云安改革巡礼（三）——广东省云安县组建民事民治理事会的实践与探索

中共云安县委 云安县人民政府

云安改革巡礼（三）
——广东省云安县组建民事民治理事会的实践与探索

中共云安县委 云安县人民政府

2011年以来，广东省云安县围绕从中央到地方各级加强社会建设和创新社会管理的决策部署，按照云浮市建设广东省农村改革发展试验区的总体要求，立足山区实际，在以“主体功能扩展”理念构建政府主导的“服务为先、向下给力”社会服务体系基础上，以“民事民办、民事民治”为原则，在组、村、镇三级分别组建村民理事会、社区理事会和乡民理事会，探索群众主体的“组为基础、三级联动”的社会管理方式，构建“政府以自上而下的服务形式强化社会管理，群众以自下而上的理事形式参与社会管理”的互动式社会管理网络，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接与良性互动。

一、改革背景

党的十七届三中全会以来，云安县作为全省农村综合改革示范县，在创新社会管理方式上进行了诸多有益的探索和尝试，并取得了初步成效。然而，从改革实践来看，农村改革发展仍然存在着“管理真空”、“自治瓶颈”、“主体缺位”等问题，比如，政府对于农村管治存在“管不到、管不好、管不了”的问题，村“两委”在村民自治中发生“事难议、议难决、决难行”的现象，群众在新农村建设中出现“干什么、怎么干、谁来干”的困惑。鉴此，在农村基层探索培育民事民办、民事民治的社会组织，在加强和创新社会管理中起到“补位、聚力、抓手”作用，提高社会建设、社会服务和社会管理水平，就显得尤其重要和迫切。

1. 组建民事民治理事会，是解决基层组织能力和责任“倒挂”问题的固本需要。农村基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党赖以生存和发展的基础，也是党执政的基础。随着经济社会发展和改革开放深化，农村外出务工人员越来越多，特别是青壮年、经济能人大量外出务工，农村基层组织出现“年龄老化、思想僵化、能力弱化”的趋势，导致村“两委”干部能力欠缺、素质不高。同时，村“两委”在农村管治中可利用的人力资源和财力资源也严重不足，特别是山区县的村“两委”，仅靠5-6名村“两委”成员来推动村民自治，仅靠每年3万元左右的村级集体收入来支撑农村发展，显然力不从心。基层组织能力与责任“倒挂”现象，已难以适应日趋复杂的农村管理形势和日益繁重的新农村建设任务。要在新形势下固本强基，夯实执政基础，就必须以组织给力的办法激发“内生活力”，以社会给力的办法激发“外生动力”。在组织给力方面，我县以体制机制改革为突破，在优功能、优保障、优资源、优手段等方面进行了有益的探索实践，有效激发了村“两委”的内生活力。但是，如何有效激发基层组织的“外生动力”，就必须通过培育民事民治的社会组织，让外出乡贤致富反馈家乡有平台，退休干部发挥余热有渠道，复退军人、外来人员参与社会管理有依托。只有这样，才能有效整合社会精英特别是有能力、有威望、有公德的社会贤能的人力、智力、财力资源，以社会协同的办法创新社会管理，强化基层组织建设。在这一背景下，创新组建三级理事会成为固本之需。

2. 组建民事民治理事会，是解决新农村建设主体与主导“脱节”问题的改革需要。近年来，随着农村改革发展特别是社会主义新农村建设的深入推进，我县在增加农民收入、均等公共服务、倡导农村新风、强化环境整治、提升农民素质等方面取得初步成效。然而，政府大包大揽施政方式的延伸，导致农村群众主动参与社会主义新农村建设的积极性没有充分调动起来，群众主体作用没有充分体现出来，新农村建设存在政府主导与群众主体“脱节”现象，这也成为我县深化农村综合改革的最大瓶颈。因此，培育适应社会主义新农村建设的社会组织，把“共谋、共建、共管、共享”理念贯穿于新农村建设始终已成为必然趋势。而探索组建民事民治理事会，就是为了进一步畅通民意表达和群众参与渠道，发挥群众主体作用。这既有利于凝聚社会的人力、财力、智力资源，更有利于解决新农村建设主体缺位问题，成为凝聚强大社会合力、共建共享幸福云安的创新实践。

