论我国行政复议机构的设置及缺陷

金 淼

一、我国行政复议机构设置的历史沿革

我国古代社会,司法与行政合一的历史十分悠久。行政长官兼理司法,各种纠纷统一由行政长官处理,是一种延续多年的制度。为了促进司法公正,历代统治者也很重视行政监督和司法监督,但将主要精力放在了上级部门对于下级部门的监督上。

在我国唐代,司法监督和行政监督制度已经非常成熟和完备——在中央政府内部,御史台是专门的监察机关,御史大夫是级别最高的监察官。御史台分为三院 (台院、殿院、察院),各院负责不同的监察对象,但又在御史台的统领下互相配合。不过,这种监督仅限于政府内部,至于对官府与老百姓之间的纠纷处理工作进行监督,则几乎没有,这与现代行政复议制度所重视的对行政争议的处理完全不同。现代行政复议制度追求的是防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权。

现代意义上的行政复议概念在中国的出现,大约在辛亥革命之后。1912年3月8日,《中华民国临时约法》由临时参议院(南京)通过,于3月11日颁布实施。该法第10条规定:“人们对于官吏违法损害权利之行为,有陈诉于平政院之权。”1914年5月18日,《行政诉讼条例》颁布实施。该条例规定:“处理官吏违法行为的平政院隶属于大总统。”实际上,当时的行政诉讼制度中就含有行政复议制度的雏形。

新中国成立之初,我国就建立了行政复议制度,但是缺少系统的法律法规,有关行政复议内容的规定散见于各种类型的行政法律文件中,因此关于行政复议机构的规定也就呈现出多种类型。从国务院于1990年12月24日颁布《行政复议条例》起到现在已经有20多年的历史,期间对于行政复议机构的规定大致有以下三个阶段。

(一)第一阶段的行政复议机构

以国务院颁布 《行政复议条例》为标志。作为行政复议机构设置的第一个阶段。《行政复议条例》规定:“复议机关应当根据工作需要,确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”“县级以上地方各级人民政府的复议机构,应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。这一阶段的行政复议机构,具有以下两个明显的特征:第一,行政复议机构比较健全。根据有关部门的统计,全国绝大多数地方的省级政府和设区的市两级政府都普遍建立了专门的行政复议机构,并基本落实了专门人员。国务院部门大部分也都建立或指定了行政复议机构,省级以下部门中,公安等执法任务较重的部门也确定了行政复议机构。第二,行政复议机构模式多样化。主要有三种模式,一是行政复议委员会模式,通常有行政首长任主任,委员会下设办公室,负责具体的行政复议工作;二是行政复议办公室模式,由政府或者部门的副职或者其他领导任主任,法制工作机构负责人任副主任,由法制工作机构具体承担行政复议工作,并直接对行政首长负责;三是法制工作机构内的行政复议处模式,即在政府或部门的法制工作机构内设置行政复议处,或者在其他处室配备专人承担行政复议工作。这三种模式中,前两种都采取了行政复议机构与法制工作机构合署办公的模式,行政复议机构在形式上是与法制工作机构并列的两个机构,只有在第三种模式中,行政复议机构才是法制工作机构的内设机构。[1]

可见,在构建行政复议制度之初,我国对行政复议机构的建设是比较重视的,至少通过法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。但是在实际执行中,仍存在一定的问题。如有的行政复议机关没有设立行政复议机构,有的虽然设立,但由于复议案件偏少,很快又撤销了复议机构;还有的行政复议机关考虑到上下级行政机关之间的关系,对复议案件多采取回避态度,能不受理就不受理,能维持就维持,实际也影响了行政复议的效果。

(二)第二阶段的行政复议机构

以全国人大常委会通过《中华人民共和国行政复议法》为标志。在这部法律中,取消了 《行政复议条例》关于行政复议机构设置的专章规定,只在总则中的第3条对复议机构做了一个简单的规定:“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关;行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”根据该条规定,县级和县级以上地方各级人民政府,各级政府工作部门的上一级主管部门,人民政府的派出机关,国务院各部门都是行政复议机关。具体办理行政复议事项的是行政复议机构,在政府这一级就是 “法制办”,在职能机关中的是“法制处”、“法制科”,有的未设立专门的法制机构,则由办公室或别的政策法制部门承担。实践中,有的 “法制处”、“法制科”本身就属于办公室的机构,甚至没有专门人员,由办公室人员兼任。此外,法律对复议机构的人员的任免资格、办案人数、基本保障没有做任何特别规定。

