杜鲁门政府对拉美经济援助政策评析

徐文丽

(南开大学世界近现代史研究中心，天津 300071)

杜鲁门政府对拉美经济援助政策评析

徐文丽

(南开大学世界近现代史研究中心，天津 300071)

二战结束后，杜鲁门总统上台执政，开始了美国历史上首次大规模的对外经济援助。1947年实行“马歇尔计划”，对西欧国家进行重建援助，1949年出台“第四点计划”对发展中国家进行发展援助。但是对于后院拉美国家，杜鲁门政府却背弃了战时罗斯福总统经济援助的承诺，推行“克莱顿计划”，以自由贸易、自由企业、自由投资为主，辅之少量的经济援助。但是，美国对拉美国家并不是一概论之。其中，墨西哥得到了相当数量的经济援助，这有别于其他拉美国家。杜鲁门时期的拉美经济援助政策，基于冷战大格局下美国对拉美的战略定位，服务于美国国家经济利益，奠定了冷战时期美国对拉美经济政策的基调。

美国;拉丁美洲;经济援助;冷战

1945年，杜鲁门总统上台执政，逐渐拉开了冷战的序幕，反共、反苏成为美国的外交重点，而对外经济援助则是美国遏制苏联的重要手段之一。对于战后的西欧，1947年，美国出台“马歇尔计划”进行经济重建援助，1949年又出台“第四点计划”对发展中国家进行发展援助。拉美国家在二战中为美国提供了大量的战略物资，是美国反法西斯阵营中的重要盟友。二战时，罗斯福总统曾经承诺，战后美国将全力帮助拉美国家发展经济以之回报。但杜鲁门总统上台后，对拉美人民经济援助的请求却漠然视之，这引起了拉美人民的不满。

一、转折:从罗斯福到杜鲁门

罗斯福总统时期的美国在拉美推行睦邻友好政策，这个阶段是美拉关系的一个蜜月期。这是美国面对20世纪30年代经济大萧条和法西斯在拉美的冲击作出的政策调整。二战前夕，纳粹德国在拉丁美洲的渗透日渐增强，在拉美的投资和贸易都急剧上升，尤其是巴西、阿根廷、乌拉圭和巴拉圭。期间，德国贸易额增长了137%，而美国只有41%，英国只有19%［1］。德国移民在拉美数量急剧增多，其中很大一部分是纳粹分子。他们在拉美开办德语学校，进行纳粹宣传，对拉美影响很大。为了巩固在拉美的地位，确保后院国家不被法西斯染指，睦邻政策适时出台。该政策的出台，强化了原有的泛美体系。有学者认为:“该政策是诚实和恳切的，首先消除拉美人对美国领土和财政扩张的恐惧观念，其次让拉美人参与到西半球合作体系中来，在这个体系中没有国家有特殊优势。”［2］

第二次世界大战的爆发，是美拉经济联系增强的一个转折点，战争促使美国和拉美国家结成反法西斯的政治军事同盟，构建西半球安全防务体系。在经济方面，1940年6月15日，罗斯福政府出台了“西半球经济政策”备忘录，强调美国将通过经济措施来保护美国的海外利益［3］。同时，美国增加了对拉美国家的援助，与许多拉美国家签订了互惠贸易协定，以确保拉美国家能够顺利生产，及时补给所需的战略物资。同时，罗斯福总统承诺，战争一结束，美国仍将大力援助拉美国家，帮助他们实现经济的多样化发展。正是罗斯福总统的承诺，拉美人民成为了美国战时的盟友。

1942年1月5日，第3次美洲国家外长会议在里约热内卢举行。会议通过了“关于战略物资的生产和交换”的决议。会议建议拉美国家实行经济总动员，并维持美洲大陆团结。这实质上要求拉美国家成为美国战略物资的输送地，也标志着战时美拉同盟的形成。而战时美国的援助，刺激了拉美国家经济的发展，战时经济效应显现，拉美一些国家走上了工业化道路，美拉关系变得缓和。

