关于加快推进社会管理领域行政体制改革的初步思考

郭 沛

关于加快推进社会管理领域行政体制改革的初步思考

郭 沛

加强和创新社会管理，是中央正确把握国内外形势新变化新特点，从党和国家事业发展全局确定的一项重大任务。加快推进社会领域行政管理体制改革，通过科学配置执政资源，对政府各部门的职责权限、组织机构和运行机制进行调整和改革，提升政府在社会管理工作中的行政效能，完善中国特色社会管理的体制和机制，既是深化行政管理体制改革，建立中国特色社会主义行政管理体制的重要内容，也是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。

一、社会管理领域行政体制改革进展情况

按照中央关于加强和创新社会管理的总体部署，围绕建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，在深化行政管理体制改革过程中，各级政府不断加快职能转变，理顺职责关系，优化组织结构，完善运行机制，推进依法行政，提高行政效能，为加强和创新社会管理提供了体制机制保障。

1.加快职能转变，政府社会管理服务职能得到强化，公民和社会组织作用进一步发挥。适应经济社会快速发展的要求，在推进行政管理体制改革过程中，注重完善政府职能体系，履行好应该由政府承担的社会管理服务事项。在2008年国务院机构改革中，加强了教育、人口计生、食品安全、住房、社会保障、文化、卫生、安全生产、应急管理等涉及群众切身利益、关系国计民生的社会管理服务职能140余项。着眼于放宽限制、打破垄断、鼓励竞争，清理、精简和调整了一批社会管理领域行政审批事项。同时，加快培育发展和规范社会组织，通过降低准入门槛、税收减免、财政补贴、政府购买服务等方式，扶持服务性、公益性、互助性社会组织参与社会管理服务，承接政府转移职能。通过深化政务公开、司法公开，完善论证、听证制度，加强城乡社区居（村）民自治制度建设，总结推广群防群治、人民调解等经验，支持和推动居（村）民依法实现自我管理、自我服务，群众参与社会管理的作用日益得到发挥。

2.理顺职责关系，职能配置更加合理，责任主体更加明确。坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主次责任。在2008年国务院机构改革中，涉及部门间职能调整事项共80余项，集中解决和理顺了一大批社会管理领域职责交叉和关系不顺问题。之后，根据新的形势和任务，又在互联网管理、文化市场综合执法等领域，进一步理顺了20余项部门职责分工问题。按照不同层级政府功能特点，突出各自社会管理服务重点，特别是坚持重心下移、关口前移，充分发挥基层政府就近管理、便民服务的作用。将食品药品监管等省以下垂直管理调整为分级管理，市县政府市场执法监管职能逐步健全。全面推进乡镇机构改革，稳步推进省直管县（市）和经济发达镇体制改革试点，下放城建、环保、治安等管理权限，基层政府社会管理服务职能得到加强。在理顺职责关系的同时，注重相应明确和强化责任，2008年国务院机构改革共明确和强化了46个部门责任260多项，重点涉及劳动就业、社会保障、公共安全、食品卫生、社会组织管理等方面。各级政府加大责任追究力度，健全行政问责制度，有权无责、权责不匹配问题逐步得以解决。

3.调整机构设置，组织结构不断优化，工作力量不断充实。探索实行职能有机统一的大部门体制，对一些职能相近或相同的部门进行整合，重点完善了人力资源和社会保障、环境保护、住房和城乡建设、食品安全等领域的机构设置。为进一步加强安全生产监管和煤矿安全监察工作，将安全生产监管局调整为国务院直属机构，后又升格为总局。为进一步加强食品安全监管综合协调职责，设立了国务院食品安全委员会办公室，并将原由有关部门承担的职责划入该办。2011年，中央社会治安综合治理委员会更名为中央社会管理综合治理委员会，增加11个部门为成员单位，以保证更好履行统筹协调、综合规划社会管理服务工作的职责。多数地方也做了相应调整，有的地方设置了社会工作委员会、群众工作部（局）等。通过分类推进事业单位改革、综合行政执法试点等，促进了政府社会管理服务资源优化配置。在编制总量不突破的前提下，通过动态调剂，重点向社会管理服务领域倾斜，为公安、民政、信访、司法、人民银行、住房城乡建设、新闻出版等部门调整充实了内设机构和人员编制，有效保障了社会管理服务工作的需要。

4.创新管理方式，整体效能日益提高，管理活力日益增强。按照建设服务型政府的要求，各地结合实际，探索了大量行之有效的社会管理服务方式。在总结经验的基础上，积极推进“窗口”机构改革，搭建公共服务平台，寓管理于服务之中。建立行政服务中心，提供“一站式”便民服务，集中办理与人民群众生产生活息息相关的事项，形成纵向到底、横向到边的管理服务网络。有的地方推行城市“网格化”、村庄社区化管理，为群众提供便利、精细的管理服务。有的地方建立了县、乡、村、组“四级联网排查”和行政调解、人民调解、司法调解“三调对接”的社会矛盾调处机制，大量矛盾纠纷在源头得到化解。有的地方采用流动人口“一证通”等办法，提高管理信息化和精细化水平。各地的成功探索与经验，产生了较好的示范效应。

