创新社会管理中构建中国特色辅警队伍的探索*

□钱 洁

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

○警察教育训练

创新社会管理中构建中国特色辅警队伍的探索*

□钱 洁

（江苏警官学院，江苏 南京 210012）

在社会管理创新背景下，我国目前辅警队伍的角色定位尚不明晰。辅警队伍管理存在辅警“执法权”缺失与现实工作“执法性”的矛盾、辅警工作的特殊性质与相关管理体制不健全的矛盾、辅警的职业化需求与现实职业素质偏低的矛盾。要构建中国特色辅警队伍，应着眼于几个方面：一是积极试点，突破制度障碍，自下而上地渐进扩展；二是明确辅警职业定位，逐步完善各种管理体制和规则；三是借鉴国外成功经验，走有中国特色的辅警队伍建设之路。

中国特色；社会管理创新；警务管理；辅警

主持人：史荣华

党的十七大报告强调，要加快推进以改善民生为重点的社会建设，完善社会管理，努力形成社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。社会管理创新是中央政法委所列“三项重点工作”（社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法）之一。在我国警力不足的现实背景下，辅警作为警察的重要辅助力量，在维护社会稳定、化解社会矛盾中发挥日益重要的作用。公安机关社会管理创新必须重视辅警队伍的法治化规范化管理，积极构建有中国特色的辅警队伍。

一、我国辅警队伍的现实解读

（一）我国辅警队伍的发展过程及其发挥的作用。我国早在秦时期就出现了“里正”这种民间推举的负责治安的官吏，可视为辅助警力的雏形。之后辅助警力的发展主要呈现以“保甲制度”为基础的多样化趋势，且都存于县以下地方行政体系中。其主要功能是维护社会治安秩序和封建统治阶级的控制。近代社会这种“保甲制度”演变为地方保卫团、商团、保甲等多种形式，与警察组织职能相辅相成，互为补充。

新中国辅警起源于上世纪五六十年代。1950年，中央人民政府政务院发布《关于在国家财政经济部门中建立保卫工作的决定》，标志着建国后经济保卫工作在全国范围展开。这一文件规定各企事业单位的保卫部门，同时亦为中央人民政府公安部经济保卫局及各地公安部门的派出机关，执行国家公安机关的权力。根据中央指示，全国各地经济部门和基层厂矿建立保卫组织和治安联防组织。［1］由各地公安机关根据治安形势需要，商请当地政府部门同意，请辖区企事业单位协助解决人员、经费问题。

改革开放后，社会治安形势复杂，警力不足矛盾日益凸显，治安联防工作亟需得到加强。为此，不少地方政府通过行政规定或政府文件等形式，对治安联防工作的任务、性质、组织原则、工作制度等方面作出了明确规定。特别是1988年，公安部经国务院批准下发《关于继续加强群众性治安联防工作的请示》，提出重视、支持、加强治安联防工作，并要求各省、自治区、直辖市认真总结治安联防工作经验，结合当地实际情况抓紧制定和完善治安联防工作的地方性法规。据此，上海、山西、山东、福建等多省市相继出台了治安联防工作管理办法或规定，辅助警力逐步走上了制度化建设的轨道。

进入90年代后，辅助警力的主要形式有以下几种：一是治安联防队进一步发展。1991年，在全国人大常务委员会和中共中央国务院下发的《全国人大常委会关于加强社会治安综合治理的决定》和《中共中央国务院关于加强社会治安综合治理的决定》中指示，加强社会治安综合治理，必须发动和依靠广大人民群众。各级人民政府应当动员和组织城镇居民、农村居民以及机关、企事业单位的职工和学生，开展各种形式的治安防范活动和警民联防活动。在社会治安综合治理这一方针下，治安联防队成为在编警察履行职能的重要辅助力量。二是加强农村治保会建设。1993年，中共中央、国务院下发的《关于当前农村和农村经济发展的若干政策措施》中指出，要加强以农村治保会为主体的群防群治组织建设，搞好农村的社会治安。按照中央指示精神，各地结合实际提出加强农村治保会建设实施意见，抓好治保组织的整顿和建设，多渠道地解决了治保会经费来源。三是出现交通协管员。随着我国城市化进程的加剧，机动车保有量和交通流量大辐提升，交通协管员在这一背景下产生，并成为参与道路交通管理工作的重要力量。其主要职责是协助民警维护路口非机动车、行人、道路停车等秩序，经费由当地政府出资，由交通部门负责日常管理。