3. 组建民事民治理事会，是解决历史传统与时代要求“兼容”问题的执政需要。“皇权止于县郡”，“以文化人、以德治国”，既是中国历朝历代的儒家治国方略，又是中华民族齐家、治国、平天下的优秀文化传统。特别是对于基层乡村自治，县郡之下一直没设行政机关，主要靠乡绅、里甲自治，这种“熟人社会、德文教化”的乡村管治模式，使大多数社会矛盾在民间得到化解，在基层社会管理中一直发挥着重要作用。然而，历史传统与时代要求在新的历史时期却没有“兼容”，一些在农村管治中一直“管用”的优秀传统文化没有得到传承和发展，甚至被舍弃。如何汲取历史凝结的文化成果，与时俱进地承接优秀传统文化，升华为加强和创新社会管理的强大动力，成为摆在我们面前的一项攻坚课题。党的十七大提出要实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动；2011年中央又提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的总体要求，并出台了《关于加强和创新社会管理的决定》；党的十七届六中全会还明确要弘扬中华民族的优秀文化传统，把中华民族传统文化涉透到农村社会管理，充分利用现有的文化资源推进社会管理。2011年，中共中央政治局委员、省委书记汪洋同志先后两次到云安调研，要求云安深化农村综合改革，特别要在发挥群众主体作用方面为全省创造更多新鲜经验。在这一新形势下，以“民事民办、民事民治”原则组建民事民治理事会，探索政府行政管理与基层群众自治有效衔接与良性互动的有效途径，营造多元共治的社会管理格局，既符合中央决策和省委要求，也是继承和借鉴优秀文化传统，在新形势下加强社会管理的创新之举。这样，才能更加有效地传承和发挥“以文化人、以德治国”的优秀文化传统，更有效地积聚社会合力强化村“两委”建设，提高村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力，进一步促进农村社会大局和谐稳定。

二、主要做法

按照中央关于构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理格局的总体要求，明晰三级理事会的定位是社会管理创新中的“社会协同”，积聚社会力量协同党委、政府强化社会管理，是补台不是拆台、是补充不是替代，是补位不是主体，并通过坚持“四定”原则，明确组织性质、人员组成、工作职责和履职导向，凝聚固本强基、共建共享的社会合力，营造多元共治的社会管理格局。

1. 以“社会协同、有效补位”原则“定性”，创新固本强基的工作载体。把培育社会组织作为深化农村综合改革的延伸，在镇级设立“两代表一委员”工作站和行政村一级组建农村社区服务合作社的基础上，分别在组、村、镇三级组建村民理事会、社区理事会、乡民理事会，发挥“功能补位”作用，共同构建固本强基的工作载体。重点以“社会协同、有效补位”原则“定性”，明晰理事会是社团组织而非政府机构，避免行政化。其中，把村民理事会作为农村最基层的自治组织，协助村民小组强化民事民治；把社区理事会作为农村社区服务合作社内设的“服务性、公益性、互助性”社会组织，推进农村社区建设；乡民理事会则作为社团组织，推动乡镇社会建设。同时，明晰理事会与“同乡会”、“慈善会”、“宗亲会”的本质区别，并重点处理好政府和理事会的关系，由政府“唱主角”，起主导作用，理事会“做配角”，起补位作用；重点处理好理事和群众的关系，以理事的威望、能力和公德引导群众、组织群众和服务群众，但不以理事想法代替群众想法，不以理事利益代替群众利益。

2. 以“横向到边、以德为先”原则“定人”，凝聚乡村管理的社会合力。当前，由于农村管理受人员、经费等限制，政府和村“两委”在社会管理过程中的能力极为有限，导致在农村管理中出现了“管不到、管不了、管不好”的“管理真空”。鉴此，我县坚持以“一法两办法”为依据，以固本强基为重点，在党委、政府的指导和领导下依法组建三级理事会，并以“横向到边、以德为先”的原则“定人”，通过对三级理事会“定人”的广泛性、先进性和代表性，有效发挥理事会的“三大作用”：一是“定人”的广泛性在固本强基中发挥“补位”作用，把村落自治、精英治理和政府激励有机统一起来，拓宽乡村管理的人力资源、智力资源、财力资源；二是“定人”的先进性在村民自治中发挥“聚力”作用，使乡村管理有了自己的“智囊团”、“财力库”和“义工队”；三是“定人”的代表性在共建共享中发挥“抓手”作用，形成了横向到边的群众参与网络。其中，村民理事会理事由本村有威望、有能力、有公德、爱党、爱国、爱家的老党员、老教师、老模范、老村干，以及村中长老和村民代表、复退军人、经济能人、外出乡贤等德高望重人员组成。社区理事会、乡民理事会的理事以推荐形式产生，由本级以上“两代表一委员”中的本辖区非公职人员、复退军人、杰出乡贤、退休村干、外来人员等德高望重人员组成。总而言之，“定人”的广泛性、先进性和代表性，把可以释放的社会资源集聚起来，以理事的社会威望和号召能力，为固本强基填补和充实了基层力量。