随着二战的结束，拉美国家的战时经济效应不复存在，大多数拉美国家经济面临从初级产品出口模式向进口替代工业化模式转型，但由于自身缺乏发展资金，因此拉美国家热切期望美国能够兑现战时承诺，伸出援助之手。而杜鲁门上台后，并没有延续前任罗斯福政府的睦邻政策，将战时承诺抛于脑后，对昔日盟友的经济发展诉求太过冷淡，从一定角度讲，是对拉美人民的背信弃义。这个时期，杜鲁门政府开始专注于全球冷战战略，外交重点是西欧和反共的前沿，拉美国家被相对冷落。

对于拉美国家，杜鲁门将其定位为防御共产主义的后方阵地。此时的拉美国家，与美国战时的友好余温仍未消退，国内政治经济局势相对稳定，维持西半球的同盟关系是美国重要利益所在。冷战的最初年代，美国主要通过强化这种战时形成的政治军事同盟来控制西半球。由于传统的政治和军事手段有效地保障了美国在西半球的战略利益，所以美国政府认为没有必要拨出大量资金援助拉美国家。

1945年2月，美国在墨西哥城召开了美洲国家关于战争与和平会议。最终签署的《查普德佩克》议定书，规定了美洲国家“军事互助”的原则。该协定为美国战后在西半球建立美洲政治军事同盟作了铺垫。1946年，杜鲁门提请国会批准关于和美洲国家建立军事合作的法案。该法案规定建立“美洲国家防务体系”，并确保由美国统一指挥。1947年8—9月在里约热内卢举行的关于大陆和平与安全的特别会议上，美国与拉美国家签订了《泛美互助条约》，结成地区性军事集团。在次年的波哥大会议上，进一步把泛美联盟改组为美洲国家组织。美国通过美洲国家组织，加强了对拉美国家的控制，将西半球国家结成铁板一块，紧紧地束缚于自己的反共防务安全体系内，迫使它们在东西方冲突中“不加掩饰地站在美国一边”。

为了抵御苏联共产主义的渗透和扩张，对外经济援助成为杜鲁门政府的重要手段之一。当然，经济援助的对象是欧洲和反共的前线国家。1947年，美国出台“马歇尔计划”，对被二战破坏的西欧各国进行经济援助，帮助复兴欧洲经济。作为美国战时的盟友，拉美国家认为理所当然更应该得到经济援助，希望出台类似的“拉美马歇尔计划”。但事实证明，拉美国家的愿望注定要落空。1949年，杜鲁门政府出台“第四点计划”，拉美国家以为援助的春天又即将来临，拉美又将迎来新的发展机遇。但显然，拉美国家又一次陷入了深深的失望之中。因为，“第四点计划”在拉美的实施是有条件的，而且范围有一定限制。1949年，蒙得维的亚会议召开，美国与参会的16个拉美国家进行了会谈和磋商，讨论“第四点计划”在拉美实施的相关事宜。此时的拉美国家，希望美国帮助建立工业化基础，但是美国却仍执着于原材料的开发、粗加工及出口，这些都无助于拉美国家希望改善经济结构的要求。双方关注的重点不同，导致了“第四点计划”在拉美的实施效果不佳。

杜鲁门希望拉美成为美国的经济后院，主张以“克莱顿计划”为原则，其主旨就是自由贸易、自由投资、自由企业。自由贸易就是要求拉美国家剔除关税保护，对美国工业制成品敞开大门;自由投资要求拉美国家对美国资本的进入不能有任何干涉和限制;自由企业则要求拉美国家保证美国企业在拉美的自由活动，不能随意进行国有化。从这些规定中，不难看出，此时的美国无视拉美国家经济发展，任由美国自由资本渗透拉美，这样不给美国政府增加任何负担，但却加强了对拉美经济的控制。

对拉美国家来说，杜鲁门认为国内稳定、民主、支持资本主义经济发展的政府才是发展的关键。杜鲁门在回忆录中指出:“如果美国的资本能受到保护不被没收，如果我们能说服资本家让他们去国外开发，这样双方都必将获益。”拉美国家没有工业、制造业基础，需要经过长期的开发，它们需要“自主发展、技术合作、自由贸易，尤其是私人企业和投资”［4］。艾奇逊也认为:“在提供经济发展援助方面，将政府的公共基金置于与私人资本直接且毫无价值的竞争中，是与我们的传统政策背道而驰的。”［5］所以，这一时期美国的政策不把拉美作为其全球援助政策的重点，表现出“消极无为”的特征，这使得刚刚形成的反共联盟出现了裂隙，让战时建立的美拉伙伴关系跌至谷底。

