努力打造“四加一”机构编制监督检查工作体系

李洪武

努力打造“四加一”机构编制监督检查工作体系

李洪武

监督检查工作是机构编制管理的重要组成部分。这项工作开展得如何，直接关系到整个机构编制管理的质量和效果。从机构编制管理的未来走向可以看出，监督检查在整个机构编制工作中的地位和作用将会越来越突出，工作任务和分量也会越来越重。烟台市编办独立设置以后，努力转变偏重于抓具体审批的做法，不断强化监督检查职能，加强工作机构和人员队伍建设。具体工作中，把重点放在打造“四加一”机构编制监督检查工作体系上，即健全预防、监督、检查、跟踪评估四个机制，搭建一个部门职能履行情况网上监督平台。

一、健全预防机制，超前防范机构编制违规违纪行为的发生

搞好预防违规违纪行为的发生，是监督检查工作的基础环节和第一关。在这个环节，主要抓了三方面工作：

一是明确机构编制审批权限。在市编委会工作规则中，明确了市编办、市编委会以及市委、市政府对于机构编制事项的审批权限。一般性事项，按权限由编办主任办公会或编委会研究决定；重大事项，经编委会审议后，报请市委、市政府研究确定；权限在省的，报省审批。

二是规范机构编制工作程序。多年以来，始终坚持机构编制“三个一”制度：所有涉及机构编制的事项，一律由编委会及其办事机构一个部门承办，由主管机构编制的领导一支笔审批，由编委会及其办事机构一家行文或批复。领导讲话、部门工作报告和下发的文件，一律不得涉及机构编制事项。特殊情况确需涉及的，必须由机构编制部门会签把关，控制了机构编制的不合理增长。

三是当好领导决策的参谋助手。为了从源头上防止违规违纪行为的发生，对于部门提报的机构编制事项，在深入调研论证的基础上，提出有理有据的意见建议，供编委领导决策。比较复杂的事项，同时拿出几套方案，请领导定夺。比如，2011年，在调整轻纺、机电等四个国有控股公司以及留守机构管理体制的时候，同时提出了两个意见，方便了领导决策。

二、健全监督机制，提高机构编制管理的规范化和科学化水平

机构编制政策法规要落实到位，必须加强执行中的监督和制约。在这个方面，主要是突出了“三性”：

1. 以日常监督为重点，突出监督的全程性。努力把好“三个关口”：一是落实用编核准制度，把好事前审批关。2011年以来，烟台根据山东省统一部署，探索实施了编制使用审核制度。用人单位在招考、调配工作人员之前，必须先向机构编制部门提出编制使用申请。机构编制部门在综合考虑用人单位的空编数、职能任务和体制的可能变化以及单位的人员结构的基础上，研究下达《编制使用许可通知书》。只有在核批的编制使用许可内，组织、人社部门才能配备人员、核定工资和保险，财政部门才能列入财政预算、核拨经费，从源头上避免了超编进人、先造成事实再申请编制，以及相关部门彼此约束协调不到位的问题。二是实行实名申报，把好实名制登记关。从2000年开始，烟台市机关事业单位开始统一使用《人员编制管理簿》。《人员编制管理簿》记录了机构名称、性质、人员编制、领导职数、在岗人员基本情况。用人单位完成人员招考、调配程序后，持《编制使用许可通知书》和有关手续，到同级机构编制部门办理落编手续。审核无误的，录入《人员编制管理簿》，进行实名制登记。纳入实名制管理的人员，才算是正式在编人员。三是实施配套联动，把好经费核发关。核发经费是进人的最后一道关口。我们加强了与财政部门的对接联系，同意相关人员落编后，向用人单位出具《增加人员通知单》，财政部门凭通知单发放工资、拨付经费。

2. 以政务公开为抓手，突出监督的社会性。重点进行了三方面公开：一是机构编制事项全方位公开。主要是利用“烟台机构编制信息网”，把机构编制方面的政策法规、文件制度、办事流程、议决事项、信息动态、资料表格等，全部上网公开，接受社会的查询和监督。二是实名制信息广泛公示。对纳入实名制管理的人员信息，我们要求各级各部门在办公场所的电子显示屏、政务公开栏以及政府门户网站上进行公示。只有正式在编人员，才能进入公示名单。名单之外的，一律视为“吃空饷”人员。一经查实，坚决予以清理清退。三是重大机构编制事项社会稳定风险评估。所谓“风险评估”，指的是对机构编制改革中涉及的重大事项进行综合评估。通过制定评估方案、征集社情民意、邀请专家论证等步骤，形成是否可行的评估报告，再有针对性地调整实施办法，出台配套政策，确保改革的平稳推进。2011年，蓬莱市在对大辛店镇的4所中学进行合并时，考虑到学校合并后可能会给学生上学、教师上班带来不便，引起一些学生家长和教师的不满，就及时启动了社会稳定风险评估机制。根据评估结论，制定了一系列配套政策，有效化解了矛盾，保证了“四校合一”顺利实现。

