维稳工作由高压态势转向常态管理的路径探索*

□中共金华市委政法委员会课题组

（中共金华市委政法委员会，浙江 金华 321000）

维稳工作由高压态势转向常态管理的路径探索*

□中共金华市委政法委员会课题组

（中共金华市委政法委员会，浙江 金华 321000）

面对维护稳定的新形势和新任务，我们必须从更高起点、更高层次、更高水平上来谋划、改进和加强维稳工作；要切实转变观念，正确对待和处理矛盾纠纷及信访问题；要健全完善制度，把社会管理的手段纳入法制化轨道；要密切联系群众，为社会长期持久稳定奠定坚实基础。

维稳；社会管理创新；群体性事件

近年来，维稳工作先后经历了北京奥运、国庆60周年、上海世博安保等重大活动的历练，在“稳定压倒一切”的刚性理念支撑下，各级政府始终保持高压态势，对维稳工作投入了大量的人力、物力、财力和精力，确保了社会面的整体平稳。但不容否认的是，依靠强力压制换来的稳定只能是暂时的、极其脆弱的，是不长久和不稳固的。受高压维稳的负面影响，在政府维稳与民众维权的张力之中，社会触点不断增多、“燃点”不断降低，社会矛盾和社会冲突的总量非但没有减少，反而不断增加，动辄出现群体性事件的压力始终困扰着各级党委政府。维稳工作亟需在指导思想、思维方式以及实际行动上实现新的转变，积极探索由高压态势转向常态管理的路径，以长治实现久安。

一、高压维稳的具体表现形式及弊端

高压维稳的主要表现形式是刚性的 “唯结果论”，以社会绝对秩序作为管治目标，其方式往往呈现简单化和绝对化，具有很强的排他性，势必造成不少的问题和弊端。

（一）重结果而不重源头，导致矛盾纠纷数量不断增多。虽然维稳抓预防、抓源头的理念已深入普及，但在具体操作层面，事实恰好相反。当前，一些领导干部对矛盾纠纷和信访问题往往是重堵轻疏，事后处理胜过事前预防，对可能引发群体性事件或去省、赴京、非正常访等易引发事端、造成上级关注的个别案例，可谓极度关注、措施有力，甚至亲力亲为参与协调化解和围追堵截。而面对量大面广通过正常渠道而来的初信初访问题，他们却漠不关心、敷衍塞责，甚至麻木不仁、置之不理。一些小矛盾、小纠纷，往往只有上升到一定程度才能引起重视，不仅错过了从源头上疏导和解决的有利时机，导致基层矛盾纠纷日积月累，涉众面越来越广，并且助长了民众“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的预期，致使小事拖大，大事拖“炸”。

（二）讲结果而不论方式，导致涉访群众积怨不断叠加。随着改革深入推进、社会加速转型，由企业改制、土地征用、房屋拆迁、环境污染、涉法涉诉等引发的矛盾冲突呈高发频发态势，相伴而来的信访问题令基层干部十分头疼。一些地方为了达到息诉罢访的目的，出现了五花八门的“非正常息访”举措，诸如“人盯人”、集中住宿、办学习班等。有些地方政府不但不解决问题，还动用警力等专政工具来压制和剥夺弱势群体的利益表达权利，采取诸如截访、罚款、拘留、劳教、判刑等手段压制上访群众，有的甚至将正常人关进精神病院，严重侵犯了上访群众的合法权益，对其人身和精神造成了巨大伤害与摧残。这种用行政替代司法，基于短期利益考虑的压制性方式，虽维护了表面的稳定，却掩盖了更大的潜在社会风险，常常激起上访人员的更大怨愤，造成更多的矛盾。

（三）为结果而不惜投入，使社会价值理念不断遭到破坏。一些地方派出大量工作人员对进省、进京上访人员进行截访、劝访，对部分人员进行集中食宿、办“学习班”，这些都需要大量经费。同时，近年来，在面对那些基于具体利益冲突，同时又不具备扩散性的社会矛盾时，一些地方更多地使用经济方式来解决问题。对部分老上访户，不分有理无理，给予一定“补助”，以求息事宁人。这样做的结果，一方面使得“维稳成本”大幅上升，据清华大学社会发展研究课题组2010年上半年发布研究报告称，2009年全国维稳费用高达5140亿元人民币，直逼5320亿元的国防预算。另一方面，这种无法可依、缺乏规范的“花钱买平安”方式，不仅不能真正促进社会公平，而且会破坏全社会包括是非观、公正观在内的价值理念，助长了“不闹不解决”的理念“深入人心”。

