舟山群岛新区警务模式发展路径选择

□蔡步雄

（舟山市公安局，浙江 舟山 316000）

舟山群岛新区警务模式发展路径选择

□蔡步雄

（舟山市公安局，浙江 舟山 316000）

建设舟山群岛新区，社会治安将面临经济社会加速转型、派生新的社会矛盾，资源要素加剧流通、形成新的犯罪态势，社会建设加快推进、带来新的管理问题等新形势，公安工作发展存在警务资源分散化、不利于集约集成，警务模式应急化、尚处于被动应付状态，警务行为专业化、亟须向“社会化警务”转变，警务技能单一化、难以适应新任务的需要等制约因素。为此，在警务模式发展路径的选择上，要变被动反应为主动先发，实现新区治安持续可控；要变静态布防为动态控制，压缩违法犯罪空间；要变自上而下为以块为主，创新公安机关社会管理。同时，要在基础支撑、能力支持、文化引领等方面加大公安工作发展的保障力度。

舟山群岛新区；警务模式；发展路径

2011年6月30日，国务院正式批复设立浙江舟山群岛新区。舟山群岛新区成为继上海浦东、天津滨海、重庆两江之后的又一个国家级新区，也是我国首个以海洋经济为主题的国家战略层面的新区。建设舟山群岛新区，对于保障我国经济战略安全、维护海洋权益、加强海岛开发开放、促进人海和谐等具有重要意义。就公安机关而言，能否抢抓机遇，经受考验，创新警务模式，推动公安工作又好又快发展，全力服务保障新区各项建设，既是摆在面前的一大现实挑战，更是历史赋予的一项重要使命。

一、舟山群岛新区社会治安面临的新形势

随着舟山群岛新区建设和发展空间布局的调整，大宗商品中转储运、现代海洋等产业的兴起，城乡统筹发展力度的加大，整个社会开放度不断扩大，社会治安将出现许多新情况新问题。

（一）经济社会加速转型，派生新的社会矛盾。

社会变革引发社会生态平衡破坏，社会生态平衡破坏引发道德规范多元冲突。舟山群岛新区建设的深入推进，必然带动舟山市经济社会结构的急剧变革，以及利益格局的加快调整，使潜伏的社会矛盾得以充分暴露。一方面，大批重点工程项目上马开工，因征地拆迁、环境污染等问题引发的社会矛盾必然会集中涌现，且关联性、聚合性、敏感性、对抗性不断增强。另一方面，因社会保障、企业转制、安全事故等引发的不安定因素也将进一步增多。同时，人民群众民主法治意识逐步增强，政府部门对一些敏感问题的处理稍有不慎，极易成为网络舆论的焦点或者引发涉法上访事件。需要关注的是，在舟外来人员“地缘化”动向日益突出，一旦某一个体利益受到影响，就会集中抱团给予施压，且处置难度较大。

（二）资源要素加剧流通，形成新的犯罪态势。随着舟山市积极主动开放战略的实施，海陆区域合作的加强，各类资源要素的流通将进一步加大，滋生和诱发违法犯罪的因素增多。一是刑事发案总量可能上扬。舟山市是一个典型的输入型犯罪地区，每年外来人员占全部抓获刑事作案人员的60%以上。未来几年，受产业聚集度的提升，外来人员将会大幅度甚至成倍增长。考虑到目前外来人员对刑事犯罪的影响，发案总量将进一步上升。二是刑事犯罪结构趋于复杂。在以侵财型犯罪继续占主导的同时，刑事犯罪逐步向多样化发展。由于经济活跃度的提高，一些民间借贷、集资等现象日益突出，涉众型经济犯罪将逐渐增多。2011年，全市非法吸收公众存款案件同比增加4倍。娱乐业、运输业、建筑业等高利润行业的大量兴起，为黑恶势力滋生提供更多的土壤和空间。此外，受现代海洋产业发展影响，涉海类违法犯罪将不断增多。三是违法犯罪区域延伸扩展。“一体三区诸岛”空间布局的优化形成，对违法犯罪将产生一定的指向作用。本岛违法犯罪同城化、一体化趋势更加明显，大批岛屿开发利用，由于治安基础相对薄弱，极易成为犯罪分子的落脚栖身之地，形成新的治安“洼地”。