3. 以“民事民办、民事民治”原则“定责”，营造共建共享的社会氛围。把三级理事会作为畅通民意表达和群众参与的重要渠道，作为发挥群众主体作用的重要平台，并以“民事民办、民事民治”原则“定责”，明晰核心任务是创新社会管理、促进社会和谐，功能定位是发挥补位作用，总体职责是“议事、协调、监督、服务”，做到议事不议政、商议不决议，避免职责重叠。其中，村民理事会主要履行关乎群众切身利益的职责，包括调解邻里纠纷、兴办农村公益、纠正群众陋习、提出工作建议、履行自治职能。社区理事会主要履行“引导群众、了解民意、商议村事、调处民事、服务村民”五项职责。而乡民理事会则主要履行“表达民意、参与议事、监督政务、调处矛盾、兴办公益”五项职责。同时，建立理事履职机制、民主评议机制和奖补激励机制，保障三级理事会有效履职。

4. 以“组织引导、奖补激励”原则“定向”，明晰民事民治的履职导向。为适应我国政治、经济、社会发生重大变化后对社会治理结构进行调整的需要，注重把我们的制度优势与优秀传统文化优势有机结合起来，并以“组织引导、奖补激励”的原则定向，确保理事会民事民办、民事民治的履职导向与各级党委保持一致，避免履职偏向。其中，通过理事会章程明确三级理事会的履职导向，确保在找准定位和履行职责中不偏向；通过开展“十百千万”评选活动（“十大明星村”、“十大杰出乡贤”、“百条自强村”、“百名优秀理事”、“千户模范户”、“万名好乡邻”），以及建立村民理事长“年度评议、以奖代补”、竞争性项目奖补、一事一议财政奖补等激励政策，激发三级理事会的内生动力；通过向村民理事会、社区理事会派驻农村社区服务合作社专职干事作指导员，向乡民理事会派驻镇委专职副书记作指导员，内设党支部，由镇委专职副书记挂任支部书记，以指导定向使党和政府的导向横向到边。

三、工作成效

组建三级理事会的探索实践，创新了社会管理方式，强化了基层组织建设，形成了“党群和谐、社会和谐、发展和谐”的良好局面。

1. 在转变施政方式中畅通了民意表达渠道，促进了党群和谐。通过组建“三级联动”的理事会制度，使政府的要求与群众的意愿在同一个平台上进行交流互通，为人民群众反映民意、参政议政提供了制度化、常态化的渠道，政府与民众的民意沟通更加顺畅、信息传达更为全面、互动交流更为有效。在党群干群的双向互动过程中，三级理事会发挥了重要的纽带作用，促进了党群干群关系的融洽。正如一些村干部和村民所说：“现在是党的政策下得去，民意上得去，我们也不用两头堵了！”“政府想做什么农民知道，农民想要什么政府知道，村民理事会就像一个通气孔，大家心里都有底了！”三级理事会成立至今，共收到群众意见351条，成功解决群众问题216个，正在处理的有140个。