进入21世纪，我国辅协警队伍进入公安机关独立管理阶段，名称上多叫协警或协管员，辅警队伍发展呈现多样化趋势，各地公安机关根据本地区实际，正在积极探索建设职业化的辅警队伍。目前主要在机关文员、技术防控、流动人口协管、道路协管、特勤等岗位使用辅警，使用形式包括自筹经费制、合同制、保安制和政府雇员制等。

（二）现阶段对辅警的角色定位。辅警是“辅助警察（警力）”的简称，是警察的辅助力量。这部分辅助警力主要分布在文员、道路协管、路面巡防、技防、流动人口管理、治安联防等领域，其主要职责是辅助警察实现在刑事、治安、行政等领域的多项基本职能。在政府-市场-社会的三元结构中，辅警不仅区别于基于政府管理的、正式编制的人民警察，也与市场化保安组织中具有保安身份的人员相区别，其角色特征主要有以下三点。

1.聘用制雇员。辅警作为聘用制雇员，是由基层政府和公安机关聘任和使用的签订了劳动合同的雇员。这一身份与依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的人民警察不同，也与处于市场化进程中的社会保安公司聘用的保安相区别。以苏州市为例，目前在辅警分布的诸多领域中，文员已经以政府雇员的身份列入规范化管理，而其他警务领域对辅警的管理则由市内各区域根据实际情况自行制定规范，其聘用制雇员的身份认定不明确。

2.辅助执法者。目前我国辅警队伍已经成为基层公安机关执法过程中十分重要的辅助力量。但由于辅警不具有法定意义上的执法权，而在实践中又常在道路协管、路面巡防、治安联防等领域参与民警的执法过程。这一过程中可能会出现越权、滥用权力等现象，甚至造成警民冲突的严重后果。因此，对辅警的身份界定必须明确其辅助执法而非执法者的定位，在此前提下，要加强辅警的职业教育、法制教育，使其真正成为公安机关执法过程的重要辅助力量。

3.社会治安服务供给者。在西方，持多元化警务模式观念的学者提出，在社会控制的后现代理论发展趋势下，应该由私人、公共机构以及混合机构共同提供警务服务的观点。［2］从公共产品和服务供给理论分析，社会治安服务是一种兼有公共物品和私人物品性质的混合型公共物品。我国的制度、传统和基本法律背景与西方有所差别，但随着公共治理全面发展，社会治安服务的供给者并非一定要由国家和政府全面承担，辅警队伍可以作为一支重要的社会治安服务供给力量，在基层政府与公安机关的管理和指挥之下，实现社会治安服务的良好供给。

综上，在我国社会发展转型时期，辅警力量的发展现状应引起特别关注。立足于社会管理的视角，辅警队伍不仅是一支在警务实战中发挥巨大作用的警察辅助力量，更应使其发展成为一支活跃在社会管理领域的基层辅助执法力量和公益社会服务力量，为打击违法犯罪、维护社会稳定、保障经济社会协调发展、促进社会全面和谐提供社会层面的积极支持。

二、我国辅警队伍现状及法治化规范化缺失带来的问题

随着经济社会的发展，全国辅警队伍的人数激增，至2004年，全国的治安联防组织已达约46.7万多个，其中由公安机关管理的约有20万个，全国公安机关自己招聘的治安员约有36万多人。［3］据江苏省公安厅初步统计，全省目前保安联防、交通协管和户口协管等专职辅警共约12.6万人，达到全省公安民警人数的1.5倍，是派出所民警人数的4倍。据苏州市公安局统计，全市目前共有公安民警约1.2万人，而各类辅警总数达到3.5万人，且呈现增长之势。辅助警察队伍的管理在近年来日益受到理论界与公安实战部门的重视，不少地区的公安机关都在结合本地区实际探索对辅警队伍的制度化管理。以江苏省太仓市为例，太仓市公安机关从2004年起将传统联防组织（治安大队联防办公室）逐步改为巡防大队、辅管大队等组织模式，主要由巡防辅警、机关辅警、户口协管员、特勤辅警、交巡警辅警五大类组成。从2008年起，成立归口市局政治处下属的辅管科，对辅警大队进行统一管理，管理工作涉及业务指导、经费管理、劳资管理、督查、考核奖励等方面。辅警人员与社会保障局下设的人力资源公司签订劳动合同。这一做法值得借鉴。我国各地经济发展水平、治安环境、制度背景等方面有较大差别，应积极交流和借鉴各地对辅警队伍的管理思路，一方面有利于保障辅警的个人权益和职业生涯设计，实现辅警队伍整体稳定和素质提升，另一方面有利于对辅警队伍的职业化管理，更好地协助公安机关维护社会治安秩序，促进警民互动，借助社会力量实现对公共生活的有效治理。但从宏观来看，我国目前辅警队伍的法治化规范化的缺失，使辅警队伍管理还存在以下几方面的矛盾。