5.完善政策措施，法律制度框架逐步形成，保障能力逐步提高。国家陆续出台和修订了一系列加强社会管理、保障和改善民生的法律、行政法规。截至2011年底，现行法律、行政法规中涉及社会管理服务内容的有207部，占法律、行政法规总数的21.3%。一些地方和部门还制定了大量配套和实施性的地方性法规和规章，重点加强了公民权益保护、社会信用体系建设、流动人口和特殊人群管理服务、基层社会管理服务、社会组织管理、公共安全管理、信息网络管理、城市管理等方面的立法。我国社会管理服务法律制度框架的基本形成，为政府依法履行社会管理服务职责、规范社会活动发挥了重要作用。为适应社会管理服务需要，不断优化财政支出结构，用于社会管理和公共服务的比重明显增大；提高一般性转移支付比例，实行省直管县（市）财政管理体制改革，地方政府特别是基层政府履行社会管理服务职能的财力得到加强。按照中央有关精神，各省（区、市）开始探索健全政府绩效考评体系，激励地方政府更加注重社会管理服务。

二、社会管理领域行政体制存在的主要问题

从总体上看，我国的社会管理领域行政体制基本适应经济社会发展的要求，为进一步加强和创新社会管理打下了基础。当前我国处于发展的重要战略机遇期、社会矛盾凸显期。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。

1.政府社会管理服务职能转变还存在不到位的方面。经济建设一手硬、社会建设一手软问题仍然存在，对于一些事关社会长远持续发展的重要领域以及转型期各种问题和矛盾交织的突出领域，如维护社会公正、环境资源管理、人口和就业管理、公共安全管理、对弱势群体的保护等，与人民群众的呼声和需求相比，政府社会管理仍较为薄弱和滞后。政府与社会组织之间职能界限不清，社会组织承接政府转移职能的能力较弱。目前社会组织实行民政部门和业务主管部门双重管理，大量找不到业务主管部门的“草根”组织无法登记注册；业务主管部门在社会组织的人员组成和领导任命方面具有一定决定权，一些社会组织仍存在行政化倾向；一些地方虽已探索政府向社会组织购买服务，但这些社会组织多为有政府背景的行业协会，大量社会组织仍然受到种种限制，参与社会管理空间不大。一些地方政府对城乡社区的组织及其管理服务体系进行直接管理和控制，将大量本该由政府承担的行政事务交给社区，导致社区行政化色彩较重，自我管理、自我服务职能发挥不充分。

2.政府内部职责划分不尽合理。一些社会管理事项由同级政府的多个部门管理，职能分散、边界不清、交叉扯皮问题仍然存在，不利于政策统一衔接，不利于统筹管理资源，不利于方便群众办事。在不同层级政府之间，普遍存在职能同构问题，没有很好地体现科学的纵向分工和不同层级政府的职责重点。一些社会管理事项，各级政府部门都在管，事权界限模糊、责任不清，容易出现有利时都争着管，无利时都不管，出了问题互相推诿责任的现象，不利于各层级政府加强和创新社会管理工作积极性的进一步发挥。有的地方对社会管理权责进行了调整，但上收和下放缺少规范和标准，存在一定的随意性，缺少制度化约束。

3.协调配合机制不够健全。有些部门在制定政策、履行职能过程中，相互沟通和有效衔接不够。一些涉及多部门的工作，缺少统筹协调；有的虽然明确和建立了联席会议等协调机制，但没有发挥应有作用。

4.法律法规和政策措施不够完善。有些具体的社会管理法律制度还不健全，社会信用制度体系尚未建立，合理调整收入分配关系的制度不够完善，社会救助和慈善福利法律制度还没有出台。有些已实施的社会管理法律制度，如户籍管理制度等，已不适应当前加强和创新社会管理服务的实际需要。现行财税体制下，大量直接面向公众的社会管理服务事务主要由基层政府承担，而基层政府财政收入相对较少，一般性转移支付在财政转移支付中所占比例偏低，权责不对等问题比较突出，一定程度影响了基层政府社会管理服务职能的有效履行。体现科学发展观的政府绩效考评体系还没有落实到位，经济增长速度至上的导向客观上依然不同程度存在。

三、进一步推进社会管理领域行政体制改革的设想

推进社会管理领域行政体制改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大和十七届二中、三中、四中、五中全会精神，按照全面建设小康社会奋斗目标和构建社会主义和谐社会的总体要求，围绕中央确定的行政管理体制改革总体目标和主要任务，转变职能，整合资源，优化政府机构设置和职能配置，构建政府管理与社会自治相衔接、政府主导与社会参与相结合的社会管理体制，为健全完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，建立中国特色社会主义社会管理体系提供体制机制保障。

