深入推进行政体制改革创新为科学发展提供坚强保证

杨亚洲

深入推进行政体制改革创新为科学发展提供坚强保证

杨亚洲

2010年2月，沈阳市委、市政府作出了东陵区、浑南新区（沈阳国家高新区）、沈阳国家航空高技术产业基地三区合署办公的重大战略决策，目的是发挥三区的优势，用两年左右时间建设浑南新城，迎接全运盛会，并进一步拓展城市空间、完善城市功能、发展高新技术产业、统筹城乡发展，建设科学发展示范区。以此为契机，东陵区（浑南新区）（以下简称新区）认真贯彻沈阳市委、市政府的战略意图，全面落实科学发展观，在省市相关部门的大力支持下，突破体制机制障碍，不断改革创新，纵向建立起“两级两制”的行政管理体制，横向规划了覆盖全域的七大功能园区。在此框架下，先后实行了机构改革、事业单位改革、干部人事制度改革、园区和街道管理体制改革、城市管理体制改革、督考合一机制创新、公务用车改革等一系列重大改革创新举措，探索出一条行政区与高新区“深度融合、优势互补、合力发展”的行政管理体制改革新路子，建立起以全新体制带动全域实现跨越发展的新模式。

新区的改革创新，受到省市有关领导和部门的充分肯定，引起社会的广泛关注，新区被确定为沈阳市行政体制改革试点区。2011年7月，辽宁省委常委、沈阳市委书记曾维对浑南新区的行政管理体制改革经验作出重要批示：“浑南的做法具有方向性，很好，应该推动和鼓励各地区学习借鉴。”2012年2月，沈阳市在浑南新区召开综合配套改革动员大会暨行政管理体制改革现场会，中央编办、国家发改委、人社部有关领导，辽宁省编办、省发改委、省人社厅以及沈阳市相关领导出席会议，与会人员听取了新区行政管理体制改革经验介绍，感受到了行政管理体制改革激发出的蓬勃活力，看到了行政管理体制改革在推进新城建设、经济社会科学发展、创新发展、和谐发展等方面的巨大作用，认为新区的行政体制改革值得认真思索和借鉴。

一、解放思想，大胆实践，突破体制困境

新区行政体制改革是形势所迫、责任所使。三区合署后，如何在短时间内解决机构人员重叠、身份和收入差异、思想状态不一等诸多难题，实现广大干部凝心聚力，全面落实市委、市政府的决策意图，特别是用两年左右时间建设一座新城，迎接全运盛会，对新区领导班子是个巨大考验。合署后新区出现了行政区和高新区两种平行体制，两者既有互补优势，也有交织矛盾，体制界限范围不很清晰；而街道也与新城、园区同域并存，职能各有缺陷，不利于区域统筹发展。同时，全运会后，新区能否保持科学、可持续发展，同样需要提前谋划和设计。如何科学设计体制，成为影响新区发展的核心问题。

立足现实，放眼长远，实现新区科学发展的前提是必须实现行政区与高新区不同体制、机制、产业、优势的有机结合，消除各种体制障碍，实现资源的有效整合和优化配置。必须针对原来三个区的优势特点，解放思想、革故鼎新、大胆实践。按照科学发展观要求，结合新区实际，在认真汲取国内行政区和开发区合并的经验教训以及综合考虑改革的方向性、发展的长远性、人员的积极性、影响的全局性基础上，形成了改革的可行性方案。主要由以下内容构成：

改革的目标是：以行政区和高新区体制深度融合和优势互补为目标，转变政府职能、整合行政资源、优化政府结构、降低行政成本、提高行政效率，形成结构合理、职责明晰、运转协调、行为规范、公开透明、廉洁高效的行政体制，实现科学发展，完成市委、市政府赋予的建设大浑南、迎接全运会的使命。

改革的原则是：精简、统一、效能，优化结构，减少管理层级原则；先行先试、由点及面、稳步推进原则；依法行政，有利于推动科学发展原则。

体制总体设计是：把行政区与开发区平行的体制改成区级以行政区体制为核心，辅助以开发区体制；同时把新城、园区、街道整合成若干功能区，功能区统称管委会，按开发区体制运行，形成“两级两制”的管理模式。授予功能区充分的人权、事权、财权。功能区主要职责是经济发展、社会管理和城市管理。

