基层社会治理所面临的问题及对策

徐衣显

（中共洛阳市委，河南洛阳471000）



基层社会治理所面临的问题及对策

徐衣显

（中共洛阳市委，河南洛阳471000）

摘要：党的十八大和十八届三中、四中全会不断对社会治理提出要求、作出安排部署。这是我们党深入分析我国发展阶段性特征得出的新结论，是社会建设理论上的一次新飞跃，也为新形势下创新基层社会治理提供了科学指南和基本遵循。基层社会治理需要立足协调推进“四个全面”战略布局，借鉴国内外社会治理的先进经验，以“党进、政转、社活、民治”为主要路径，着力构建形成党领导下多方参与、互动协作、共同治理的运行机制和制度体系，实现民心在基层凝聚、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展，加快推进基层治理体系和治理能力现代化。

关键词：基层社会治理；党进；政转；社活；民治

基层社会治理是社会建设的重大任务，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2015年10月8日至29日，中国浦东干部学院举办了为期21天的加强城乡基层治理专题研讨班（第7期）培训。学员通过认真学习和广泛讨论，对完善城乡基层治理机制提出了初步设想和建议。基本思路是：贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习习近平总书记系列重要讲话精神，立足协调推进“四个全面”战略布局，借鉴国内外社会治理的先进经验，以“党进、政转、社活、民治”为主要路径，既充分发挥体制优势优化整合资源，又聚焦薄弱环节改革创新，着力构建形成党领导下多方参与、互动协作、共同治理的运行机制和制度体系，实现民心在基层凝聚、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展，加快推进基层治理体系和治理能力现代化。

一、我国基层社会治理取得显著成效和面临的问题

在中央的高度重视和强力推进下，各级各部门不断深化对基层社会治理规律的认识，转变观念，创新方式，积极推进系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，特别是针对影响基层社会和谐稳定的突出问题，围绕民主决策、网络管理、“两新组织”、流动人口、特殊人群，以及矛盾化解、治安防控、公共安全等各项重点工作，攻坚克难，聚焦突破，取得了重大进展。

基层党组织建设实现全覆盖，群众依法参与社会事务的权利得到有效保障，党群干群关系进一步密切；社会组织稳步发展，“政社互动”机制加速形成，社会活力进一步迸发；基本公共服务水平不断提升，促进社会公平正义的机制更加健全，在复杂的国内外环境下，保持了人民安居乐业、社会安定有序的良好局面。在实践中，各地形成了很多各具特色的新做法新方式，为进一步完善基层社会治理机制探索了路子、积累了经验。

虽然我国基层社会治理水平不断迈上新台阶，但在经济社会加速转型的大背景下，人们的思想观念和社会利益格局正在发生深刻变化，基层长期积累的矛盾还较为突出，面临的挑战和风险不容忽视。一是仍有一些基层党组织软弱涣散，组织动员力和控制力下降，基层治理的核心功能“弱化”，以至个别地方家族、宗教势力有所抬头；新经济组织和新社会组织的党建工作创新跟进不够，存在薄弱环节；个别基层党员干部宗旨观念不强，能力素质跟不上，缺乏责任感事业心，甚至违纪违法、侵害群众权益。二是有的基层政府职能转变不到位，定位不清、包揽过多，条块分割、资源分散，行政效能不高；不少地方习惯将群众自治组织作为政府的附属和延伸，村（居）委会存在行政化倾向，陷入繁杂的行政事务，自治能力和资源不足；一些基本公共服务与群众需求脱节、错位，出现供需失衡。三是社会组织活力不足，发展不充分，结构分布不合理，专业人才缺乏；社会组织发展的制度环境尚待优化，政府规范引导和支持力度仍需加大；社会组织自身建设水平和公信力也有待提高。四是基层群众自治机制还不完善，群众自治意识和能力有待增强，社会参与的非理性问题较为突出；一些地方在基层选举中程序不规范，拉票贿选等现象时有发生，存在基层民主“虚化”现象；一些地方落实执行民主决策机制不到位，随意变通、流于形式甚至“暗箱”操作。

