态的过程监督。为了保障各级人大及其常委会审查批准权的充分实现，公车预算报告要进一步细化到“目”，即不但要说明公车经费用到何处，而且要表明每笔经费是如何用的；公车预算报告要有可接近性，要让不具有专业知识的普通人大代表和社会公众都看得懂；公车预算报告应是可分割的，即可以通过部分合理的预算，否决部分不合理的预算，而不是目前一揽子表决方式。为了保障各级人大及其常委会监督权的有效实现，一要实行人大代表专职制，让人大代表可以全身心地履行自己的职责，人大代表若没有时间、经费作保障，实难充分、有效地行使自己的监督权；二要强化人大代表的调查权，赋予其国家强制力，以此变被动监督为主动监督，深入、全面地监督公车预算的执行情况。

（四）公众参与充分

公众参与不仅是现代直接民主的具体要求，也是拉近政府与公众距离、建立平权政府的有效途径。公众参与的效果取决于参与的广度与深度。公众参与公车改革应是一种动态的、全程的参与，公车改革的全国性法律法规草案及地方性法规规章的形成与确定之前，要通过网络媒体等形式征求社会公众的意见，要对社会公众反映的焦点问题进行充分的说明；各单位对公车的配备、管理、使用情况要定期通过网络媒体向社会公开，因为知情权直接制约着参与权、监督权的行使；各单位对社会公众反映的违规配备、管理、使用公车的情况，必须负有向公众说明情况及处理结果的法定职责；公众对违规配备、管理、使用公车的单位和个人，享有向人大代表反映情况、向法院提起纳税人客观诉讼的权利。

（五）监督体系健全

健全的监督体系是遏制公车滥用的关键所在。从权力监督模式来看，公车改革应是权力监督权力与权利监督权力两种的统一。前者既有立法权、行政权、司法权三位一体的监督，也有上级、同级、下级权力的纵横监督；后者既包括公民个人权利的监督，也包括社会权利的监督。从监督的主体来看，公车改革既有来自国家机关的监督，也有来自社会公众、新闻舆论媒体的监督，还有来自政党团体的监督。从监督主体与监督对象之间的关系来看，既有用车单位内部的监督，也有用车单位外部的监督。要实现监督效果，我们不能寄希望于某一种或某几种监督方式，而应织成纵横交织的监督大网。值得强调的是，监督效果必须有法律责任的保障，违规配备、管理、使用公车的行为人必须承担相应的法律责任，因为法律的威慑力不在于责任的严厉性，而在于责任的必定性。

（作者单位 湖北省委党校）

（责任编辑 崔光胜）