（三）社会建设加快推进，带来新的管理问题。在舟山群岛新区建设进程中，作为与经济建设、政治建设、文化建设平行的社会建设，必然得到进一步加强。但社会管理体制、格局的创新改进需要一个逐步完善的过程，期间，管理缺失、滞后的问题可能会大量显现。突出表现在：一是实有人口管理问题。市内城乡人口的流动，对户籍管理、服务保障等方面提出新的要求；大量外来人口的进入，给社会治安、劳动就业等社会管理带来很大压力；港口全面开放和更加自由贸易政策的实施，出入境形势将呈现大进大出、快进快出的局面，带来大量涉外管理问题。二是公共安全管理问题。随着城乡一体化的加快推进，交通安全管理的风险随之扩展，交通“两难”问题日益加剧；油品中转储存贸易、化工品中转储运加工等基地的建成，以及大量高层建筑、地下设施、专业市场和公共复杂场所的增多，消防安全形势不容乐观。各类海洋文化品牌的打造，国际文化交流的频繁，大型活动安全监管难度加大。三是虚拟社会管理问题。目前舟山市约有网民50余万人，网站1500个。随着互联网普及率的不断提高，虚拟社会将深入到政治、经济、文化和社会生活的各个领域，网上渗透破坏活动日渐突出，“网络群体性事件”日趋频发，网络违法犯罪活动日益猖獗，虚拟社会对现实社会的影响将越来越大。四是社会组织管理问题。在当前政府不可能包办所有社会管理和公共服务的情况下，社会力量势必通过社会组织广泛参与其中。但由于缺乏相应的管理制度，难免造成一些社会组织行为失范，甚至危害社会稳定。

二、舟山群岛新区公安工作发展的制约因素

在清醒认识社会治安面临新形势的同时，我们也要看到，由于体制机制等因素的影响，如何转变警务发展方式、提升警务实战效能，还存在不少制约因素。

（一）警务资源分散化，不利于集约集成。舟山作为海岛地区，地域相对分散，公安机关基层组织大多散布在各个岛屿，警力配置点多、面广，公安工作战线长，岛自为战特点突出，不利于整体作战、合成作战。特别在处置突发事件、大型活动安保工作中，跨区域调集警力难度较大。此外，由于海岛的特殊地理环境，科技、交通等警务装备投入成本高，资源的整合度、共享性较差。

（二）警务模式应急化，尚处于被动应付状态。总体来看，我们的警务工作运作模式还是以应急警务为主，属于“扩张式”、“粗放型”。如在警务资源的投向上，情报信息的支撑、牵引作用发挥还不理想，对违法犯罪和各类问题的敏感度不高，致使警力指向和用警着力点把握不准。在打击整治上，还没有真正从“治标”向“治本”转变，或多或少存在“头痛治头、脚痛治脚”现象，不能有效突破“整治、反弹、再整治”的怪圈，不能摆脱忙于应急、苦于应对、疲于应付的被动局面。

（三）警务行为专业化，亟须向“社会化警务”转变。面对日益繁重的警务工作，我们还没有从传统的专业化警务中走出来，不善于依靠相关部门、各类社会组织、群防群治力量等开展工作，警务社会化程度不高。公安机关“大包大揽”现象还不同程度存在，特别是在当前社会控制系统未能有效适应经济社会迅速发展需要的情况下，由于前端管理的缺失，导致部分领域控制乏力甚至处于失控状态，绝大部分治安管控仍然依靠公安机关“单打独斗”。

（四）警务技能单一化，难以适应新任务的需要。尽管近几年通过“大练兵”等活动，民警队伍的整体素质和战斗力得到了有力提升，但与适应形势、胜任岗位的高要求相比，还存在一些不足。传统的群众工作能力有所弱化，现代的信息警务技能普遍不高，业务尖子、骨干缺乏，离“一警多能”还有不少差距；过多强调练就公安“硬功夫”，对公安文化等“软实力”的重视不够、提高不大。