这些问题既是整个国家和社会治理问题的集中体现，也具有自身的独特性，是多重因素综合作用的结果，主要可以归结为三个方面：一是治理理念亟需转变。一些地方重经济建设轻党的建设、社会建设，重管理轻服务，重形式轻实效，重当前轻长远等倾向依然存在；从自上而下、行政管控“管理思想”到多元主体合作、平等协商“治理理念”的转变还不到位，依法治理、以民为主的理念仍未真正树立。二是治理方式有待创新。行政控制手段运用依然过多，以引导、疏导、协商、协调、教育、服务等方式进行社会治理的投入相对薄弱；一些地方仍习惯于用传统方法和主观经验开展工作，奉行重结果不重过程的实用主义，难以在新形势下进行有效的社会动员，陷入老方法不管用，新方法不会用，硬方法不敢用，软方法不好用的困境。三是治理机制尚不健全。基层治理顶层设计仍需加强，一些领域的工作和制度存在“碎片化”问题，特别是治理的多元主体如何明晰定位、划分权责，如何整合资源、形成合力，如何有效监督、约束激励等机制运行和具体安排还不完善，错位、缺位、越位问题需尽快破解。

二、完善基层社会治理机制的对策建议

通过认真学习，经过广泛讨论和深入思考，我们对完善城乡基层治理机制提出了初步设想和建议。基本思路是：贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入学习习近平总书记系列重要讲话精神，立足协调推进“四个全面”战略布局，借鉴国内外社会治理的先进经验，以“党进、政转、社活、民治”为主要路径，既充分发挥体制优势优化整合资源，又聚焦薄弱环节改革创新，着力构建形成党领导下多方参与、互动协作、共同治理的运行机制和制度体系，实现民心在基层凝聚、资源在基层整合、问题在基层解决、服务在基层拓展，加快推进基层治理体系和治理能力现代化。

（一）突出“党进”，巩固基层党组织领导核心地位

完善基层社会治理机制，核心在党组织。习近平总书记指出，“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”。[1]党在基层治理中的地位和作用只能加强不能削弱，必须坚持党总揽全局、协调各方的原则,强化党组织在各种组织中的领导核心作用，把党在基层的政治、组织优势转化为治理、服务优势，带领引导社会各方面力量积极有序参与，确保基层治理的正确方向，形成强大治理合力。

一是进一步健全党的基层组织体系。发挥基层党组织严密而强大的体系优势，以基层服务型党组织建设为龙头，带动促进各类基层组织建设。集中整治软弱涣散基层党组织，弥补短板，消灭空白点和盲区。树立“开放式党建”理念，因地制宜、灵活多样地推动党组织设置和活动由传统领域向新兴领域、由单位向区域、由实体向网络延伸，加强对社会空间、虚拟空间的有效拓展，实现“有形”覆盖和“有效”覆盖的统一。二是进一步发挥基层党组织的政治功能。基层党组织的战斗堡垒作用，集中体现在政治引领上。坚持把政治属性摆在首位，加强政治引导、组织领导和工作指导，更好发挥服务群众、化解矛盾、凝聚人心的作用，把各类组织和社会群体团结在党组织周围，通过对话、沟通、协商等办法，有效协调各方，促进多元主体在社会治理中各负其责、互动合作，实现顺应民意与引领民意紧密结合，增进社会活力与有效统合社会力量有机统一。三是进一步提升基层党员干部队伍素质。充分发挥广大党员的先锋模范作用，坚持政治标准，按照守信念、讲奉献、有本领、重品行的要求，优选基层党组织带头人，着力创新培养、选拔机制，加强日常监督管理和考核评价。完善从优秀村（社区）干部中招聘乡镇（街道）公务员的做法，健全村（社区）干部待遇保障机制和报酬标准自然增长机制，拓展基层干部成长空间。开展针对性、实效性强的政治理论学习和业务培训，帮助基层干部更加自觉地践行群众路线，提高职业素养和工作能力。建立健全基层党风政风监督检查制度，及时发现查处违纪问题，清退不合格党员，保持党的先进性和纯洁性。

（二）突出“政转”，加快政府公共服务向前延伸

完善基层社会治理机制，关键在政府。习近平总书记指出，“要尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好为群众提供精准有效的服务和管理”。[2]基层政府作为公共服务的主要提供者、社会秩序的一线维护者，应全面正确履行职能，处理好与社会、市场的关系，能放则放、应管尽管，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担，以区域为单元整合公共服务资源,打破行政区划壁垒，着力提高自身社会治理效率，也为更多社会力量积极参与创造有利条件和环境。