2. 在创新社会管理中增强了基层施政能力，促进了社会和谐。以村民自治扩展模式组建三级理事会，构建群众自下而上的“组为基础，三级联动”的社会管理网络，有效破解了政府行政管理与基层群众自治的“对接”难题，实现政府行政管理与基层村民自治的有效衔接与良性互动，形成了上下联动、互为补充、和谐相处的基层治理格局，三级理事会理事在政府与群众之间有效发挥着“缓冲器”、“橡皮圈”的作用，积极协助党委、政府依法解决群众合理诉求，有效化解了一大批矛盾纠纷，促进了社会和谐稳定。2011年上半年，全县犯罪率仅为万分之3.89，大大低于全国平均水平，矛盾纠纷下降35%。同时，三级理事会的组建还填补了政府在农村管理中“管不到、管不了、管不好”的“管理真空”，为强化基层组织建设填补和充实了基层力量。目前，全县组建乡民理事会8个、社区理事会74个、村民理事会860个，纳入到三级理事会的社会各阶层人数达1.2246万人，是原有参与乡村管治人数的6.1倍。三级理事会实现全覆盖后，全县参与社会管理的人数估计可达2.3万人，是原来参与乡村管治人数的11.5倍。

3. 在推进社会主义新农村建设中凝聚了社会合力，促进了发展和谐。通过组建三级理事会，有效地把政府、社会、群众的力量粘合起来，有效解决了社会主义新农村建设中“有事不议、无事乱议、有议难决”的自治难题，让一事一议有载体、民事民治有方向、兴办公益有保障、理事履职有动力、民主管理有秩序，形成了“理事组织实施、政府奖补引导、群众积极参与”的共建共享强大合力，营造了“共谋、共建、共管、共享”的社会氛围，有效推进了农村人居环境建设。2011年以来，我县以三级理事会为载体，广泛宣传和组织发动群众共同参与到竞争性奖补项目和村级公益事业一事一议财政奖补项目建设，共落实竞争性奖补项目292项，群众自筹资金2146.18万元，占项目投资总额的37.9%，已完工68项，所有项目完工后受惠人口可达25.7万人；落实一事一议项目144项，群众自筹资金3171.61万元，占项目投资总额的57.6%，已完工95项，所有项目完工后受惠人口可达9.1万人。

四、几点启示

通过组建三级理事会的实践，我们在创新社会管理方面得到三点启示：

一是把组建三级理事会与实施“一把手工程”相结合，让民事民治导向与党委、政府导向相一致。按照“党委倡导、政府导向”原则，坚持把组建三级理事会作为“一把手工程”实施，党政一把手亲自抓，通过落实“定性、定人、定责、定向”，让三级理事会成为政府与群众之间既紧密连接又不硬性碰撞的“橡皮圈”，使党委政府在群众工作中找准了着力点，进一步密切了党群干群关系。同时，党委、政府还要通过“给抓手、给机制、给平台、给奖励”的形式，激发三级理事会理事履职热情，从而进一步加强党委、政府对三级理事会的领导和协调，确保“民事民办、民事民治”的履职导向与党委、政府的决策导向保持一致。

二是把组建三级理事会与深化农村综合改革相结合，让民事民治组织与体制机制改革相兼容。体制机制创新是提高社会管理水平的根本保障，云安在推进农村综合改革中，以体制机制改革为突破口，有效解决了镇村“干什么、怎么干、为谁干”的问题。但是在新农村建设过程中，“政府大包大揽、群众被动参与”的现象依然存在，群众应该“干什么、怎么干、为谁干”的问题还未有效解决，导致新农村建设出现“主体缺位”现象。鉴此，应把三级理事会的组建作为深化农村综合改革的延伸，进一步深化基层体制改革，通过村民理事会协助村民小组强化民事民治，社区理事会协助村委会推动农村社区建设，乡民理事会协助乡镇政府推动社区建设，发挥三级理事“兼容补位”作用，确保民事民治组织与体制机制改革相兼容。

三是把组建三级理事会与创新社会管理方式相结合，让民事民治理念与共建共享理念相融合。从目前农村管理的现状来看，创新社会管理方式、改革现行农村社会管理格局势在必行。加强和创新社会管理，必须坚决贯彻党的群众路线，重视人民群众的主体地位，培育群众共建共享的公众参与意识。三级理事会的组建是创新基层社会管理方式的又一改革实践，是发挥群众主体作用、提高社会管理科学化水平的重大突破。通过三级理事会这一载体，充分调动群众参与社会管理、社会建设的积极性和主动性，结合美好环境与和谐社会共同缔造行动的实施，凝聚“共谋、共建、共管、共享”的社会合力，促进了“以奖代补”项目、名镇名制建设以及“十大民生工程”等工作的有效实施，确保“民事民办、民事民治”理念与共建共享理念相融合，形成政府和群众的良性互动和有效衔接。