根据大浑南的总体规划，统筹考虑资源优势和产业布局，合理划分为七个功能区，每个功能区都有清晰的产业定位和发展方向。规划的七个功能区为：沈阳浑南新城，由浑南新城、国家大学科技城、白塔街道、桃仙街道组成，规划面积107平方公里，将建成21世纪现代化城市典范；沈阳沈抚新城（航高基地），由沈抚新城、航高基地、汪家街道、深井子街道组成，规划面积108平方公里，将建成沈阳经济区内沈阳抚顺同城化发展的先导区；沈阳浑南国际新兴产业园区，由新加坡工业园、东湖街道组成，规划面积46平方公里，将建成高新技术和新兴产业基地；沈阳浑南现代商贸区，由五三街道、浑河站东街道组成，规划面积47平方公里，将建成区域性贸易服务新中心；沈阳浑南现代农业示范区，由祝家街道、王滨街道组成，规划面积174平方公里，将建成沈阳现代农业发展的“排头兵”；沈阳浑南生态观光区，由李相街道、营城子街道组成，规划面积120平方公里，将成为探索小城镇发展之路的先锋；规划面积0.5平方公里的三好街高科技园区，将成为东北IT产业发展基地、高科技企业和技术孵化基地。此外，规划面积14平方公里的沈阳国家大学科技城坐落浑南新城，将建设成辽宁省科技创新基地，与七大功能区形成了“7+1”发展模式。

二、创新思路，破解难题，深化改革举措

在明确“两级两制”体制定位的基础上，根据中央关于科学发展、创新发展的精神以及深化行政管理体制改革的意见和总体要求，新区面对三区合署后出现的、制约新区又好又快发展的各种深层次矛盾和问题，逐一研究破解之道，分步实施改革方案。

1.实施精简缩编、优化结构、充实一线的机构改革。按照国家“大部门制”机构改革的总体要求，一是将党群部门由15个减至9个；二是按照国家规定的区级政府体制设计，将政府部门由81个整合为29个，精简机构52个；三是将全区机关及直属事业单位总编制从1024名压缩到796名，精简的228名编制充实到一线；四是缩减处级领导职数配置，将350多名处级领导职数中的176名调整配置到大浑南建设一线。目前，全区共有806名机关干部工作在大浑南建设一线，占机关干部总数的56.6%；五是部门内取消科级管理层次，按照业务分块管理，将各部门原来局长、副局长、科长、工作人员四个层级的管理体制，变成局长、综合办主任（副局长兼）、工作人员三个层级，指挥前移，提高效率。

2.实行全面清理、科学划分、规范管理的区直部门所属事业单位改革。按照“政事分开、事企分开”的原则，先于省市启动了事业单位改革，合并精简业务相近、职能相近的部门。将171个事业单位（不含中小学校和卫生院）调整压缩为78个，减少了93个；原有领导职数245名调减到204名；原在职人员1583人调减到1340人。将压缩人员全部调整到建设一线和各功能区管委会。

3.实行档案封存、竞争上岗、动态管理的全员聘任制改革。制定实施了《浑南新区聘任制领导干部管理暂行办法》，打破身份界限，通过公开选拔、公开竞聘、择优选聘等方式，完成了处级岗位、科级岗位及一般工作岗位的竞聘上岗工作，全面建立起能者上、庸者下，动态流动的用人管理机制。此外，在人员管理上还实行若干新举措。例如，将一批经验丰富、业务熟练的老同志转岗到软、硬环境建设监督员、社区指导员、非公企业党建指导员等岗位工作，充分发挥老同志经验、阅历优势，短时间内各项工作有声有色；规范雇员管理制度，严格进口，畅通出口，增强危机感，调动积极性；取消临时用工制度，杜绝了各部门不规范用工行为。

4.实行督考合一、全面考评、激励约束的绩效考评制度改革。按照“整合资源、监督到位、执行有力、考评精准、长效管理”的原则，将区委督查、政府督查和绩效考评职能合并，成立督查和绩效考评办公室，负责对全区各单位进行绩效考评和重点事项督查督办。督考办主任列席区委常委会、政府常务会等重要会议。建立以KPI（“关键业绩指标”）为核心的绩效考评体系。采取“一事一督一评”、“周清月结季考”、逐级逐人考评等办法，形成了上级、同级、下级、服务对象等共同参与的360度绩效考评机制。绩效考评结果与绩效奖励、干部聘任、评先选优挂钩。其中，绩效奖励体现工作量化指标完成情况和实际贡献大小，向一线工作岗位倾斜，向有突出贡献的单位和个人倾斜。