这样的规定也反映出当时立法者对 《行政复议法》的立法定位,在 《关于<中华人民共和国行政复议法>(草案)的说明》中的第一个问题就是关于起草复议法的指导思想。明确表示“第一,体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必照搬司法机关的办案程序,使行政复议司法化。按照草案的规定,除法律另有规定除外,行政复议实行一级复议制,不搞两级复议;具体复议的事项由行政机关负责法制工作的机构承办,作为它的一项工作,不另设独立的、自成系统的复议工作机构。”

《行政复议法》对于具体办理行政复议事项的法制机构虽然增加了五项职责,但仍然贯彻了该《说明》中 “不另设独立的、自成系统的复议工作机构”的指导思想。

(三)第三阶段的行政复议机构

以国务院颁行《中华人民共和国行政复议法实施条例》为标志。该条例第1条明确规定 “进一步发展行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”。将“解决行政争议” 作为制度定位,这一立法宗旨表明立法者对行政复议制度认识上的一个重大改变。

《条例》第2条规定:“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责,领导并支持本机关负责法制工作的机构(以下简称行政复议机构)依法办理行政复议事项,并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员,保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”说明《条例》强化复议机构的设置,对复议机构有更高的要求。

这部条例的颁布说明我们不再囿于行政复议是一种“行政机关内部监督”,而是将其视为一种解决行政争议的制度,一种行政救济制度。但是我们也应看到,它毕竟还是一部行政法规,属于《行政复议法》的下位法,仍局限于《行政复议法》的规定,在制度的完善和创新方面也是有限的。

以上三个阶段表明,我国行政复议制度在不断的完善,在不断的认识和探索的过程中仍应在《行政复议法》的修改中得到完善。

二、我国行政复议机构存在的问题

(一)行政复议机构不独立,影响行政复议的公正性

我国在行政复议机构的设置上,行政复议机构是行政复议机关的内设机构。主要的出发点是使得行政复议工作具有内部监督的作用,使其更加高效、便民。但是,这种初衷使其丧失了公正性,难以独立开展复议工作。当复议机关主管领导的意见与法律发生冲突时,复议机构往往听命于行政复议机关主管领导的意见,作出不公正的复议决定。另一方面,行政机关与行政复议机关往往存在着隶属关系,在具体的办案过程中,使得行政复议这种监督往往演变为一种妥协和不监督。特别是当某些具体行政行为本身就是依据上级行政机关指定作出的,或是经过上级领导批准时,复议机关常常是维持了事。并且许多行政复议机关担心成为行政诉讼的被告,不敢改变原具体行政行为,经常作出维持的决定。实践证明,没有相对独立与统一的行政复议机构,就难以作出公正的行政复议裁决,就难于有效发挥行政复议的功能。[2]

按照《行政复议法》规定,复议机构作为复议机关的内设机构,隶属于各级人民政府及其职能部门,不具有独立的行政主体地位,只能以复议机关的名义而不能用自己的名义进行复议活动。这样,复议机构就受制于复议机关,受理还是不受理,维持还是变更,复议机构只有建议权,没有决策权。导致在实践中,受案数过少,复议能力偏弱。统计资料显示,我国每年行政复议案件数量少于行政诉讼。尽管我国正处于社会矛盾高发期,但持续数年,我国行政复议受案量徘徊在8万件左右。“应该讲,大部分市县政府的行政复议受理量都不多,甚至还有个别县多年行政复议零受理。”宁夏政府法制办副主任洪寅生说。福建省法制办副主任林依钦表示:“对游离于列举之外的行政行为能否提出复议申请,实践中判断标准混乱,往往形成真空。这些争议只能流向信访。”中国政法大学教授、中国法学会行政法学研究会会长应松年表示:“作为带有监督性质的制度,行政复议的受案范围,应远比行政诉讼宽泛。除法律另有规定外,凡行政机关影响公民权利的行为应该都纳入复议的范围。”[3]而在美国、韩国、日本等国,行政复议的数量远远超过行政诉讼案件,在美国是24:1,日本大约为8:1,韩国约为7:1,[4]行政复议是这些国家解决行政纠纷的主要渠道。英国每年通过行政裁判所处理的案件都在百万件左右,但是诉诸法院的案件为数不多。2001年,英国行政裁判所共处理案件121万多件,而同期向法院起诉的行政案件只有5000件。[5]