但是，美国没有对拉美国家进行大规模的经济援助，并不意味着美国在拉美地区无所作为，恰恰相反，美国加强了对拉美的经济渗透和扩张。战后的美国，一跃成为全球最强大的资本主义国家，美国企业在拉美的投资和贸易超过了其他资本主义国家，通过私人资本，美国控制了大多数拉美国家的经济命脉。

总之，在美国的冷战战略中，欧洲和远东处于防御共产主义的前线阵地，拉丁美洲则充当了美国的战略大后方。虽然美国还是一如既往地加强西半球的安全防务体系，但却背弃了战时美国对拉美国家经济援助的承诺，这引起了拉美人民的严重不满，反美情绪再次高涨，美拉关系一度恶化。

二、个案研究:美国对墨西哥的经济援助

尽管杜鲁门时期对拉美的经济援助相比西欧和远东来说偏少，但是美国对拉美国家并不是一概而论。其中美国对墨西哥的援助可以说是个例外。杜鲁门执政期间，美国给予了墨西哥多重发展援助。无置可否，墨西哥对于美国重要的地缘政治意义以及长期以来形成的经济联系成为了美国决策中的重要因素。

罗斯福总统非常重视与墨西哥的经济关系。墨西哥在卡德纳斯当政时期的国有化政策，危害到了美国石油公司的利益，但是美国政府仍然恪守了睦邻友好的政策，没有进行武力干涉，从而维持了两国关系的稳定。时任美国驻墨西哥大使的丹尼尔曾表示:“坚持睦邻友好政策无疑是重要的……不能让这一政策沾染上石油的污痕。”［6］1943年4月20日，罗斯福总统对墨西哥进行了为期3天的访问。在此期间，讨论了战时墨西哥对盟军提供战略物资的重要性以及今后的美墨经济合作。罗斯福总统此次出访最重要的成果就是美墨经济合作委员会的成立，目的在于协助墨西哥工业和农业的发展。双方代表详细分析了墨西哥的经济形势，墨西哥希望美国帮助重建部分铁路、主要的高速公路，以及几个重要的港口。美国战时生产委员会通过了墨西哥的请求，予以了资金和技术的援助。

1945年杜鲁门上台后，对墨西哥的援助开始变得消极。但是美墨经济联系由来已久，美国企业在墨西哥有太多的利益所在。因此，美国许多官员及企业家游说杜鲁门对墨西哥继续援助。1945年，时任美国驻墨大使乔治·麦瑟(Georges S．Messersmith)写信给杜鲁门总统，“在我看来，墨西哥的经济发展将决定墨西哥政府是否将维持与我们政府的合作关系”［7］。他认为必须加强对墨西哥的援助，否则战时形成的美墨联盟可能不复存在，这个时期将成为美墨关系的分水岭。1946年，沃尔特·瑟斯顿(Walter Thurston)新任美国驻墨西哥大使。他与墨西哥政界及经济界的高层熟识，并经常与杜鲁门总统讨论墨西哥局势。他建议杜鲁门政府与墨西哥保持紧密的政治经济联系，鼓励美国在墨西哥继续增加投资。

而战后的墨西哥，开始推进战时开始的进口替代工业化进程，急需美国持续的援助。而卡德纳斯的继任者卡马乔(1940—1946)和阿拉曼(1946—1953)，他们的政策都颠覆了卡德纳斯时期的社会主义和经济民族主义，都主张与美国发展更为密切的关系，对美国表现出更为温顺的态度。他们认为，恢复外国投资者信心至关重要，希望私人资本、外国投资与政府形成密切的联盟，从而促进国内经济的发展。二战后，美国的投资者要求墨西哥总统改善投资环境，准备在墨西哥设立制造业和零售业的分支机构，墨西哥政府欣然应允。