一是转变治理理念。长期以来在社会管理中，政府是主要的管理主体，几乎是“一元独治”，很容易凌驾于社会之上。而在“多元共治”的社会治理中，政府不仅是治理的主体，也是被治理的对象，政府与社会主体是平等的，是合作型伙伴关系，政府的权力应被关进制度的笼子里，从全能政府向有限政府转变，从社会管理的执行者转变为社会治理的参与者和服务者。二是转变政府职能。应科学定位政府在基层社会治理中的角色，加快构建服务型政府，把重心放在提供优质、高效的公共服务和公共产品上，全面推进依法行政，着力提高运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的能力。尤其要推动村（居）委会职能归位、加快“去行政化”，厘清行政事务、政府委托事务和群众自治事务的边界，一方面规范行政行为，明确基层群众自治组织协助政府工作事项的清单和准入目录，为基层自治组织“减负”；另一方面优化资源配置，推动服务重心下移，健全基层便民服务制度，完善基层综合服务平台，为基层自治组织“增能”，打通服务群众“最后一公里”。三是转变政府公共服务提供方式。政府应促进公共服务供给与公众需求的耦合，既要兜住民生底线，促进基本公共服务均等化，又要创造条件满足多样化的服务需求。应大力推广政府购买服务，凡是社会组织能够有效提供的，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，同时要规范程序和流程，强化评估和监督，形成政府更多的购买意愿、社会组织更强的服务供给能力，在公开透明的制度设计中实现共赢，提升公共服务水平。

（三）突出“社活”，充分激发社会活力

完善基层社会治理机制，动力在社会。只有充分发挥群团组织、基层群众自治组织、社会组织、企事业单位的协同作用，才能有效动员各类社会群体和广大居民积极参与社会治理，释放内生动力、激发创新活力。十八届四中全会明确要求，“要改进社会治理方式，激发社会组织活力”。[3]社会组织是基层社会治理的重要主体和依托。当前，政府简政放权为社会组织发展提供了广阔舞台，日益增长的社会服务需求也为社会组织发展创造了巨大空间。应坚持培育发展与监督管理并重，加快构建结构合理、功能完善、诚信自律、有序竞争的社会组织发展新格局，使之成为提供公共服务的“生力军”、增进社会和谐的“润滑剂”。特别要处理好党的领导与社会组织依法自治的关系，着力理顺社会组织党建工作体系，将党的工作融入社会组织运行发展，把社会组织培育成为社会治理的重要力量、党长期执政的可靠基础。

一是放活政策环境。营造社会组织改革发展的良好氛围，建立社会组织的指引性规则，健全直接登记和双重管理相结合的登记管理制度，既要简化程序、提高效能，又要创新监管体制机制和方式方法，健全社会组织第三方评估机制，推进社会组织信息公开，拓宽监督渠道，依法查处、坚决打击社会组织违法行为，确保做到发展有序、管理到位、趋利避害、为我所用。支持企业承担更多社会责任，将其发展成为创新社会治理的重要载体。鼓励探索物业管理参与社会治理的有效形式，构建和谐的物业、业主关系。二是激活群团组织发展活力。工会、共青团、妇联、残联等群团组织在基层治理中的作用尚未得到充分发挥，甚至有被边缘化的倾向。应支持基层群团组织加快转型升级，全面参与社会治理，拓展群团组织承接公共服务和公益事业的具体路径和实现形式，引导其发展成为综合性、枢纽型社会组织，发挥联系党委政府的桥梁纽带作用，发挥对其他社会组织的示范带动作用。同时，按照政社分开、管办分离的原则，加快行业协会商会与行政机关脱钩，真正回归社会组织民间属性和应有活力。三是用活社会组织孵化服务平台。加快社会组织孵化基地建设，对初创的社会组织，通过公益创投、补贴奖励、减免费用等全方位的培育，促使其尽快发展壮大。强化社会组织服务中心建设，搭建集引导发展、供需对接等功能于一体的政府与社会组织合作平台，畅通社会组织参与公共事务、提供社会服务的渠道，帮助解决社会组织发展中遇到的困难和问题。加强社会组织人才队伍建设，确保社会组织人才享有和其他领域专业人才同样的待遇和发展条件，鼓励党政机关工作人员和党员骨干转任社会组织工作，扩大社会组织人才来源，造就职业化的社会组织人才队伍。