3. 以机构编制实名制管理系统为依托，突出监督的即时性。从2010年开始，积极争取山东省编办的支持，成为全省唯一的机构编制实名制系统建设试点市。这个系统依托政府政务内网运行，省、市、县三级互联互通。目前，已经完成了网络构架、硬件购置、软件开发、数据库建设一系列工作。市县两级机关事业单位共计23万余人的数据，已经全部入库并完成审核。为了保证相关数据及时更新，人员增减之后，用人单位必须把纸质证明材料扫描成电子格式，通过这个系统上报给机构编制部门。相关科室审核通过后，在系统上在线办理增员落编或减员销编手续，解决了数据库信息的实时更新问题。实名制系统的建成，为提高机构编制监督质量提供了保证，使机构编制即时监督成为了可能。现在来看，至少发挥了三个方面的作用：一是实时监测机构编制增减情况。在实名制系统内，各部门、单位的机构设置、人员编制等情况一目了然。任何数据的变化，机构编制部门都能够实时监测到，有助于及时发现违规行为，维护机构编制纪律的严肃性。二是及时查询有关人员的准确信息。组织、人社、财政等部门在换届选举、干部调配、核拨工资等工作中，可以随时从实名制系统中调取所需数据。机构编制部门在办理相关业务时，也可以随时查询有关人员的具体信息。三是动态分析机构编制发展趋势。根据工作需要，可以随时对系统中的相关数据进行定量、定性的分析，便于总结机构编制变化规律，预测机构编制走向，为领导决策和机构编制管理提供有效服务。

三、健全检查机制，及时查处机构编制管理中存在的问题

机构编制管理是一个决策、执行、反馈、再决策、再执行的过程。没有检查，就难以及时发现决策、执行中存在的问题，机构编制管理很容易偏离正常的轨道。主要采取了三种检查方式：一是综合性督查。每年确定2至3个专题，由编办牵头，纪检监察、组织、人事、财政、审计等部门共同参与，按照提前告知、实地检查、提出处理建议、下发整改通知单、复查验收的程序进行。这样做，不仅解决了机构编制部门人手不足的问题，而且借助相关部门的职能优势，使督查更具权威性和影响力。二是重点抽查。我们要求各县市区、市直各部门每年上报一次职责履行情况、机构编制增减情况自查报告。在此基础上，选择一些有代表性的机关、事业单位进行重点抽查，发现问题，及时纠正。必要的时候，在一定范围内通报。三是调研性检查。这类检查，一般采取书面通知、上报材料的形式进行。材料报上来以后，我们先进行认真的研究和分析，有必要的话，再组织进一步的检查。

四、健全跟踪评估机制，推动机构编制工作向加强审批后的管理转变

机构编制部门的任务，不仅仅是设置机构、明确职能、核定编制，更重要的是加强机构设置后职能履行、自身运行等方面的监督检查，通过建立跟踪评估机制，督促、引导各级各部门履行好各自职责。2011年，烟台编办受中央编办监督检查司委托，开展了新设行政机构跟踪评估课题研究。在中央编办的直接指导下，利用半年多的时间，完全依靠自己的力量，较好地完成了课题研究，得到中央编办的认可，受到课题评审组专家的好评。课题研究主要涉及如下几个问题：

一是关于新设行政机构跟踪评估的指标体系。可以概括为“五维四要素”。在纵向上，以社会各方评价作为五个维度，来评价新设行政机构的运行状况，具体包括外部业务部门评价、外部职能部门评价、行政机构内部评价、社会公众评价和第三方评价五个方面。其中，外部业务部门又分为上级业务部门、下级业务部门和同级业务关联部门；外部职能管理部门可分为机构编制部门、人力资源和社会保障部门、纪委监察部门等。在横向上，以新设行政机构履职的质量、效率、能力和效益作为衡量其职能履行状况的四个要素，重点关注新设机构的履职能力和效益。

二是关于新设行政机构“社会适应性”这一理念对于机构编制管理工作的价值。我们创造性地提出了新设行政机构“社会适应性”这一理念，并把它融入到了评估体系的构建当中。所谓“社会适应性”，主要是指新设机构设立运转之后，在行政管理和服务过程中，与其所处的环境因素相适应的程度，与社会同步协调发展的状况。具体包括，新设行政机构与整个政府机构体系以及机构体系之外的经济、社会、公众之间的契合状况；新设机构运转的效益、效果如何，是否能够促进经济效益、社会效益和生态效益的同步协调发展，是否能够最终符合广大人民的根本利益。在“社会适应性”这一理念的指导下，最终形成了“五维四要素”跟踪评估体系。