1947年5月3日，杜鲁门出访墨西哥城，他与阿拉曼总统进一步交谈了罗斯福总统与卡马乔总统关于经济合作的事宜。此次出访意义重大，被视为美墨战时友好合作关系的延续。在此期间，杜鲁门参观了墨西哥城周边的历史景点，最重要的事件是杜鲁门在墨西哥烈士陵园进献了花圈，并发表了演讲。他强调了墨西哥对二战的贡献，表示美墨将继续延续友好的关系。在墨西哥的电台访问中，杜鲁门称在他任期内，将继承并发扬罗斯福总统的睦邻政策。此次出访表明了杜鲁门力图维持美墨之间的友谊与战时合作关系。最重要的是，此次出访确立了美墨之间开始于战时的合作计划。3个月之后，阿拉曼总统回访了美国。

总之，相比其他拉美国家，墨西哥政治经济局势更加稳定，对美国的态度也更为缓和，而长期以来形成的美墨经济联系推动了杜鲁门政府继续对墨西哥实施经济援助。

杜鲁门政府相信给予大量的公共借贷帮助墨西哥发展基础设施对墨西哥经济至关重要。相应地，美国将从墨西哥经济发展中受益，墨西哥将成为美国更好的贸易伙伴以及美国工业品的消费者。受大萧条时期的影响，二战后的美国努力扩张经济以增加世界市场的份额，避免新的萧条出现。历史学家梅尔文·莱福勒(Melvin Leffler)认为，美国的国家安全与经济实力息息相关。经济实力取决于对资源的掌控、工业化结构以及海外市场［8］。墨西哥有丰富的原料市场以及丰富但还未充分开发的石油资源。当然，美国经济的扩张必须消除扩张对象的经济民族主义。而卡马乔和阿拉曼政府恰恰摈弃了卡德纳斯时期的经济民族主义。

罗斯福时期的副总统华莱士(Henry A．Wallace)曾说:“墨西哥政府已经意识到美国对其经济增长的重要性，只要政治允许，非常渴望向我们的道路靠拢。”［9］战时的美墨合作关系为杜鲁门时期的援助提供了良好的合作气候，这使美墨双方都期望无论是私人部门还是公共部门都能实现以前未曾实现的整合。有学者指出:战时良好的合作迅速地向工业化发展计划借贷转变［10］。当然，援助最重要的就是资金来源。这些资金依赖于进出口银行(EXIMBANK)和国际开发银行(IBRD)。

早在杜鲁门出访墨西哥的前4个月，他就派美国财政部秘书约翰·斯奈德(John Snyder)先行去墨西哥做了广泛调研，并与阿拉曼总统、外交部长和财政部长讨论了援助事宜。期间，阿拉曼总统提出了墨西哥经济发展的6年计划，这需要美国进出口银行和国际开发银行进一步的财政援助。这个6年计划包含大量的为提高墨西哥基础设施以及工业生产能力的实施方案。在这些方案中，最为重要的是发展墨西哥西北部的类似于田纳西河流域管理局(TVA)的计划。墨西哥TVA模式的发展计划包含3个方面:在索诺罗富尔特河流上建造一座混合水电大坝;建成奇瓦瓦太平洋铁路，贯通墨西哥东方铁路;托波洛万波港口的重建。

完成这些项目墨西哥政府的预算是180，000，000美元，但是最终增长到240，000，000美元。1947年2月26日，国际开发银行和进出口银行最终通过了借款方案。墨西哥要求的总借款为175，000，000美元。超过20年期限，利率为4%。经过了近2年的谈判，由于墨西哥提出的用于改善墨西哥国有的石油和天然气公司的计划，借款方案暂时陷入了僵局。进出口银行之所以否决了该计划，是因为银行公共借贷不用于发展外国石油工业，私人资本就足够了。经过多次谈判，1950年9月1日，美国进出口银行最终答应予以墨西哥政府150，000，000美元的借款用于发展石油工业。但是附加条件是，必须购买美国的石油钻井设备用于石油开采和生产。时任美国进出口银行主席赫伯特·加斯顿(Herbert Gaston)公开表示，之所以借款给墨西哥发展石油工业是因为美国将从墨西哥经济发展以及美墨贸易的快速发展中获利。