5.实行扁平化、高效化、权责一体化的功能区管理模式改革。一是以整合资源、优化结构、提高效率为目的，将街道与功能区管委会合并，保留街道办事处牌子，直接管理社区，构建了管理灵活、决策高效、职能综合、协调有力的功能区管委会体制。功能区管委会内部处室设置精简，职能复合，不搞上下对口；二是为强化功能区特色和服务实效，将与功能区发展方向相近的区职能部门直接整建制下沉到相关功能区，变管理者为执行者，直接面向基层服务。区科技局（火炬综合办公室、科技创业服务中心）、区经信局、区农发局，分别整建制划入国家大学科技城管委会、沈阳浑南国际新兴产业园区管委会和沈阳浑南现代农业示范区管委会，实现专业人员做专业工作，提高服务效率；三是以提高效率、增加责任、促进各功能区经济发展为目标，简政放权，实施政府部门权力向各功能区下放。下放权力因地制宜、能放尽放，实现功能区决策高效化和权责一体化。在新的管理模式下，各功能区享有更大的决策权、发展权、创新权，工作效率显著提升，形成了各有特色、竞相发展、创新发展的生动局面，从而激发了整个区域的发展活力，对拓展城市功能，增强区域综合实力，提升城市的辐射力和带动力等都产生了不可替代的推动作用。

6.实行重心下移、联合执法、构建“大城管”格局的城市管理体制改革。将区城管局和区行政执法局合并，成立城市管理和行政执法局，区内各类执法队伍联合执法，建立适应现代城市发展需求的反应快速、效率突出、覆盖全域的城市管理体系。一是实行重心下移、属地管理。取消区城市管理和行政执法局16个机关科室，按业务分块成立7个监管办。将16个执法大队、200名执法人员下派到各功能区和街道办事处，按照地域合理划分为7个勤务区，各勤务区大队由城市管理和行政执法局以及各功能区双重管理，将城市管理重心由区级下移到各功能区和街道办事处，各功能区和街道办事处是辖区内城市管理工作责任主体；二是实行政企分开、管干分离。将管理监督考核和环卫作业分离，环卫作业重新构建作业体系，实行企业化管理；三是实行资源整合、联合执法。整合区内交通、国土、环保、水利等各级各类城市管理执法力量，由城市管理和行政执法局牵头，遇到问题，协同处理，提高效率。

7.实行集中管理、高效节约、公私分明的公务用车管理改革。除公检法外，车改范围覆盖全区所有党政机关及所属事业单位。除防疫、安监、消防、救护等特业用车外，取消所有部门车辆，组建公务车队，统一调度管理，部门用车刷卡计费。所有公务用车统一标识，全部安装GPS定位监控及刷卡计费系统，实现了全程定位、实时监控、轨迹回放、计价计程等功能。原公务用车，除保留少部分组建公务车队外，其余全部处理。保留极少数司机管理车队，其余全部转岗或者解聘。从近一年的运行效果来看，公车改革从源头上堵住了公车私用，大幅度降低了车辆运行成本，提高了公车使用效率，突出了节能减排效果，促进了党风廉政建设。

三、凝心聚力，创先争优，开创科学发展新局面

新区的行政管理体制改革，始终立足于解放思想和实践创新，始终着眼于社会发展和民生改善，凝聚了党心民心，调动了全区干部的积极性和创造性，激发出大浑南整体活力和动力，呈现出和谐发展、跨越发展、科学发展的新局面，一个和谐、文明、生态、健康、幸福的浑南新区正在一步步实现。

1.激发了全区活力，凝聚成浑南精神。行政管理体制改革，建立起高效、统一的管理体制。在新区和功能区两个层面建立起高效、民主、科学的决策体系。区级层面，按行政区框架运行，区委常委会由区四大班子领导共同参加，区委常委与党工委委员共同决策，人大、政协同步监督，形成了集中统一、快捷高效的决策体制。区级以下层面，则发挥开发区管委会决策快、效率高的体制优势，形成了“小政府、大社会、大服务”的崭新格局。新体制、新机制极大地提升了广大干部的思想观念和精神面貌，激发了广大干部勇于承担、奋勇争先的激情，推动了思考力和创新力，增强了内驱力和执行力，提升了凝聚力和战斗力，形成了“改革创新、求真务实、勤劳奉献、效率担当”的浑南精神。