三、舟山群岛新区警务模式发展路径选择

做好新区建设战略机遇期的公安工作，必须牢牢抓住新区先行先试的政策优势，优化警务布局，转变警务方式，完善警务机制，积极探索富有新区特色、服务新区建设的警务发展路径。

（一）变被动反应为主动先发，实现新区治安持续可控。以有效掌握社会治安形势特点为前提，以“早发现、早预警、早控制、早处置”为原则，不待外力推动而发现犯罪、打击犯罪，使社会治安不断朝着平稳而又可控的方向发展。

——前置警务。围绕新区“一体三区诸岛”的总体发展布局，建立健全“本岛一体化、大岛集约化、小岛联勤化”的警务模式，延伸警务触角，扩大警务覆盖面。“本岛一体化”，以跨海大桥连接的舟山本岛为主，重点为定海、普陀、新城，弱化区界概念，强化协同联动，在警情研判、指挥调度、警力部署、应急联动、打防管控等方面真正实现“一体化”。“大岛集约化”，重点为金塘岛、六横岛、衢山岛，最大限度地整合岛内治安、边防、交警等警务资源，实行治安防控、乱点整治、专项打击、突发处置等工作的整体联动，提高区域性社会治安局势的掌控能力。“小岛联勤化”，对其他开发建设岛屿，以警务资源相对集中的岛屿为主，附带相近小岛，实行搭档联勤，通盘组织实施，减少治安管控盲区。

——未动先知。进一步健全完善公安“大情报”工作体系，强化预判、预警，推动警务流程由传统运行向信息引领转变。一方面，要以“倒逼”促“活水”。建立信息采集倒逼机制，实现基础信息采集范围、内容的具体化、指标化，有效倒逼基础工作的加强。按照“摸清底数、管控重点、突出鲜活”的要求，狠抓实有人口信息的采集录入。根据实战需要，将采集领域扩展到可疑人员社会交往、金融资金流动、通讯联系、社会中介、行业部门等信息上来，完善社会信息交流共享机制。另一方面，要精“加工”出“产品”。健全“情报中心研全局、专业警种研条线、基层所队研区块”的信息研判构架，以警务综合平台为依托，以各类关联信息系统为补充，强化情报信息综合、归纳、演绎、分析、研判，精确制造出“警情研判”、“涉稳研判”、“动态管控研判”等“情报产品”，实现情报作战导稳、导侦、导防、导治。

——即动即处。构建快速反应机制，强力提升主动警务的高效处置能力。加强以指挥中心为龙头的实战指挥平台建设，将涉及全局的各项勤务和专项行动由指挥中心统一下达指令，确立指挥中心“一体化”指挥的绝对权威，解决多头指挥问题。完善可视化指挥体系建设，实施扁平化、点对点、可视化指挥，并逐步拓展到巡逻布控、警卫保卫、执法监督等各个领域。加快实施接处警专业化建设，建立派出所、特警、交警、刑警等多警种协同的应急联动快速反应机制，做到一有警情，快速响应，相互策应，就近处置。强力推动110社会联动实体化运作，将具有应急处置和紧急救援职能的部门全部纳入联动范围，形成上下协调、左右协同的社会应急救援体系。

——未乱先治。对治安“破窗”采取“零容忍”态度，及时堵塞漏洞，防止产生“破窗效应”。一是对严重影响群众安全感的恶性案件要快侦快破。对命案、绑架等严重暴力犯罪，积极实施“大案必破”工作机制，实行刑侦、技侦、网侦“三侦”共同上案攻坚；对黑恶势力等有组织犯罪，坚持“主动进攻、露头就打，重拳出击、除恶务尽”，坚决防止在舟山形成气候、坐大成势。二是对具有广泛社会影响的违法犯罪要全力攻坚。始终紧盯多发性、系列性侵财违法犯罪不放，牢固树立“小案大破”理念，推进多警种捆绑作战模式，适时开展区域性打击、集中式整治。同时，坚持破案与追赃两手抓两手硬，不断拓宽追赃渠道，最大限度地为群众挽回损失。三是对可能形成乱点的突出问题要定向清除。健全完善治安隐患定期排查机制，对黄赌毒现象突出、恶性案件多发的区域和场所，明确辖区派出所所长为直接责任人，实行挂牌督办、限期整改。大力推行海上打击“立体化”，深入开展“平安海岸线”活动，加大海上巡查的密度和力度。