三是关于跟踪评估试点。试点能不能成功，直接验证评估指标体系设计得是不是科学合理。2011年11月，我们集中一个月的时间，从市县两级选择了五个单位，按照动员部署、试点单位自查评估、实地评估、组织第三方评价、汇总分析、审定、反馈整改的步骤，进行了评估试点。以试点结果为依据，对评估体系进行了调整和完善，最终形成了一套相对科学完整、简便实用的评估体系。

五、搭建一个平台——部门职能履行情况网上监督平台

2011年以来，借鉴发达国家和先进省、市做法，会同市纪检监察、经信部门，依托全市机关事业单位丰富的公共服务资源，在全国较早筹建了烟台公共服务网。这个网站打破了原来部门分散建设网站、分别管理公共服务事项的模式，把机关事业单位为公众提供的所有公共服务事项整合到了一起。公众只需要登录这一个网站，就可以解决所有的公共服务问题。网站的功能，可以归纳为“三个一”：

一是公众需求信息“一网搜尽”。网站把全市100多个部门和单位的7000多项公共服务事项，全部整合到一个平台上。针对某一事项，只需要在网站搜索引擎上输入相应的关键字，就可以查询出对应的办理机构、承办人员、联系电话、受理地址、所需材料、收费标准等所有信息，为群众办事提供了很大便利。

二是便民服务查询“一站查全”。只要是部门和单位能够在网上提供的查询类信息服务，像社会保险缴纳、考试成绩、车辆违章等热点信息查询，烟台公共服务网都能提供。对涉及多个部门办理的事项，也通过提供链接、开设专题等形式，全部整合到这个网站上，一件事情，先找哪个部门、办哪些手续，后找哪个部门、办哪些手续，一目了然，最大限度地避免了公众走冤枉路。

三是公共服务事项“一供到底”。对可以在线办理的事项，网站设置了自动提醒功能，公众可以根据引导进入网上办理页面，顺利办结相关事项；对查询不到的信息，网站设置了“信息反馈”功能，公众可以通过网站督促相关部门及时补充有关信息；对有问题的事项，公众可在线纠错；对不明白的事项，公众可在线咨询；对已办结的事项，公众可在线评议，实现了咨询、求助、建议、批评、投诉的网上统一受理。

烟台公共服务网于2012年3月正式开通后，在社会上引起了良好反响。有三方面反映：一是想查的信息基本都能查到。二是想办的事情基本都能搞清楚如何办理。三是想与政府部门沟通更加容易。各级领导和媒体对网站建设给予了肯定。中央编办、山东省编办和烟台市领导分别就网站建设作出重要批示。各级20多家媒体把它会力量以多种方式参与和出资兴办各种公益服务项目，形成提供主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。二是在保持相关税收优惠政策连续性和稳定性的同时，积极研究鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业的税收优惠政策，大力倡导和支持发展志愿服务。三是采取财政、金融等多种政策组合，通过设立财政专项资金、出让国有股份、贴息等方式，引导银行贷款、社会资金进入公益服务领域，支持社会力量参与兴办公益事业。

（五）进一步配合做好机构编制管理工作，加强事业单位预算财务与资产管理。分类推进事业单位改革涉及职能界定、编制管理、社会保障、收入分配和转企改制等多个环节，要求财政部门积极配合做好机构编制管理，以及事业单位预算财务资产管理等工作。一是配合加强事业单位机构编制管理。在审批事业单位机构编制管理事项时，财政部门要积极配合机构编制部门严格执行中央有关机构编制管理的工作方针和政策，从严从紧控制机构编制。结合事业单位改革清理规范工作，根据部门单位预决算情况，对各级行政事业单位的机构设置、人员编制、业务目标、实有人数、经费来源等进行全面摸底，做好机构编制管理有关基础性工作。加强与机构编制管理部门的沟通和联系，进一步完善机构编制管理与财政预算管理的协调机制。二是完善事业单位预算财务管理制度。加强财务管理，规范财务制度，创新预算管理模式。进一步完善资产管理与预算管理相结合的工作机制和工作流程。加强对事业单位的财务控制，强化监督管理。三是切实加强国有资产管理。对现有行使行政职能的事业单位转为行政机构后，相关资产按规定程序转为行政资产进行管理。对于从事公益服务，改革后仍为公益性事业单位的，其资产要按照事业单位资产管理制度进行管理。对从事生产经营活动事业单位转制为企业的，其资产要按照企业国有资产管理的有关规定实施监管。

（作者系财政部副部长）