论农民发展能力的实现途径※

○倪荣远

论农民发展能力的实现途径※

○倪荣远

国家统计局2011年底公布的《中国全面建设小康社会进程统计监测报告（2011）》称，总体上我国小康社会已实现八成。东部地区实现程度最高，发展速度最快，江苏、上海等7省（市）全面建设小康社会实现程度超过了90%。但如果你去苏北农村实地考察一下就会发现，情况似乎并不像统计数字那么令人欢心鼓舞，更不用说我国广大的中部和西部农村地区了。可以说，发展滞后地区的农村和农民基本上是“被小康”了。就是统计局的报告也不得不承认，我国“城乡居民收入差距依然较大”。就我国大多数的农村地区来讲，统筹城乡发展依然难见成效，农民收入增长和农业综合生产能力提高的长效机制远未形成，城乡居民两极分化严重的势头没能得到有效遏制，因此真正实现城乡一体化目标路径还很远。究其原因，症结应该是农民的发展能力不足。

农村发展，关键在农民；农民发展，重点在能力。农民发展能力是农村发展的内源动力，是在一定的制度和政策环境下，农民自主获取资源、发展生产、改善生活并实现政治诉求的综合能力[1]。农民的发展能力，既体现于其自身能力素质，也体现于其外部环境条件。但是影响农民发展能力的关键因素，还是要取决于种地能否增收致富，土地权益有无保障，在新农村建设上有无话语权等。由于以往国家政策及历史原因，农民一直是弱势群体，因此无论是其自身素质的提高还是外部环境的改善，在很大程度上都有赖于良好的政策法律制度以及政府（尤其是地方政府）的积极作为。

要提升农民的发展能力，需要国家完善顶层设计，通过制度建设保障农民的利益。规范合理的保障农民发展能力的制度，应该具备具体性、可操作性、系统性、规律性、程序性及强制性等特点。还要通过制度的设计和财力的保障，形成一种常规的、长效的机制，确保农民的发展能力随着国家及地方财力的提高而不断增强。根据我国的现实国情及法制现状，保护农民发展权、提升农民发展能力的制度设计至少应该逐步达到以下目的：农民种地能够获得持续、稳定的收入，与城市人收入差距不断缩小（至少不低于外出打工）；土地权益得到切实保障；在新农村建设及城镇化过程中农民有选择权、决定权。

一、强化中央的“三农”政策

多年来，每年的中央“一号文件”都是关于“三农”的。但“三农”政策转化成为基层干部的具体行动，矛盾重重。一是因为“三农”经济基础差、矛盾多、投入大、周期长、见效慢，纵使倾注了大量心血亦往往难以形成有目共睹的政绩；二是因为农村税费改革之后，农业领域不仅不能贡献财源，反而成了财政包袱[2]。特别是对于那些农业大县、穷县，发展仍是第一位的，上面考核首要的还是经济总量、发展速度，地方官员当然能够“分清主次”，抛开“三农”而热心推进工业化与城镇化建设。因此，不管红头文件怎样高调、“三农”工作如何重要，只要干部政绩考核制度不改变，地方官员就不太可能把农村、农业、农民问题当做第一抓手。因此，中央和省级政府要在制度设计上把“三农”问题当作重中之重。

因为制度设计可达到三个目标：（1）确保中央的“三农”政策不折不扣地得到执行；（2）确保国家支农资金真正用在“三农”上；（3）确保在地方官员的心目中工业、农业同等重要。首先，要通过干部考核评价机制矫正政府官员扭曲的政绩观。对于那些农业大县、穷县，尤其要突出农业增产、农民增收的考核权重。这方面可以参照西部生态保护区的一些做法，在那里，经济发展已不作为第一考核指标。试想，如果丢开GDP，把“三农”作为第一考核目标，即使没有红头文件、没有舆论造势，地方政府也会拼命去干。其次，要通过干部责任追究制度，严肃查处那些执行国家“三农”政策、法律法规不力的人员。正如2012年中央一号文件提出的，要“切实加强财政‘三农’投入和补贴资金使用监管，坚决制止、严厉查处虚报冒领、截留挪用等违法违规行为”。特别是对于那些蓄意“过滤”“三农”政策、截留支农资金，肆意侵害农民利益的违法犯罪行为，非但要严肃追究其本人责任，还要坚决追究地方主要领导的责任。

