借鉴“两个实有”全覆盖经验加强新形势下铁路内部出租房屋管理

李士勇

(上海铁路公安处，上海200071)

近年来，铁路体制改革不断深化，铁路内部单位撤并整合，导致大量房屋闲置。内部单位为增加收益，将闲置的房屋出租，出租房屋管理成为铁路公安机关治安管理的一个难点。2010年上海世博会期间，为有效加强出租房屋管理，确保管内治安平稳，我处借鉴上海市公安局“两个实有”全覆盖的管理经验，对铁路地区出租房屋进行了“两个实有”基础调查和全覆盖管理的有益尝试，取得了初步成效。笔者结合我处“两个实有”全覆盖管理的实践，浅谈如何加强新形势下的出租房屋管理。

一、当前管内铁路出租房屋现状

目前，我处辖区有主业运输单位12家，非主业运输单位6家，多经、集经单位7家。从排查掌握的情况来看，管内有出租房屋 797处，出租面积151104平方米，外来居住人员2718名，从业人员1601名。主要特点:一是分布点多面广。从分布线路来看，有的在上海市内枢纽线路沿线，有的在管内京沪、沪昆线沿线;从分布车站来看，有的在客站周边，有的在货场、编组场、沿线中间小站周边;从分布区域来看，既有在上海市内的，又有在上海市郊接合部的，还有分布在苏州、无锡、昆山地区的。二是承租人员成分复杂。既有单位承租，又有个人承租。从个人承租情况来看，既有内部单位职工、委外工、劳务工，又有不在铁路工作的外来人员，这些承租人员主要来自经济欠发达地区，文化水平较低，法制观念淡薄。三是房屋用途多样。有的用作企业单位职工宿舍、居住用房，也有租赁给路外单位或个人居住、办公、经营、存储等。四是转租现象较普遍。一些房屋承租单位或个人承租铁路房屋后，以较高的价格再转租，从中牟利，有的房屋甚至被转租两三次。

二、我处推进“两个实有”全覆盖管理的做法及成效

“两个实有”全覆盖管理由上海市公安局在2008年底首次提出，其核心是通过全面掌握管内实有房屋和实有人口信息，达到“以房找人，查人知住”的目的，实现实有人口和实有房屋的管理全覆盖。2010年3月，我处组织专人到上海市“两个实有”试点单位走访调研，并针对铁路治安特点，对管内出租房屋和外来人员进行了“两个实有”全覆盖管理的尝试，掌握了管内出租房屋和外来从业人员、居住人员，整改了一批安全隐患，并通过信息比对，查获公安部网上逃犯7名。主要做法如下。

(一)精心组织，落实人员力量。成立了处长任组长，分管副处长任副组长，国保、治安、消防、刑警支队负责人和派出所所长参与的领导小组，形成了由内保民警牵头，消防、治安、刑侦、线路和货场民警共同参与的一警牵头、多警联动的机制。同时，以平安小区为载体，通过召开联席会议等方式，发动内部单位和职工积极参与。

(二)细致排查，落实管理责任。制作“出租房屋登记表”和“租赁房屋人员登记表”等基础台账，对出租房屋的用途按照生产用房和居住用房进行分类登记，细分为承租人、房屋地址、租房用途、租赁人、租赁日期等五方面信息，组织民警实地走访每一间出租房屋，对出租房屋拍摄照片固定，对出租房屋内的实有人口仔细核对身份证、居住证，做到人人见面，确保信息采集的准确性。在收集信息的基础上，明确了出租、租用单位对租住场所和人员管理负连带责任。

(三)加强管理，发挥实战作用。组织民警开展定期检查，加强管内单位、网吧、小店等出租场所的治安管控，检查出租房屋内是否藏匿违法、违禁物品，及时发现和整改安全隐患。同时，建立人员信息库，对人员信息中是否有重点人员、工作对象、吸毒人员、精神病患者以及涉疆、涉藏等高危人员及外籍人士进行排摸、比对，发挥服务实战作用。