二、高压维稳的由来及其弊端分析

造成当前维稳政策执行异化的原因是多方面的，既有对维稳理念认识上的偏差，也受到体制机制等诸多因素的影响，更有官场心态的现实反映。

（一）维稳理念认识上的偏差。当前维稳工作存在的误区，就是抽掉了“维稳压倒一切”的特定背景和科学含义，把公民正当的利益诉求与表达视为不稳定因素，将民众的利益表达与社会稳定对立起来。有的把上访与不稳定划上等号，千方百计压制上访，以牺牲弱势群体的利益诉求来维护短暂的稳定。有的把维稳单一理解为武力压制群众闹事，轻率地滥用警力，造成警民冲突、干群对立，政府公信力受损。有的抱着“人民内部矛盾用人民币解决”的思想，不惜牺牲国家利益，迁就或满足一些人的无理要求，导致社会利益关系严重失衡、社会价值体系失范。

（二）工作作风上的偏离。维稳工作的重心应是寻找和解决不稳定因素的根源，防患于未然，而现在异化为重视事后处理胜过源头预防。从中反映出一部分基层干部行政能力的低下和服务意识、公仆意识的缺失，对社会不稳定因素和易激发矛盾的事件，不愿正视、无法预见，也无能为力，于是从“见怪不怪”到“熟视无睹”，失去了必要的防范能力和应急处置能力。一些部门手段单一粗暴，跟不上时代发展和公民主体意识、法治观念的提高，也没有化解矛盾的勇气和动力，甚至存在一种“懒政”思维，只想把问题搪塞过去、掩盖下去，而不是真正解决，遇到了问题，就简单地试图通过金钱来“摆平”。

（三）政绩考核上的偏颇。维稳是第一责任，将维稳效果与干部政绩考核相挂钩，这本无可厚非。但不少地方以不发生群体事件，无大规模上访，无人进京上访作为衡量“稳定”的重要指标，评价干部能力和政绩也以此为标准。一些地方只要辖区内发生“进京上访”、“非正常上访”事件，当地政府主要负责人就被一票否决。严格的维稳考核机制使基层政府对稳定问题产生过敏性反应，将所有治理层面的问题均纳入维稳工作的范畴内，反而不利于问题在治理层面的解决。这样的结果是，一方面，一票否决制的“高压”，使得基层政府利用各种非正常手段，想方设法“哄住”、“截住”、“吓住”、“管住”上访人，不让其越级上访；另一方面，这种维稳体制极易被少数人利用，通过当前的信访体制要挟基层政府，满足自身的不合理利益诉求，导致基层政府疲于应付，真正合理问题反而无法得到解决。

三、由高压维稳态势转向常态管理的路径探索

稳定是立国之本、发展之基，也是党之所求、民之所盼，必须常抓不懈。面对维护稳定的新形势和新任务，我们必须从更高起点、更高层次、更高水平上来谋划、改进和加强维稳工作，从理念、机制、载体、手段上全方位地进行转型升级，实现由高压向常态的真正转变。

（一）切实转变观念，正确对待和处理矛盾纠纷及信访问题。社会冲突并不必然导致社会不稳定，中国日益开放和民主化，社会稳定也必将过渡到动态平衡型。相应地，执政者的稳定思维也应随之转变。一是要以科学发展观为引领，树立正确的稳定观。任何社会都没有绝对的稳定。当前，引起社会纠纷和矛盾的仍然是改革向纵深推进过程中、利益格局调整中的人民内部矛盾，大量的是普通群众生产、生活的个案诉求和群体诉求。因此，做好新形势下的维稳工作，必须深刻理解和把握科学发展观对维稳工作提出的新要求，始终把保障人民群众的权益放在维稳工作的首位，任何时候都不能以侵犯人的合法权利为代价去维稳。在具体工作中，要切实改变那些不计成本和后果、一切都要为稳定让路的做法。既不能掩盖矛盾，粉饰太平，以控访、截访等简单的否认或压制等短期行为形成社会稳定、形势大好的假象，也不能对社会不稳定因素视而不见，而要顺应权利时代的要求，承认利益冲突的客观存在，疏导其产生的原因，加强对公民权利的确认和保护，提高对公民权利诉求的应答质量。二是要以考核为导向，树立正确的政绩观。维护社会稳定事关群众的切身利益和国家的长治久安，是地方政府和领导干部当然的责任。政绩考核一直是引导和推动领导干部执政行为的一个重要杠杆。因此，必须建立健全与科学发展相适应的政绩考评体系，在整个指标体系的设置、评价标准和考核方法上谋求新突破，不仅要看维稳结果，更要看维稳的过程，看地方政府和领导干部为取得维稳成绩而采取了什么样的措施，这些措施是否合规合法、合情合理。即便是在考核维稳结果时，也要看是表面的稳定还是内在的稳定，是在“稳定压倒一切”的控制下勉力维持的稳定，还是在尊重人权、践行法治的基础上扎实铸就的稳定，防止从政策层面导致维稳重心的异化。

