以制度创新推进城乡统筹发展

刘永柏

以制度创新推进城乡统筹发展

刘永柏

改革开放以来，我国农村社会发生了巨大变化，如今正在向城乡统筹、城乡一体化和全面小康社会迈进。与其他发展中国家相比，我国在消除农村贫困和统筹城乡发展方面，成效举世瞩目。但同时也必须看到，目前城乡差距还较大，统筹城乡发展仍然是一项艰巨的战略任务和相当长的历史进程。笔者认为，统筹城乡发展的主要标志是消除城乡差别，基本要求是实现城乡经济、政治、文化、社会建设同步发展，根本目的是实现农村生产和生活条件现代化，使农村居民同城市居民一样过上幸福的小康生活。统筹城乡发展，具体包括统筹城乡发展规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡公共服务、统筹城乡劳动就业和统筹城乡社会管理等内容。推进城乡统筹发展，基础是加强农村基础设施和公共服务事业建设，要旨是推进农村经济、政治、文化、社会建设全面发展，关键是培养造就领导农村改革发展的基层干部队伍和带领农民勤劳致富的人才队伍，而最根本的是推进城乡统筹发展的制度创新。

一、制度创新是统筹城乡发展的根本保障和强大推动力

制度及机制创新是统筹城乡发展的最根本举措，其中，确立城乡统筹发展的政策法规具有最普遍的意义。其原因如下：

（一）统筹城乡发展的政策法规具有强制、普遍的约束力和强大、广泛的推动力

有关统筹城乡发展的政策法规一旦正式颁布，各级党委和政府就必须肩负认真贯彻落实的责任，广大农村人民群众也就有了期盼的具体目标和奋斗的共同方向，从而能够形成合力共同推进城乡统筹发展。

（二）统筹城乡发展的政策法规对广大农村和农民具有普惠性和利益悠关性

统筹城乡发展的政策举措，其基本出发点和根本导向是缩小城乡差距，惠及农村人民。这类政策法规一旦出台，不是一部分农村和一部分农民受惠，也不是想落实就落实，不兑现也可以，而是必须贯彻落实，这就保证了党和政府的惠民政策能够阳光普照，而且能够从制度上缩短或缩小城乡差距。

（三）统筹城乡发展的政策法规具有稳定性和持久性

这方面政策的确立，有利于避免和消除对统筹城乡发展的观望、等待，甚至疑惑，有利于防止和克服推进城乡统筹发展忙乎一下子热闹一阵子的现象，也有利于引导和帮助广大农村基层干部和农村人民群众树立长期奋斗的信心。

（四）统筹城乡发展的政策法规具有指导实施的统一性和规范性

统筹城乡发展的路径、模式等需要因地制宜、实事求是，但统筹城乡发展的制度设置和安排，必须是统一、规范的。它既是推进城乡统筹发展的基本要求，也是检验城乡统筹发展的具体标准。

二、以制度创新推进城乡统筹发展

城乡统筹发展，必须从制度和体制上彻底打破城乡二元格局，从顶层设计的高度着眼，从政治、经济、文化、社会等各层面对农村社会结构进行全新的系统的制度设置安排，形成城乡一体化的现代社会形态，使农村全面彻底地脱胎于农耕社会，从而实现中国农村历史上前所未有的最深刻、最广泛、最进步的伟大变革。

（一）统筹城乡户籍制度，废除农村户口，让农民变居民

城乡二元结构导致了城乡两大差距，一是工业品与农产品价格上的剪刀差；二是具有城镇户口的市民与只有农村户口的农民的社会地位差别。现在很多地方拆村建镇，农民虽然“上了楼”，但还没脱草鞋，被城镇化，属于“伪市民”，因为没有改变农村户口，不能享受城镇居民就学、就业、社保等方面的同等待遇。废除农村户口，时代在呼唤，农民在呐喊。废除农村户口制度既是从根本上打破城乡二元结构的突破口，也为统筹城乡发展、建立城乡一体化社会结构开拓了新的制度基础。如果说新中国成立之初的土地改革，使农民翻身得解放，成了土地的主人，从此站起来了，那么，新世纪新时期废除农村户籍制度，让农民变居民，农村人就能和城镇人平起平坐。这将是我国广大农村社会一次巨大的历史进步，也将是广大农村人民群众解除身份束缚的又一次解放。这对于进一步解放和发展农村生产力，打通城乡人才对流互通，促进城乡同步发展，将产生无法估计的力量和能量。

（二）统筹城乡就学就业制度

统筹城乡就学就业制度是实现城乡居民就学就业平等的根本保证，也是实现社会生活中社会公正的主要方面。统筹城乡就学就是要从根本上解决农村上学难上学贵的问题。一是要统筹城乡办学布局，制定农村办学布点、办学条件、师资配备、经费保障等规范标准，按规范标准改善农村办学条件。二是要改革和完善现行高考录取制度，继续坚持全国或全省统一命题考试，实行城乡考生同比例分配招录名额，按市、县等地域确定录取分数线，从而改变现行高考招录最终结果平等和农村考生教育条件差教学资源少的前提不平等的状况。三是在巩固义务教育的基础上，建立农村免费职业技术教育培训制度，提高农村劳动力素质，同时缓解就业压力。