（四）突出“民治”，不断提高群众参与基层治理的积极性

完善基层社会治理机制，根基在人民。只有坚持人民主体地位，发挥人民主人翁精神，尊重人民首创精神，最广泛地动员组织人民群众依法参与社会治理，才能真正实现基层治理的民主化、法治化。应进一步健全基层党组织领导下规范有序的基层群众自治制度，引导群众更好地自我管理、自我教育、自我服务和自我监督。

一是调动群众参与自治的积极性。要真正尊重群众、相信群众，有效保障群众的知情权、决策权、参与权和监督权，营造良好的政治参与文化，通过宣传教育强化群众的责任意识和自治意识，引导群众在参与中熟悉制度和程序、培养和历练参与技能。同时，将自治工作更多聚焦到关系群众切身利益的热点问题上来，通过实实在在的自治议题和自治成果，使群众真切感受到参与的实际效能，形成持续的正向激励。二是完善群众自治机制。不断完善村（居）民直接民主选举制度，进一步规范完善民主选举程序，集中整治选举“乱象”，确保选举的合法性、民主性和有效性。着力健全基层民主科学决策制度，拓宽群众参与民主决策的渠道，规范基层重大事务民主议事决策的范围、程序和方法，有效保障村（居）民依法行使权利，维护村（居）民合法利益。推进基层协商制度化，加强民主监督，全面推行党务公开、政务公开、村（居）务公开。三是提升群众自治的法治化水平。完善保障人民群众在基层行使民主权利的法律法规和规章制度，推进市民公约、乡规民约等社会规范建设，做到依法建制、有制可依、按制办事。着力建立健全基层矛盾调解化解制度，完善调解、仲裁、诉讼等有机衔接的工作体系，从源头化解矛盾、维护公平正义。切实增强群众遵纪守法意识，提高群众学法用法的能力，更加自觉地坚守法律底线，以法治化推动群众自治向更高层次发展。

完善基层社会治理机制是一项重大课题和系统工程，只有起点，没有终点，更需要调动起方方面面的力量，深入持久地推进下去，驰而不息，久久为功。最为关键的是，要进一步强化正确的政绩导向、完善科学有效的考评机制，推动各级各部门更加重视社会建设，尽可能将执政资源、执政力量、执政手段向基层倾斜，形成大抓基层、系统治理、固本强基的新格局。

参考文献：

[1]中央文献研究室.培养造就一支高素质县委书记队伍，把协调推进“四个全面”战略布局落到实处——学习习近平《做焦裕禄式的县委书记》[N]，人民日报，2015-08-28.

[2]习近平等参加代表团审议[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/ 2014-03/06/c_119627176.htm,2014-03-06.

[3]本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社，2013.

[责任编辑沈斐]

Problems and Countermeasures of Social Governance at the Primary Level

XU Yi-xian
（Luoyang Municipal Committee of the Communist Party of China, Luoyang 471000, Henan, China）

Abstract:New requirement and strategies for social governance proposed in the Eighteenth National Congress, the third and fourth Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of the CPC served as the Party’s important decision concerning current characteristics of China’s development stage. These decisions also serve as a breakthrough in socialist construction and important guidance for social governance at the primary level. In accordance with the“four comprehensives”strategic blueprint and the experience in social governance both home and abroad, social governance at the primary level should involve activities with the focus on“maintaining advanced nature of the Party, government transformation, social activity and governance by the people”. Under the leadership of the Party, we should strive to build an operational mechanism and system with broad participation and interaction. The modernization and development of social governance rely on our efforts in uniting the people, allocating resource, solving problems and expending services at the primary level.

Key words:social governance at the primary level; maintain the advanced nature of the Party; government transformation; social activity; governance by the people

作者简介：徐衣显（1967-），男，河北景县人，法学博士，中共洛阳市委副书记（正厅级），中国浦东干部学院第7期加强城乡基层治理专题研讨班学员（本文系该班研讨成果）。

收稿日期：2015-11-01

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1674-0955（2016）01-0124-05