当前和今后一个时期，可考虑着重做好以下四个方面的工作：

一是进一步加快政府职能转变，形成政府与公民、社会组织的良性互动。切实发挥好政府在社会管理服务中的主导作用，办好主要由政府直接承担的事务。进一步推动完善维护群众权益机制，加强公共安全体系建设，加强突发事件应急管理职能，提高政府社会管理水平；强化促进就业、调节收入分配、社会保障、住房保障等职能，着力保障和改善民生；明确政府提供基本公共服务的范围和标准，整合提升政府公共服务能力，推进教育、医疗卫生、文化等基本公共服务均等化。认真梳理政府职能，研究提出需要进一步取消、下放、转移的事项，继续减少和规范行政审批事项。加快社会组织管理体制改革，促进社会组织依法规范健康发展。简化登记程序，实行民政部门直接登记、政府部门与社会组织脱钩，构建统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担。充分发挥行业组织的行业管理、监督、约束和职业道德建设作用，把政府依法监管与行业自律结合起来。完善基层社会管理服务体系，明确基层政府承担的社会管理职责，防止把应该由自己管理的事务推给社区。推动社区自治组织“归位”，明确其所承担的民主管理、民主监督和自我教育、自我服务功能，推动社区居民群众依法民主管理社区公共事务，开展公益性自我服务和互助服务，引导各类社区社会组织、志愿者组织有序有效参与基层管理和服务，将城乡社区打造成基层社会管理服务平台。

二是进一步理顺职责关系，形成分工负责、运转协调的机制。在社会管理的各个方面和环节，按照精简统一效能原则，坚持一件事情原则上由一个部门负责，调整优化部门职能配置，解决政出多门、责任难追究的问题。对确需多个部门承担的综合性的社会管理服务事项，建立健全跨部门的协调配合机制，明确牵头部门和主次责任，形成统一决策、分头执行、互相配合的工作格局，提高社会管理的整体效率。明确中央和地方社会管理服务事权划分。中央政府主要负责制定社会管理服务战略规划、政策法规和标准规范，指导监督地方政府实施，协调处理跨区域性事务。省级政府贯彻落实国家方针政策和总体规划，统筹管理、协调并指导各市县做好本辖区社会管理服务工作，并提供必要财力保障。市、县政府执行上级政府的方针政策，做好面向基层和群众的社会服务管理事务，维护社会秩序，提供属地化公共产品。乡镇政府要在化解农村社会矛盾、推动农村社区建设、强化公共服务等方面，全面履行职能。

三是进一步推进政府机构改革，优化社会管理领域组织结构。深化国务院机构改革、地方政府机构改革。按照中央部署，根据履职需要和功能定位，进一步优化国务院组织结构。推进社会管理领域大部门体制改革，解决政出多门、职能交叉问题。按照“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的要求，进一步明确政府不同类型机构的职能定位和相互关系，体现权力结构和运行机制上的制约与协调，既凸显社会管理服务事务的系统性和整体性，又有效发挥各职能机构的作用。扎实开展地方各级政府机构改革。鼓励和支持各地结合实际，继续深化“窗口”机构改革，完善便民中心、行政服务中心等综合服务平台。进一步推进省直管县（市）改革试点，推动省市县政府社会管理体制调整和运行机制优化。继续推进乡镇机构改革，强化其社会管理服务职能。推进经济发达镇行政管理体制改革试点，着力提升社会管理、公共服务能力。积极稳妥地分类推进事业单位改革。按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，以促进事业单位发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，稳步推进事业单位改革。对面向社会提供公益服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的法人治理结构，健全决策、执行和监督机制，强化事业单位在社会管理服务中的责任，推动公益事业更好更快地发展，不断满足人民群众对公益服务的需求。

四是进一步完善法律法规和政策措施，协同推进社会管理领域行政体制改革。加强社会管理法律法规制度建设，重点是诚信体系建设、实名制管理、城乡户籍管理、社会保障、社会组织管理、公共安全体系、行政复议等领域的立法和制度建设。大力规范行政执法，保障社会管理领域法律制度得到严格执行。深化财税体制改革，进一步优化财政支出结构，支持社会管理服务重点领域的改革。健全财力与事权相匹配的财政体制，建立健全县级基本财力保障机制。加大中央财政一般性转移支付力度，进一步改进专项转移支付办法。建立健全并严格落实科学的社会管理工作考核评价指标体系，完善领导责任制、部门责任制、目标管理责任制和奖惩机制，把加强和创新社会管理的责任逐级落实到位，引导各级政府切实把社会管理服务工作摆在更加突出的位置。

（作者系中央编办行政管理体制改革司司长）