统筹城乡劳动就业制度，建立城乡统一的人力资源市场，将农村劳动力纳入整个社会就业体系，一方面真正使农村劳动者与城镇劳动者平等地享有就业权利和机会，不受任何歧视和排斥；另一方面制定相关优惠政策措施，引导和鼓励城镇居民和回乡人员到农村创业兴业，安业乐业。

（三）统筹城乡社会保障与公共服务制度，让农村居民与城镇居民享受同等同类的待遇

坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，建立覆盖城乡居民的社会保障体系及其制度。现阶段应着力解决两个突出问题：

一是60周岁以上的农村居民由国家全额提供每月最低养老金。这部分居民长期因农产品价格剪刀差为国家作出了贡献，也为打工经济作出过贡献，但因改革不到位等历史原因过去未能被纳入养老保障体系。现在国家财力能够支撑而且他们凭借贡献也应该享受最基本的养老保障。实施这一保障举措，既实现了农村老有所养的目标，也减轻了农村现有劳动力的经济负担，还有利于扩大农村的消费需求。

二是健全和完善城乡统筹的社会保障制度和其操作方法。尽快颁布、实施国家人力资源和社会保障部正在制定的《社会保障费申报缴纳管理规定》，实现城乡居民养老、医疗、失业、工伤和生育五项社会保险，统一登记、统一基数、统一征缴和统一稽核。在此基础上，完善和规范农村外出流动就业人员的社会保险个人帐户，实行随身一卡通，避免因辞工、转岗、迁移流动，丧失已缴存的保险金或中断保险，从制度和操作方式上，为广大流动就业人员的切身利益提供保障和方便。

与此同时，统筹城乡教育、卫生、文化等公共服务制度，逐步实现农村居民享有与城镇居民同等、同类的公共服务，使农村居民与城镇居民一样，过上丰富的物质文化生活，从而从物质和精神两个层面逐步缩小城乡差距。

（四）统筹城乡公共财政制度

城市支持农村、工业反哺农业，不仅要有口号，还要有制度措施。最根本的是要建立城乡统筹发展的公共财政制度，克服和扭转公共财政投资重城镇轻农村的现象，按照公共服务均等化的原则和支持“三农”的导向，调整国民收入分配结构，形成公共财政对农村长期稳定投入的体制机制，推动农村基础设施建设和公共事业建设持久发展，逐步改变农村落后面貌，为农村的城镇化和现代化创造基础条件。

（五）创新农村土地流转制度

农业现代化和城乡一体化的推进，必然带动农村土地的流转。要在坚持农村土地承包法的基础上，在保护农民权益和保证农业用地的前提下，做好以下工作：一是创新农村土地出让制度，彻底改变现行农村土地征购办法。要从理论上确认农民土地承包的长期使用权就是土地出售有限期内的土地所有权，土地有限期的所有权转让也就是土地经营使用权的转让，拍卖土地的收入应归承包人所有，属于土地承包人承包期内的经营所得，从而从根本上维护土地承包人的合法权益，从源头上杜绝地方政府廉价征收承包人土地转手高价卖给开发商这种剥夺土地承包人利益的所谓经营城市的扩张行为和生财冲动。二是创新和规范土地入股经营制度。这是发展农业规模经营和实现农业产业化、市场化的必然趋势。应建立地价评估、股权确认、入股退股、盈利分红、风险防范等制度规范及其运行机制，使土地入股经营步入合符法规、有序运行的健康轨道。三是创新和规范土地“反租倒包”办法。“反租倒包”是农村土地流转实践中逐步出现的，它有利于克服农地撂荒和有利于发展农业规模经营，对此应总结规范，制定出双方自愿、互利双赢、合法引导、规范管理的具体办法。四是确保农耕用地不得侵占、不得改变用途的强制性制度，坚定不移地守住农耕用地红线。

（六）创新农村社会管理制度

要按照城乡统筹发展的要求和城乡一体化的发展趋势，推进农村社会管理创新，改变城乡分割、条块分割的管理方式，逐步形成城乡社会管理一体化的体制，形成城乡社会管理有效对接和良性互动的全新格局。具体说来，就是要把城镇社区社会管理的有效做法和成功经验，延伸、推广、辐射、渗透到农村，并结合农村的现实情况和发展趋势，改造和提升其现行社会管理格局，从机构设置、职能确定、人员配备、经费保障等方面创新农村社会管理体系，使农村居民享受与城镇居民同等的社会管理服务，从而确保城乡一体化格局的和谐与稳定。

（作者系湖北省委党校副巡视员）（责任编辑张娅）