三、铁路出租房屋管理存在的问题和原因

我处对管内出租房屋开展“两个实有”基础调查取得了一定成效，也发现了当前铁路出租房屋管理中存在的一些问题。

(一)缺少完善的长效管理机制，使治安管理工作难具针对性和有效性。一方面，由于铁路内部单位房屋出租未实行归口管理，出租房屋的主体比较多，既有主业单位又有辅业单位，而成建制单位下设的分公司、车间甚至班组也存在将空置房屋出租的情况。从调查情况看，成建制的出租单位25家，但如包括车间、部门一级，则出租单位多达65家。另一方面，铁路出租房屋管理规范缺失，导致房屋出租不受任何制约，承租房屋的单位或个人可随意再次转租，产生“二房东”甚至“三房东”。据查，管内承租后又转租的单位有62家，造成了公安机关难以掌握租赁房屋的主体和租用人的底数的后果。此外，铁路公安机关由于各项公安保卫任务繁重，警力紧张，没有形成对出租房屋的规范性、长效性监管，往往采取集中清理、整治的方式加强管理，难免陷入“整反复，反复整”的怪圈，使治安管理工作难具针对性和有效性。

(二)站段撤并整合后打破原有管辖界限，造成公安机关难以落实主体单位管理责任。在铁路体制改革的大背景下，原先的站段通过撤并整合形成了“大站段”，如南翔站整合了北郊站、闵行站，辖区范围成倍扩大，治安管辖由几个铁路派出所共同负责。站段撤并后，原成建制单位“身份”降格为车间，其辖区内的出租房屋由谁负责没有明确;“大站段”出现后，一个站段的治安由几个铁路派出所共同管理，由于管辖限制，无法充分落实主体单位的责任。

(三)铁路与地方的“一地两制”，致使铁路出租房屋易成违法犯罪分子的落脚点。地方公安机关推进“两个实有”全覆盖管理较早，对出租房屋严格执行登记备案制度，对外地来沪人员核对身份信息，办理居住证，实行以证管人，管控力度较大。但铁路由于管辖权所限，没有办理外来人员居住证的权限，因此，对铁路出租房屋的外来人员在登记办证上存在漏洞。在外来人员中，历来有“登记不犯罪，犯罪不登记”的特点，铁路和地方公安机关在同一城市之间两种不同的管理制度，必然形成“挤出效应”，使铁路易成为违法犯罪人员及高危人群的落脚点。

(四)租赁双方安全意识淡薄，导致铁路内部出租房屋安全隐患大量存在。部分房屋产权单位对出租房屋的管理不够重视，片面追求经济效益，唯利是“租”，对出租房屋的管理则不闻不问;有的单位为了不影响收益，不愿意配合公安机关管理，造成管理上的真空。同时，承租人员大多系外来务工人员，大多从事比较初级的体力劳动，文化层次较低，安全、法制意识淡薄，违规装修、随意改变房屋格局，办公、生活、储存“三合一”，违规使用大功率电器，私自乱接乱拉电线等违反消防安全管理规定的情况突出，有的甚至有酗酒滋事、赌博、打架等违法犯罪行为，消防和治安隐患大量存在。

四、加强铁路出租房屋管理的几点思考

(一)高度重视，加强领导，建立多警参与的工作模式。出租房屋管理是一项长期性的基础工作，这项工作虽然在短期内无法立即体现战绩，但从长期来看，必然对铁路内部治安管理和打击违法犯罪起到促进作用。因此，各级公安机关必须切实重视对出租房屋的管理，加强组织领导，落实专人、专责，开展各项基础管理工作。要打破仅由内保或消防民警管理出租房屋的模式，建立由内保民警牵头，国保、消防、治安、刑侦、线路和货场民警多警参与、多警联勤的工作模式。