（一）辅警“执法权”的缺失与现实工作的“执法性”的矛盾。按英国、香港特区等地的法律规定，辅警在法律上被赋予一定执法权。如英国的辅助警力特别警察队具有一定的行政执法权限，在管辖范围内可以处理一些轻微的治安案件，但遇到重大刑事案件时，必须把案件移交给正式警察。而我国辅警“执法权”无论在理论上还是法律上尚处于空白，其所拥有的协助警方完成各项任务的权力依据只来自于普通公民权。实践中，警力不足的现实困境又常常使辅警处于民警带领下参与执法、按民警指令开展工作的状态。在实践中，民警“带领”的范围界定不清晰，参与执法的方式、限定条件、程序模糊，民警、辅警和公众在这一过程中的对辅警职责认识不足等问题时有发生，不仅阻碍了警察执法的顺利开展，更可能产生侵害公民正当权益的严重后果。按照辅警辅助执法这一角色定位，相关的法治化工作亟待展开，应在地方试点和实践的基础上，通过自下而上的行政立法方式逐步实现规范化。

（二）辅警工作的特殊性质与相关管理体制不健全的矛盾。我国辅警虽然在法理上不具有执法权，但在工作上部分承担或辅助承担着“公职”，面对大量公权力涉及的领域。作为基层执法的重要辅助力量，辅警时刻处于公众的视线中，辅警管理中名称、着装等方面的混乱也易产生社会误解；在招录、奖惩、工资福利等方面的随意性可能带来新的不稳定因素；在培训、考核、晋升、辞退等方面的管理缺失不利于公共部门的有效管理。而各种相关管理体制的不健全导致的管理职责、权力、程序和责任不清会影响公权力的权威性，甚至引发新的社会矛盾，影响警民间的良性互动和整个社会的和谐。

（三）辅警的职业化需求与现实职业素质偏低的矛盾。我国辅警队伍虽已成为公安机关执法过程中的重要力量，但是辅警既不同于正式的人民警察，也不同于市场体系中企业员工，甚至不同于同样从事公益性工作的非政府组织与民间志愿组织成员。因此人数众多的辅警群体亟待获得职业定位，走上职业化发展的道路。现实中一些辅警的文化素质、体能素质和思想素质等不尽如人意，违法犯罪现象时有发生，如利用职务之便谋私利、目无法纪、徇私舞弊、耍弄特权、欺压群众等。要从根本上改变这一现状，必须走辅警的职业化发展道路，一方面使辅警自身获得良好的职业规划，更好地发挥自身潜能，另一方面使辅警队伍素质得到整体提升，获得社会的认可、尊重和信赖。唯有如此，才能从根本上解决辅警素质普遍偏低的问题。

三、创新社会管理中辅警队伍法治化规范化的应然分析

中国共产党十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。社会管理创新是对传统行政管理理念、模式、方法的改进、改造和革新。政府在通过制定一系列法律法规、公共政策的基础上，对社会事务进行引导和规范，以健全社会结构、协调各种利益关系，回应社会诉求、化解社会矛盾，促进社会和谐健康发展。创新社会管理必须致力于社会组织的研究和管理模式创新，将公共管理的理念定位于 “国家——社会——市场”的合作共治。辅警队伍既不同于行政体系构架中的正式警察，又不同于正在逐步走向市场化的保安公司。这类组织及其队伍的管理需要建立在社会管理机制创新的基础之上，使其在流动人口服务管理、社会治安综合治理、虚拟社会管理、社会危机管理等方面更好地辅助公安机关，为社会和谐发展奠定坚实基础。

结合我国目前的实际情况，对辅警队伍的管理应分两步进行：第一步是基于规范化的组织机制的健全。以政府与公安机关为主体，以法规政策为载体，实现包括组织的规章制度、运作体系、组织人员的职业发展、组织与外环境的适应性等方面的建立健全，直至逐步完善；第二步是在实现第一步的基础上，逐渐实现辅警队伍的自我运作和约束监督，使之成为真正意义上的政府指导的公益性社会组织和不可或缺的社会治安服务供给力量。目前的首要任务是加强辅警队伍法治化规范化建设，为这一领域的管理创新和社会公共安全防范机制的构建奠定坚实的基础。从应然层面分析，辅警队伍法治化规范化建设应着眼于以下几方面。