总的来说，墨西哥的借款计划被分成3个类型:高速公路的建设、农村电力系统的扩建、铁路的重建。1945年4月12日，华盛顿和美国进出口银行签署了关于墨西哥12，000，000到15，000，000美元借款额度的协议，用于重建墨西哥铁路。这不仅对重建墨西哥铁路有利，当然更有利于美国铁路设备制造商。1949年2月，美国政府帮助墨西哥获取了18，400，000美元的进出口银行的信贷，用于发展墨西哥国家铁路。为满足工业化的需求，电力设施也需得到继续改善。1944年底，进出口银行决定借款20，000，000美元用于墨西哥购买美国电力设备改善现有电力体系。墨西哥电力联合委员会要求109，000，000美元的资金用于电网的改造。1949年1月，IBRD给予墨西哥24，100，000美元的贷款。1952年，贷款总额达到29，700，000美元。但是相对于墨西哥政府要求的109，000，000美元还有很大的缺口。

据统计，杜鲁门政府时期，美国进出口银行和国家开发银行借给墨西哥进行基础设施重建以及工业化项目的资金高达230，000，000美元，这超越了任何一个拉美国家得到的美国借款总额，占据了杜鲁门时期对拉美国家总借款的30%［11］。而这一时期，美国除了动用国家借贷支持墨西哥经济发展，还推动私人基金会通过技术援助方式对墨西哥农业发展进行援助。早在罗斯福总统时期，洛克菲勒基金会就已经与墨西哥农业部达成了援助协议，并开展了广泛的农业研究和生产实践。杜鲁门政府继续支持基金会在墨西哥的活动。

总之，杜鲁门当政时期，美国通过国家借贷援助墨西哥经济发展，相比美国对其他拉美国家以私人投资和贸易为主的政策，不得不说是个特例。由此可见，美国对拉美的经济援助不能一概而论，普适性中有特殊性。

三、评析:被冷落的后院

如前所述，杜鲁门政府时期，美国在拉美的主要目的是使西半球免遭共产主义等外在侵袭，使拉美成为冷战的后方基地。因此，杜鲁门对拉美的经济政策秉承“克莱顿计划”的三原则，自由企业、贸易和投资为主，辅之必要的经济援助。有学者批评，杜鲁门的拉美经济政策主要是鼓励私人资本的活动，重点是初级产品的出口，完全不顾拉美国家工业化的需求。之所以拒绝对拉美提供经济援助，是因为希望拉美国家继续扮演为美国提供原材料的角色［12］。其实，杜鲁门曾多次公开表示，拉美是个极其重要的原料产地，并且是美国有可能实现互利的贸易伙伴。因此，与其说杜鲁门的拉美政策是不顾拉美经济发展的需求，背弃了战时对拉美人民的承诺，不如说是美国对拉美在整个冷战进程中战略定位。

另外，杜鲁门对拉美的经济政策，奠定了整个冷战时期美国拉美政策的基调，其后任艾森豪威尔、肯尼迪都基本秉承了杜鲁门的思想。即便是肯尼迪时期实行的争取进步联盟计划，充其量也是该政策基调的微调，并没有实质性的转向。

而对墨西哥的援助，只是杜鲁门政府对拉美经济援助政策的一个非典型案例。和前任罗斯福一样，他相信墨西哥的经济发展潜力。相对于其他拉美国家，墨西哥政治经济局势稳定，与美国毗邻，经济上有千丝万缕的联系。因此，美国对墨西哥的援助请求提供了一定的支持。但是，我们不能忽视援助背后的利己主义，美国对墨西哥的援助终究是服务于美国的国家经济利益。为美国企业提供更为有利的投资环境，扩大海外市场，实现更多的利益，恐怕才是美国真正的出发点。

首先，美国向墨西哥提供优惠贷款和赠款时，要求款项的大部分用于采购美国生产的商品或由美国提供的服务。如前所述，对墨西哥石油业的援助就是典型的例子，必须接受附加条件才能得到借款。第二，通过经济援助，美国要求墨西哥实行自由贸易，开放商品市场投资领域，重新开放美国私人企业的准入许可，从宏观政策层面上为美国私人资本在这一地区的扩张创造了有利的环境。