(二)履行职能，落实责任，形成齐抓共管的良好局面。一是要发挥平安小区作用。以平安小区创建工作为载体，按照“谁出租，谁管理;谁管理，谁负责”的原则，与小区各单位加强沟通联系，通过小区会议、集中培训、现场宣讲等多种方式，增强内部单位、职工和外来人员的安全意识，并建立小区单位之间的警情通报、联合检查、考核奖惩等制度，强化出租房屋管理。二是要充分履行职能。公安机关要坚持管理和服务相结合、监督和处罚相结合的方针，加强内部单位管理，与出租单位签订治安责任状，落实管理责任。同时，责成出租单位与承租人也签订责任书，严禁转租，形成治安管理连带责任。三是要加强责任追究。在检查中，发现出租房屋存在消防、治安隐患或承租人员发生违法犯罪的，应依据《消防法》、《治安管理处罚法》等法律法规，对相关责任单位和责任人进行处罚，有效推进责任落实，形成齐抓共管、综合治理的局面。

(三)完善制度，规范管理，建立常态长效的管理机制。一是落实登记备案制度。要根据《租赁房屋治安管理规定》和《上海市外来流动人员租赁房屋治安管理办法》的有关规定，加强对出租房屋的治安管理，落实出租房屋登记备案制度，凡是管内单位出租房屋的，租赁双方必须到派出所进行登记备案，明确承租人员、房屋用途等基本情况，便于监管。二是建立对人对房的滚动排查机制。要对管内出租房屋进行编号管理，使每一间房屋拥有“地址”，并建立台账，实时排查掌握房屋租赁情况和租住人员情况，更新人员和房屋信息。三是建立分级管理制度。成建制单位下设的车间、部门，作为直接出租人，应是出租房屋管理的第一责任人，负责对出租房屋的管理;房屋产权单位是第二责任人，负责本单位辖区内所有出租房屋的管理，及时查改各类隐患。公安机关作为第三责任人，应加强监督检查，发现问题和隐患，责令当场或限期整改，确保管理到位。

(四)顺应形势，搭建平台，发挥信息服务实战的作用。要搭建信息化管理平台，实行动态管理，切实加强对承租人员的掌控。要在前期排查的基础上，着力提高信息化应用水平和服务实战能力，借鉴地方公安“两个实有”全覆盖管理经验，开发铁路出租房屋和租住人员信息系统，将管内的出租房屋和外来人员信息输入计算机，在全局范围内实现快速查询、实时更新、信息共享。要将采集的人员信息同全国人口信息资源库、全国违法犯罪人员信息库、全国在逃人员信息库以及铁路违法人员信息库进行信息比对，开展网上追逃、查缉破案等实战活动，发挥基础信息服务铁路公安机关实战的作用。

(五)路地协作，严格管控，形成打防控一体化的格局。铁路出租房屋大多位于铁路站场和沿线周边。加强铁路出租房屋管理，是构建铁路打防控一体化体系的重要举措。一要路地协作，加强管控。由于管辖权所限，铁路公安在对人管理上有局限，因此，要积极联系、协调地方公安机关，对居住在铁路内的外来人员办理上海市外来人员居住证，对既没有身份证件，又讲不清真实身份的外来人员，要一查到底，做到身份不查清、嫌疑不排除不放过，切实加强外来人员身份审查，防止铁路周边藏污纳垢。同时，要会同地方综治、公安、工商等部门，开展出租房屋清理整顿行动，依法取缔非法出租房屋。二要开展巡访式管理。针对出租房屋特点，将地方社区管理的模式引入到对出租房屋的管理中，采取巡逻和走访相结合，对“屋外”加强巡逻，“屋内”开展走访，以“访”带“巡”，以“访”促“防”，加强承租人员的安全宣传和教育，加强出租房屋的检查，切实提升防范、控制能力。三要强化重点人员管控。实行人员分类管控，对有正当职业的普通租住人员，做好身份核对和一般管理。对有前科劣迹的重点人员，积极督促有关单位落实管控措施，及时发现、预防、控制和打击违法犯罪活动。