二、强化农民的“主体地位”

建国以来我国农村建设的实践告诉我们，什么时候充分发挥了农民的主体作用，农民的生产积极性、能动性、创造性就得到很大调动和提高，农村的经济社会就会获得比较快的发展，农民就能得到更多的实惠，农村的面貌就会得到最大的改善[3]。反之，如果剥夺了农民的自主权、选择权、决定权，那么，必然会极大挫伤农民生产的积极性，农民只好消极抵抗，农民的发展能力自然大大削弱，农村经济社会也就不可能获得长期稳定发展。

当前的新农村建设，中央的要求是“以政府为主导”、“以农民为主体”，可当前的现实基本上变成了“政府包办”。在理论上被认为是新农村建设主体的农民，却对新农村建设中一些重大问题没有选择权、决定权。政府的主导已经完全异化为强制。“政府包办”的目的，大多是利用新农村建设的资金搞无效益或低效益的“政绩工程”、劳民伤财的“害民工程”。

此外，我国实现统筹城乡发展的主要手段是“以工促农”、“以城带乡”。然而，一个群体的利益诉求，是不可能由另外的利益集团来代为实现的。认为可以通过“工业反哺农业”、“城市支持农村”解决三农问题是极具理想色彩的。只要各群体有其自身独立利益，各群体之间最基本的关系就是利益博弈。由其他群体解决“三农”问题注定是低效率的甚至是负效率的。况且，从我国农村人口占70%以上的国情来看，既难以完全依靠城市工业积累为现代农业提供足量的资金，也不可能完全靠城市二、三产业发展来吸纳现代农业过程中从农业转移出来的大量农业剩余劳动力。因此，要破解“三农”问题面临的困境，出路主要还是在于让农民的主体作用得到发挥[4]。然而，缺乏良好的制度保障，农民是无从发挥主体作用的，发展能力也就不可能得到提升。

三、大力提高农民的组织化程度

要发挥农民在新农村建设中的主体作用，农民就得组织起来，自主管理、自我服务。而村民自治和农民合作经济组织是把农民有效组织起来的两个重要载体[5]。当然，农业社会化服务体系建设也是必不可少的。当前我国村民自治的体制还很不健全，改革多年进展缓慢。实践中村委会大多还是行使一级行政管理机构的职能，一些村委会不但不能“帮农”、“支农”，反而“坑农”、“害农”。要使“村民自治”名副其实，这方面改革力度必须加大。这些年来倒是农民合作经济组织发展得较快。合作社被认为是最适合农业生产特点，同时也可以克服农户弊端的有效组织形式，但是由于我国农村合作经济组织在市场经济中还处于弱势地位，所以无论合作组织以何种形式建立和存在，其经营运作都离不开政府的大力扶持和相关政策、法律的保障，以确保其真正成为农村经济社会发展的重要推动力量。农民主体作用的发挥也有赖于完善的农业社会化服务体系，也就是要不断优化农户经营的外部环境条件。

四、大力培育新型职业农民

提高农民的综合素质，是新农村建设的重要保证。因此发挥农民主体作用的关键，在于提高农民科学文化素质、培养造就新型农民。现代农业对农民的能力和素质要求较高，而当前我国农业从业人员素质呈现结构性下降趋势，“村庄空心化、农业副业化、农民老龄化”问题开始显现，农业面临后继乏人的危险。所以2011年底温家宝在全国农业工作会议上指出：“培养一代新型农民，鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村，事关农业长远发展，要作为一项基础性重大工程来抓。”2012年中央一号文件也提出，要以提高科技素质、职业技能、经营能力为核心，大规模开展农村实用人才培训。因此，一方面，国家应尽快出台更好的政策扶持，想办法留住素质较高的农业劳动力资源；另一方面，要充分发挥各部门各行业作用，加大各类农村人才培养计划实施力度，扩大培训规模，提高补助标准，大力培育新型职业农民。尤其要注意增强培训的针对性和实效性。