（二）健全完善制度，把社会管理的手段纳入法制化轨道。要实现长久可持续的稳定，应在完善维稳机制体制上下功夫，以法制化、规范化、制度化的方式，来舒缓社会情绪、平衡社会心理、制约权力扩张，夯实维护稳定的基本制度基石。一要完善利益诉求机制。畅通有序的利益诉求机制，可以避免出现具有破坏性的利益诉求方式，促进行为规范。要完善基层民主制度，适当增加基层群众在各级人大、政协等组织的代表名额，为各社会阶层提供利益表达的制度性平台，使多元化社会中的合理利益诉求，通过正当、规范的渠道上通下达，供决策者参考、汲取，从而推出得到社会普遍认可的公共政策，调控、整合不同群体间的利益关系。要改革和完善信访制度，严格执行信访回复制度，推进信访受理责任制和失职责任追究制度，确保基层群众利益诉求表达渠道畅通，及时了解、处理群众反映的问题，引导群众以理性、合法的形式表达利益诉求，不断增强人民群众对党的信任感和拥护度。要完善政府信息公开制度，不断拓展群众的监督渠道，保障人民群众的话语权、参与权、知情权和监督权，让不同利益群体的诉求得到充分表达。二要构建利益调节机制。调整利益分配格局，减少不同利益群体之间的不公平感，可以从源头上减少社会矛盾。完善利益调节机制，要充分发挥市场在资源配置和社会利益调节中的作用，为不同的利益主体创造公平的竞争环境，为劳动者获取社会利益创造有利条件。完善利益调节机制，还需要政府调整财政支出比例结构，将更多维稳的经费用于人民的衣食住行的保障和提升公共服务上。此外，还应建立合理的利益补偿机制，形成社会救济制度、社会保险制度、社会福利制度和慈善事业相衔接的社会保障体系，让弱势群体也能充分享有改革开放与社会发展带来的成果。三要健全矛盾纠纷排查化解机制。化解矛盾纠纷是减少群众上访、维护社会稳定、建设和谐社会的基础工程。要进一步建立健全重大社会决策、重大工程社会稳定风险评估机制，统筹协调好各方面的利益关系，防止因决策失误、措施不当损害群众利益、引发群体性事件。要认真落实矛盾纠纷排查调处机制，持续开展矛盾纠纷大排查活动，把排查工作深入到每个领域、每个行业、每个群体、每个环节。要加强区域性调解仲裁组织建设，积极探索在企业改制、征地拆迁、劳动争议、交通事故等重点领域建立专业性调解仲裁组织，完善人民调解、行政调解、司法调解三位一体的“大调解”工作体系，把调解手段贯穿执法、司法全过程。

（三）密切联系群众，为社会长期持久稳定奠定坚实基础。新形势下的维稳工作实质就是新时期党的群众工作，只有密切联系群众、广泛发动群众，群众才能由维稳客体变成维稳主体，维稳工作才能得到有力支撑。一是要用亲民形象感动群众。把稳定情绪放在稳定秩序之先，多做顺气暖心的工作，有利于化“危”为“机”，变“事”为“情”。为此，我们必须从增进同人民群众的感情入手，切实提高政府部门协调社会关系、化解社会矛盾、理顺公众情绪的能力，牢固树立公仆意识、群众意识，坚持深入基层、深入群众，倾听群众呼声，关心群众疾苦，多做得人心、暖人心、稳人心的好事实事，努力解决群众最关心、最迫切需要解决的问题，最大限度地削弱对立，增加信任，努力建立和谐的党群关系。二是要用丰富载体感知群众。主动适应社会发展的新要求、掌握信息交流的新形势，通过互联网等新兴媒体，通过互联网站、QQ群、微博等载体，以信息发布、在线解答、在线服务等形式，认真收集群众意见，听取群众诉求，增强与群众的对话能力和引导能力，切实提高服务群众的质量，优化为民办事的平台，拓宽与民沟通的信息渠道。三是要用宣传教育感化群众。在维稳过程中，要积极顺应人民群众不断增强的民主意识、公正意识，同时也要有意识地强化人民群众的法律意识、责任意识，通过宣传教育，建立起社会公民健康的道德观、价值观、人生观，讲法律，讲诚信，讲追求，努力推动人民群众素质转型，为社会长期的稳定、和谐奠定坚实的社会基础。

D616

A

1674-3040（2012）01-0025-03

2011-04-25

课题执笔人郭文锦，中共浙江省金华市委政法委员会办公室副主任科员。

*该论文获2010年浙江省政法系统优秀调研成果三等奖。

（责任编辑：尤炜祥）