（一）积极试点，突破制度障碍，自下而上地渐进扩展。目前我国对辅警队伍的管理，各地有较大差异，其法治化规范化进程也不统一。各类辅警组织均无法律规定，主要以部门规章的形式加以规范。江苏省苏州市公安局在辅警准入机制的建立、奖惩、培训、考核、工资福利、日常管理等方面走在全省公安机关前列，市局设有专门的辅警管理处（科）等专门的辅警管理部门，在辅警规范化法治化进程中发挥了至关重要的作用。

辅警队伍法治化规范化应该是自下而上的渐进变迁。在宏观制度规范稳定的前提下，从基层改革试点，不断总结经验，突破现有体制与制度障碍，逐步实现部门规章——政府规章——政府法规——法律之路。美国当代著名政治学家林德布洛姆创设的渐进主义决策模式，其主要特点之一是“在已经知道现行的政策不能解决问题时，立法和行政管理者所采取的补救行动将倾向于渐进主义。他们将对政策作出较小的调整而不是全面的改变。在此过程中，他们从一个已知的基础谨慎地并试验性地作出移动，而不是迈出大步进入一个未知的境地。”［4］辅警管理政策的发展应依照渐进模式，自下而上地实现相关制度的逐步完善。

（二）明确辅警职业定位，逐步完善各种管理体制和规则。现代人力资源管理理论从人力资本开发的角度，强调员工的职业生涯规划，即鼓励和关心员工的个人发展，帮助员工制订个人发展规划，以进一步激发员工的积极性、创造性。以此为核心，人力资源管理的内容主要包括：职务分析与设计、人力资源规划、招聘、考核、薪酬管理、培训与激励、劳动人事关系管理等。从这一理论出发，明确辅警的职业定位，可以在最大限度上实现对辅警资源的开发，有利于缓解现有警务量激增与警力不足的矛盾，提高辅警队伍的战斗力，发挥辅警人员的潜能。

辅警的规范化管理必须从服务社会管理的高度，处理好统一管理与多渠道建设的关系，逐步完善辅警的准入、经费、编制管理、培训、奖惩、考核、工资福利和晋升等制度，从推行法制化管理入手，冲破制度障碍，以便从根本上解决辅警队伍性质、保障渠道、职责范围、规范管理等一系列问题。

（三）借鉴国外成功经验，走有中国特色的辅警队伍建设之路。现代辅警制度起源于海洋法系国家，其主要形式是民间组织辅警队伍，以协助警察履行其职责。而大陆法系国家则认为，政府对社会安全应承担全部责任。从这个意义上说，并没有类似于海洋法系国家的相对完善的辅警制度。基于两者在法理上的本质差别，我国在辅警的法治化规范化进程中完全套用其他国家的现行辅警制度并不可行，但国外辅警制度建设中的先进经验仍值得借鉴。如海洋法系辅警制度将辅警职业定位于在编警力的补充，以雇佣关系而受法律保护；香港辅警在组织管理、职责权限、经费保障、职务升降、奖励惩戒、训练勤务等法律规范上已建立较为完善的体系，可加以借鉴。总体而言，我国辅警是一支向职业化正规化方向发展的有别于正式警察的重要辅助力量。在我国社会主义初级阶段和转型社会背景下，面对日益复杂的社会治安状况和日益庞大的辅警队伍需求，应在制度和财政保障的基础上，实现社会治安综合治理的长效机制，走有中国特色的辅警队伍建设之路。

［1］李艳红.我国辅警制度研究［B］.太原：山西大学，2006（25）.

［2］［英］马丁·因尼斯.解读社会控制——越轨行为、犯罪与社会秩序［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2009.

［3］李子非.治安联防队寿终正寝［J］.瞭望东方周刊，2004（39）.

［4］B.W.Hogwood，L.AGunn.Policy Analysis for the Real World.London：Oxford University Press，1984.52.

D631

A

1674-3040（2012）01-0091-04

2011-11-01

钱洁，江苏警官学院讲师，南京大学政府管理学院博士生，研究方向：公共管理与公共政策。

*本文系江苏省社会科学基金项目 “江苏辅警队伍法治化规范化研究”（项目编号09FXB005）、江苏省教育厅2011年度高校哲学社会科学研究一般项目“创新社会管理中的社区公共安全供给模式研究”（项目编号2011SJB630017）、江苏省教育厅科研基金项目“多中心治理理论视角下辅警管理模式之探讨”（项目编号2010SJB630019）之研究成果。

（责任编辑：海 群）

编后语：此作系“中国警学期刊方阵”合作交流论文。