五、加速建立健全农村公共服务体系

基本公共服务体系建设，是调控城乡之间收入差距、促进社会公平正义的制度性手段和机制，也是推进农村人口城镇化的重要步骤。健全农村公共服务体系，使农民在就业、住房、教育、医疗卫生以及社会保障等方面，获得和城市公民同等的机会和条件，这也就为农民主体能力的发展创造了平等的条件。中国财政部1月20日发布的数据显示，2011年中国全年财政收入突破10万亿元大关，达到103740亿元，比上年增长24.8%。因此，我国已完全具备大幅提升农村公共服务水平的实力。虽然我国目前也在积极创造条件促进农民工融入所在城市当地社区，但难度显然较大。他们还必须在城乡之间往返，在农村完成家庭的再生产。而农村的真正城镇化还处于一个漫长的过程中，现在还不能急于消灭农村，还必须进行乡村建设。所以更为现实和稳妥的做法应是，剥离户籍的附加功能，在农村加速推进基本公共服务的全覆盖和均等化，促进城乡社会保障一体化发展。

构建基本公共服务体系也是政府转型的内在要求。这就意味着农村基层政府职能必须实现由“管制型政府”向“服务型政府”转变，在工作方式上实现由“命令式”向“协商式”转变。新农村建设相对成熟的国家，政府的作用主要定位于支持、协作、服务。虽然建设初期离不开政府的指导与支持，但当农民的主动性和创造性被调动起来以后，政府与农民之间主要是合作关系、伙伴关系。

六、始终确保农民家庭经营的主体地位

当前，各地借发展现代农业之名引入工商资本、强行流转农民土地的的现象屡屡发生（2010年，我国失地农民约4千万人），致使农民完全散失了农业经营的主体地位，农民利益遭受极大侵害，沦为打工者或无业流民，当然也就谈不上什么发展了。因此必须尽快遏制这种势头，确保农户家庭经营主体地位不动摇。

从世界各国农业发展的实践看，农业主要是实行自然人为基础的家庭经营体制。家庭经营成为最普遍的农业经营形式，是由农业的产业特征决定的。只要农业生产的特点不变，这种经营形式的适应性就不会发生变化。如果改变农民的经营主体地位，让农民由业主变为雇工，也不可能持续调动农民的生产积极性。当然，在有条件的地方，可以按照依法自愿有偿原则，引导农户流转土地承包经营权，发展专业大户、家庭农场等多种形式的适度规模经营。不过，虽然将来农业经营形式会多样化，但家庭经营任何时候都应是我国农业最基本的经营形式。工商企业可以为农户提供产前、产中、产后服务，但决不能让工商企业大面积、长时间直接租种农户的土地[6]，以防止在农业人口大批转移之前出现大规模土地兼并现象。现阶段工商企业大规模租种农地既不符合我国人多地少的基本国情，也不利于农民土地权益的保护。资本的逐利性潜藏甚至已经显现一些经济和社会风险，所以我们决不能靠工商资本实现农业现代化和城乡统筹发展。

理论和实践都证明，农户是最适合农业生产特点的经营单位和形式。即使不是引进工商资本，也不宜搞大规模、激进式的土地流转。考虑到现实国情、省情、县情，就我国目前大部分农村而言，在现阶段维持土地制度的稳定性确有其必要性。谨防陷入过度规模化带来农民失业、乡村社区消亡、多样化农业遭到破坏的陷阱。现实中一些基层政府之所以认为农户家庭经营影响了现代农业发展，急于摧毁农民家庭经营的主体地位，不是由于对农业特点和现代农业缺乏全面了解，而是扭曲的政绩观所致。这种行为将导致后患无穷。

[1]王湘琳：《农民发展能力:农村发展的内源动力》，《广西大学学报》（哲学社会科学版）2010年第5期。

[2]宋亚平：《农业，说声爱你不容易》，《南方周末》2011年12月13日。

[3]杜立芳：《略论社会主义新农村建设中发挥农民主体作用的若干依据》，《江西农业大学学报》（社会科学版）2008年第9期。

[4]赵晓谛：《让农民解决三农问题》，《学习时报》2008年4月28日。

[5]谢丽威：《国外发挥农民主体作用的主要做法及启示》，《中共青岛市委党校学报》，2010年第3期。

[6]温家宝：《中国农业和农村的发展道路》，《求是》2012年第1期。

※本文系作者承担的江苏省委党校调研课题《城乡一体化进程中泗洪农民发展权保障研究》（项目编号为XT1167-5）的价段性成果。

（作者单位 江苏省泗洪县委党校）

（责任编辑 崔光胜）