2.建立了全新机制，为新区大发展注入了源源动力。优化部门设置和人员配置，形成了一个机构多个牌子，合署办公，一局多能、一人多职、一职多责、高效管理的局面；实行全员聘任制，干部竞争上岗，一大批优秀人才脱颖而出，一批不适应工作要求的干部在竞争中退出或转岗；取消部门科级层次，工作落实更加快捷；城市管理职能下沉，实现管理的网格化、常态化和精细化；“督考合一”模式，提高了督查督办力度，使工作督查与绩效考评由静态变成动态、由分离变成结合，实现过程约束和事后评价的有机结合，形成了针对关键性绩效指标、工作过程和工作实绩的动态督考机制，推动了工作的有效落实。精益求精、创先争优、服务至上的精神风貌从根本上改善了政府工作作风，行政管理服务水平得到较大提升。

3.推进了科学发展，经济社会发展又好又快迈上新台阶。高新区与行政区融合，提高了科技产业的竞争优势、优化了经济结构、极大地推进了经济发展方式的转变。2011年新区地区生产总值完成410亿元，同比增长15%；固定资产投资478亿元，同比增长43.6%；地方财政一般预算收入62.3亿元，同比增长29%。招商引资成果丰硕，全年投资3000万元以上新开工项目126个，竣工项目106个，GE能源、安博物流、施耐德电气等一批属于世界500强的企业落户新区。高新技术产业实力增强，创新能力显著增强，高新技术产品增加值占规模以上工业增加值的比重达到60%。9个项目被列为国家重大科技专项，创历年之最。城区改造取得明显成效，交通路网和市政基础设施日臻完善，市容市貌焕然一新，较大地提升了城市品位。

4.统筹了城乡发展，新农村建设快速推进。从规划开始，始终贯穿人与自然“生态发展”、“和谐发展”的理念，推进各项社会事业，加速新农村建设步伐。将农民安置房建在新城最好的位置，成为中高档楼盘，将城市建设作为加速新农村建设、为农民谋利益的过程。加大对农业区域的支持力度，进一步推进基础设施和公共服务设施向农村延伸，加快发展设施农业、高效农业，做强农产品深加工产业，推进农村建设与城市建设同步发展。同时，社会保障全面铺开，在全市率先将被征地农民一次性纳入社会保障体系，养老保障金标准高于全市平均水平，最低生活保障实现全覆盖，低保户补助标准全市最高。城乡互动发展，经济发展成果普惠民生。

5.实现了跨越发展，以新城为代表的功能区建设取得了丰硕成果。浑南新城管委会只有工作人员120名，除了承担57平方公里核心区的建设任务外，还管理107平方公里、10万人口的社会事务。在短短的一年时间里，就完成了17个村屯、5万农民的搬迁安置任务；完成172栋回迁房主体工程的80%，122栋单体楼实现主体封顶，2012年底全部居民将回迁入住；完成城市建设的20公里地下综合管廊工程、1100公里市政管网、27公里水系、植树22.5万株等；完成建筑面积87万平方米的全运村主体结构的76%，35万平方米的运行中心土建工程的65%；5.9万平方米的会议接待中心主体结构的66%。与此同时，引进并开工产业、商业、城市综合体等各类项目55个，一座崭新的现代化智慧新城已经初具形象，全面做好了迎接全运盛会的准备。沈抚新城管委会共有工作人员79名，在过去的一年里，完成27项规划的编制工作，土地房屋征收面积34万平方米，完成“四横四纵”路网工程46.8公里；城市基础设施建设、商业地产项目等已经全面展开。其他各功能区也都结合自身产业定位，创新争先，呈现出良好的发展态势。

6.强化服务、厉行节约，行政成本大幅度降低。通过体制机制创新，实现了用高新区机制激发行政区活力、用行政区规范引领高新区发展的目的，管理机构精简，行政层级减少，全区机关工作效率和服务水平明显提高。新区行政审批大厅审批事项应进则进、全面覆盖，平均审批时限缩至1.5天／件以内，当天办结率达到95%，全市领先。对机构编制实行总量控制、重心下移，减少了149个单位，每年节省办公经费2980万元。实行集中办公，节省水电、采暖费1100余万元。清退临时工和借用人员，每年节省工资支出660万元。通过公车改革，每年节省公车支出费用1800万元。

新区行政体制改革创新工作是在行政区与高新区体制有机结合的条件下，对行政体制管理模式的大胆探索和有益尝试。通过改革创新，把高新区的政策优势、产业优势和行政区的空间优势、资源优势进行有效整合，进而优化提升和全面释放。下一步，新区将根据国家综合配套改革相关精神要求，继续推进、提升、完善行政管理体制改革工作，不断破解发展过程中的诸多难题，实现建设科学发展示范区的目标，完成好建设大浑南、迎接全运会的历史使命。

（作者系沈阳市副市长）