（二）变静态布防为动态控制，压缩违法犯罪空间。积极争取党政重视、部门支持、全民参与，构建专群结合、点线面结合、网上网下结合、人防物防技防心防结合、打防管控结合的立体化社会治安动态防控体系。重点严密“三张网络”、做强“三支力量”、健全“三大体系”。

“三张网络”：一是面上治安防控网。以街面专业巡防力量和群防队伍为核心，以治安视频和卡控系统为支撑，由中心城区向外辐射，布建层次递进、快速响应、机动灵活的面上治安巡查防控网络，严密第一道“过滤网”。推行街面多警种机动合成战法，通过“动态布防、上路待战”，形成打击、防范街面现行违法犯罪的优势。积极推动视频监控向社区、场所以及防范薄弱部位扩展，加强本岛主动脉、城区主干道的智能卡口系统建设，确保对全市主要出入口或路段的全天候监控。二是虚拟社会管控网。完善网上重点人管控系统，掌握网民虚拟身份信息以及QQ群、重点社交网站中涉及本地的网络群体、网上社区活动情况。大力推动落实网络网址、网民上网等实名登记措施，健全网站备案审核和违法通报查处、网上有害信息发现处置等机制。三是区域治安协作网。与浙东各市、长三角区域城市建立常态警务协作交流机制，开展跨区域治安信息共享和协查互助；密切本岛三区及外岛两县的警务协作，布建“一体、两翼”的防控打击构架，严防形成治安“边缘化”。

“三支力量”：一是治安专门力量。进一步精简机关警力，重点向本岛一线及三大岛、其他开发建设岛屿倾斜。根据实战需要，积极组建便衣侦查队、机动行动队、应急突击队等专门队伍，发挥集中攻坚作用。二是群防群治力量。采取政府出资购买服务的方式，增加专职社会治安辅助力量，由基层公安机关管理使用。探索实行驻社区（网格）保安员制度，发动网格团队成员、“网格四大员”等社会力量辅助开展治安防控、信息排查等工作。三是单位保卫力量。指导企事业单位组建安保机构，充实安保队伍，完善安保机制，加大安保投入，落实安保责任，减少治安“真空”地带。

“三大体系”：一是高危人群管控体系。对聚集于城中村、出租屋的流动人口，依托信息系统分析确认现实或潜在威胁的高危群体，划分不同等级，实施对应强度的全程列控。完善“虚拟旅馆”管控模式，运用信息手段，加大对高危对象的挤压力度。二是高危物品管控体系。进一步完善涉危行业“一列管五规范”工作机制，狠抓管理制度落实、重点要害防护、物品流向登记、作业现场监管等关键环节。严密寄递行业管控，严防形成涉危物品非法流通渠道。三是高危场所管控体系。从旅馆业、出租房屋、洗浴场所、废旧物品收购等行业场所入手，全面推行信息化管理，并根据滋生违法犯罪的难易程度，实行分级管控，加强日常挤压。

（三）变自上而下为以块为主，创新公安机关社会管理。在市场经济和动态开放的社会条件下，人们的社会活动主要向城乡社区和社会面集中。要变自上而下的部门条线管理、分散管理为条块结合、以块为主的网格化管理、综合性管理，构建以社区管理为重点的社会管理新样式。

一是完善社区警务模式，强化管理控制。全面融入“网格化管理、组团式服务”工作，大力深化城乡社区警务战略。探索推行社区民警专职化，把社区民警从繁重的案件查处等工作中解脱出来，专门开展群众工作、掌握社情民意、管理实有人口、组织安全防范、维护社区治安，从体制上解决社区警力不足、警力沉不下去的难题。积极改变原有条块分割的工作格局，适时将场所管理、安全监督等职权下放到社区，通过明确职责，促使社区民警最大限度地结合辖区治安实际，自主开展工作。