因此,缺乏独立性的主体要以公正的身份裁决纠纷,难以做到真正的公正。而实践证明,解决纠纷的公正性与解决纠纷机构自身独立性和权威性是密不可分。由行政复议机关内部负责法制工作的机构处理复议案件无法保障复议结果的公正性,这也是当前行政复议制度在实践中最大的问题。

(二)行政复议机构不统一,行政复议机构庞杂

根据行政复议法的规定,我国行政复议机关有两种:人民政府和人民政府的工作部门。与此相适应,我国行政复议机构的设置也有两种情况:国务院和地方各级人民政府的复议机构、各级政府工作部门的复议机构。如果按照行政复议法的规定,行政复议机构则为各级政府及其组成部门的法制机构。按照规定,最大的问题是机构设置庞杂。

国务院和地方各级人民政府的法制工作机构是政府的办事机构,其自身的性质决定了他们的法律知识和处理法律争议的水平较高,并且对于其所处理的复议案件具有较高的级别。由于行政复议法规定了行政复议审议选择制度,使过去职能向上级部门申请行政复议的案件分流了一部分到政府,更重要的在于向政府申请行政复议客观上更符合就近申请的原则,比向上级部门申请更方便、更经济,特别是符合中国民众具有对政府给予更多期望的心理。从功能上看,行政复议法在强调层级监督的同时,与《行政复议条例》相比更注重行政纠纷的解决和相对人权利的救济。[6]行政复议案件办案数量和质量得到大幅度提高,83.9%的已办结行政复议案件实现了“案结事了”,申请人不再向人民法院起诉,从而及时化解了一大批复杂的行政争议,有效地维护了人民群众的合法权益。[7]

作为复议机关的各级政府工作部门,其复议工作具体由哪个内部机构承担情况各异,很不统一。由于历史的原因,在某些部门内存在复议机构不统一的现象,在行政复议法实施以后也未及时清理。例如价格系统的行政复议机构设置有以下几种情况:一是对市县价格主管部门的行政处罚、行政强制措施不服的,由上一级物价检查所负责;对市县价格主管部门的其他具体行政行为不服的,由上一级价格主管部门的综合法规处负责。二是对市县价格主管部门的行政处罚与其他具体行政行为不服的,名义上由上一级价格主管部门的综合法规处负责,但实际上对市县价格主管部门的行政处罚、行政强制措施不服的,仍由上一级物价检查所负责。三是对市县价格主管部门的行政处罚与其他具体行政行为不服的,实际上都由上一级价格主管部门的综合法规处负责。[8]

各级政府和政府工作部门根据自己的实际需要随意改变行政复议机构的隶属关系,根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构,使得部门之间、上下级之间没有形成统一的体系。工商、地税、质量技术监督和土地管理等系统在行政复议法颁布以后,经历了政府机构改革,变为了省以下的垂直管理,上级主管部门认为应该同垂直管理部门相同,行政复议权专属于上一级主管部门。而各级政府则认为自己也应该有行政复议权。因此,给行政复议的管辖、执行和经验交流带来了很多困难。

行政复议机构工作人员严重缺位。由于行政复议机构设置不合理,也使得行政复议人员的多层次、多机关。行政机构改革后,有些复议机构被取消,复议人员流失严重。此外,我国大量行政纠纷发生在市县两级行政机关,而在这些基层复议机关,却多数无人承担此项工作,且绝大部分工作人员是兼职。也就是说,愈是下级复议机构,直接受理的复议案件愈多,但配置愈欠缺,特别是县级,行政复议机构和人员编制虚位现象普遍存在,根本无法保证正常的办案需要。[9]

[1]周汉华.行政复议司法化:理论、实践与改革[M].北京大学出版社,2005.112.

[2]施俊镇.我国行政复议制度缺失分析和完善构想[J].学术交流动态,2001,(6).

[3]李立.政府法治[N].法制日报,2010-06-29.

[4]刘晓鹏.政府强化“自我纠错”依法化解行政争议[N].人民日报,2007-08-02.

[5]方军.英法行政复议及相关法律救济制度评述[EB/OL].http://www.procedurallaw.cn/xzss/zdwz/200807/t200807 24-52304.html.

[6]刘莘.行政法热点问题[M].中国方正出版社,2001.314.

[7]法制晚报[N].2008-02-26.

[8]谢世昌.价格复议中存在的几个问题[J].中国物价,2003,(3):30.

[9]黄永忠.关于行政复议法若干问题的思考[J].行政法学研究,2003,(4):27.