总之，通过分析杜鲁门政府时期美国对拉美的经济援助，至少可以得出两点结论:第一，对外经济援助与美国外交政策是一致的，是一种战略工具。冷战时期，美国的外交重点是反共、反苏，而拉美国家被视为冷战的大后方，只要维持稳定即可。因此，相比西欧和远东国家，美国对拉美的经济援助可以说是微不足道。有学者认为，杜鲁门时期的泛美体系，只不过是试图承认美国对拉美的监管以及对拉美经济的控制［13］。这其中不无道理。在冷战的大背景下，拉美注定是被美国冷落的小伙伴。第二，美国提供的经济援助客观上促进了拉美国家经济的发展，但援助所捆绑的条件，与双边关系中的其他问题挂钩，使美国的私人资本得到了实惠，从长远来看，援助更多地增进了美国而不是拉美国家的经济利益。因此，即便是美国提供一定的经济援助，那必定是服务于国家经济利益的，援助背后定是深深的利己主义。

［1］United States Department of Commerce．Foreign Commerce Yearbook，1936［M］．Washington D C:Government Printing Of-fice，1937:184-267．

［2］Bryce W．The Making of the Good Neighbor Policy［M］．New York:Columbia University Press，1961:130．

［3］Donald W R．History of the Office of the Coordinator of Inter-American Affairs［M］．Washington D C:Government Printing Office，1947:279-281．

［4］Truman H S．Memoirs by Harry Truman:Volume Ⅱ，Years of Trial and Hope［M］．Garden City:Doubleday ＆ Company，1956:231．

［5］Gordon C S．The Inter-American System［M］．London:Oxford U．P．，1966:156．

［6］罗伯特·达莱克．《罗斯福与美国对外政策》(1932—1945):上册［M］．陈启迪，王伟明，马宁，等，译．北京:商务印书馆，1984:253．

［7］Georges S M．To Truman H．S．，April 17，1945，of 494 A-498 Contribution，Box 1370［G］．HST Library，Available at:http://www．trumanlibrary．org/．

［8］Melvin L．A Preponderance of Power:National Security，the Truman Administration，and the Cold War［M］．Stanford，Ca:Stanford University Press，1992:12．

［9］Friedrich S．Mexico between Hitler and Roosevelt:Mexican Foreign Relations in the Age of Lazaro Cardenas［M］．Albuquerque:University of New Mexico Press，1998:196．

［10］Stephen R N．War，Diplomacy and Development:The United States and Mexico，1938—1954 ［M］．Wilmington:Scholarly Resources，Inc．:181．

［11］“EXIMBANK AND IBRD LOANS 1940 TO 1951”Correspondence，Numeric File Ⅰ1300-Economic Policies and Proposals，Box1，Merwin Bohan Papers［G］．HST Library，Available at:http://www．trumanlibrary．org/．

［12］Stephen R N．The elusive conference:United States economic relations with Latin America，1945-1952 ［J］．Diplomatic History，1978，2:285．

［13］Dacid G．The Containment of Latin America:A History of the Myths and Realities of the Good Neighbor Policy［M］．Chicago:Quadrangle Press，1971:291．

An Assessment of Truman’s Economic Aid Policy in Latin America

XU Wenli

(Research Center for the History of Modern World，Nankai University，Tianjin 300071，China)

After World War II，President Truman came to power and began the first large-scale economic assistance in the history of the United States．Marshall Plan to Western Europe in 1947，Point Four Program to the developing countries in 1949 are typical examples．But for backyard countries of Latin America，the Truman administration turned back President Franklin D．Roosevelt’s commitment of economic assistance after World WarⅡ，and replaced it with the Clayton Plan，mainly relying on free trade，free enterprise，free investment，complemented by a small amount of economic assistance．However，Mexico was a special case，which had got considerable amount of economic assistance．Truman’s economic aid policy in Latin America was based on the Cold War strategy，serving the U．S．national economic interests，and set the tone of the U．S．economic policy on Latin America during the Cold War．

United States;Latin America;economic aid;the Cold War

D87.712.9 < class="emphasis_bold">文献标识码:A文章编号:

2095－2074(2012)04－0057－06

2012－06－05

徐文丽(1980－)，女，山西交城县人，南开大学世界近现代史研究中心世界史专业2009级博士研究生。