二是坚持社会协同，构建源头、动态管理机制。立足公安实际，推动建立与社会力量互联、互补、互动的社会协同管理网络。广泛收集民意。健全公安机关联系走访群众长效机制，大力实施领导干部带头访、机关民警集中访、社区民警经常访，不断深化“大走访”开门评警活动。积极搭建网络微博、社区QQ群等新型互动平台，全面加强“网上警务室”建设，通过网络与网民实时互动交流。有效化解矛盾。针对当前大量矛盾纠纷发生在基层的实际，畅通利益诉求表达渠道，全面整合基层综治、司法、公安等部门以及社区调委会、民调小组、调解员等力量，建立完善人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的“大调解”工作格局。力保区域稳定。扎实推进“居安工程”建设，把技防、物防设施建设纳入小区整体规划，提高防范等级。充分发挥社区治安理事会等自治组织作用，整合社区各方资源，实行问题联处、治安联防。

三是积极提供多元服务，实现以服务促管理。坚持寓管理于服务之中，实现由防范性管理向平等型、服务型管理转变。稳妥实施户籍管理制度改革，根据新区加大人才引进力度的实际，设定可以办理落户的条件，对不符合准入条件的，实施居住证和临时居住证制度，并赋予不同的政策待遇。加强境外人员服务管理，扩大外国人申报点，逐步向开发大岛、社区等延伸，方便外国人咨询、申请和办理相关业务，并严格落实出入境记录、住宿登记、证件签发等制度。全面打造网上服务平台，做强做精公安网上办事大厅，先试行把户籍管理、交通违法罚款缴纳等业务由网下转移或分流至网上，力争使更多的审批、许可事项实现网上办理。积极提供安全服务，大力推进交通、消防安全监管关口前移，有效缓解城市化进程中出现的道路交通“两难”问题，加强社会单位消防安全“四个能力”建设，提高防范、处置石油化工等特殊灾害事故水平。

四、加大舟山群岛新区公安工作发展的保障力度

（一）基础支撑。强化警力保障。囿于政策限制不可能大幅增加警力数的前提下，着重从管理体制上松绑挖潜，通过精简机构，减少层次，裁减合并职能相近和相似部门，缓解警力分散和不足的问题；通过各业务部门职能转变，变指导型为实战型，强化诸警种协同联动，更好地指导、帮助基层单位开展警务工作。强化经费保障。管好用好中央转移支付资金，积极争取地方配套资金，重点加强公安业务装备建设和基础设施建设，保障基层科技、通信及人身防护装备等方面的投入。强化执法保障。依托新区先行先试的有利条件，针对相关法律法规不健全或与公安执法实践不配套的问题，通过地方性立法，制定出台可操作性强的法律法规。

（二）能力支持。坚持实战磨练与以学促练相结合，夯实民警群众工作基本功。以“警民恳谈”、向社区群众述职等活动为载体，教育民警掌握群众心理、把握交流技巧，学会用最朴实的“群众语言”开展群众工作。坚持示范带动与补差促动相结合，提高民警执法办案水平。加大执法骨干培育力度，开展精英式培训，打造领军式人才，发挥示范引领作用。探索建立新警成长培育机制，落实对能力较弱民警的“倒逼培训”。坚持全警应用和深度应用相结合，提升民警信息化实战技能。大力实施基础信息“全警采集、全警录入”，扩大信息资源共享度，实现从单兵应用向全警应用转变。积极开展网上技战法研究，加强信息深度应用。

（三）文化引领。牢固树立文化育警、文化强警理念，积极探索具有鲜明群岛新区特色的公安文化建设之路。以深入开展“解放思想、两创四敢”主题教育实践活动为抓手，积极培育和激发人民警察的职业精神，教育民警牢固树立大局意识、前列意识、服务意识，大力弘扬干事创业、无私奉献的优良警风。深入实施公安文化精品工程，在县区局和主要警种创建公安文化建设示范单位，培育文化精品。同时，健全内部管理各项制度，严格落实警纪警规，强化突出问题专项治理，推广普及公安廉政文化。完善干部任用机制，并科学处理好从严治警与从优待警的关系，进一步凝聚警心。

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1674-3040（2012）01-0012-04

2011-12-20

蔡步雄，中共浙江省舟山市委常委、市公安局局长，本刊编委。

（责任编辑：蒋国长）