国库服务 “省直管县”财政体制改革跟进措施研究

贾 灿 李尚君

一、山东省省直管县财政体制改革的主要内容

(一)财政收入划分方面。按照收入属地划分原则,现行体制规定的中央和省级收入分享范围和比例不变,设区市不再参与分享直管县(市)的税收收入和各项非税收入,包括设区市在直管县 (市)境内保留企业的收入。对跨地区生产经营企业缴纳税收,暂维持现行体制不变。对设区市因承担部分工作职能而应分享的非税收入,年终经设区市和直管县(市)财政局共同确认后,报省财政厅统一办理结算。

(二)财政支出责任界定方面。省级将财力性转移支付和专款补助单独核定下达到直管县(市),进一步加大帮扶力度。对改革后设区市分享的直管县(市)非税收入,设区市按照承担的事权责任相应承担直管县 (市)的支出。同时,直管县 (市)也要完善“乡财县管”体制,加快县乡政府职能转变。

(三)政府债权债务管理方面。对改革前设区市举借的国际金融组织贷款等债务,未到期的贷款协议、贷款担保等,不再重新办理手续。对上述债务,设区市、直管县(市)财政部门按照债权债务隶属关系,经双方共同确认签章后,上报省财政厅作为还款依据,分别按规定归还省财政。到期不按时归还的,由省财政直接对有关设区市、直管县 (市)进行结算收回。对未核对清楚的债务,作为设区市债务处理。

(四)具体管理方式方面。省财政直接核定直管县(市)的财政体制,设区市不得调整。省财政直接对直管县(市)办理财政结算。直管县(市)直接向省级申报财政资金项目,省级财政资金直接测算、分配、下达到直管县(市)。省财政直接核定直管县(市)的税收留用比例,直接对直管县(市)调度和拨付资金。涉及非税收入等各类省财政政策性审批事项,直接审批到直管县 (市)。省财政召开的重要会议、发布的重要文件和信息,直接下达到直管县(市)。按照现行行政管理体制,直管县(市)的财政预算、决算仍作为所属设区市财政总预算和决算的组成部分,汇总纳入设区市总预算和决算,报同级人民代表大会或其常委会审议通过,并报省级备案。另外,目前实行市级统筹的各项政策,如企业职工基本养老保险和失业保险等,继续按照现行政策规定执行。

二、实行 “省直管县”对国库工作的影响

(一)国库监督管理职能进一步加大。分税制改革后,中央对地方实施了转移支付办法以弥补地方财力的不足,省以下分税制改革,可以补充中央转移支付制度的不足,实现辖内财政资源分配的效率与公平。基层国库要转变职能,增加对省级转移支付的核算、管理和监督,并及时反映经济的变化。一是要准确核算各县预抵税收返还资金,增加县级财政可用财力。二是要准确、快捷核算省级转移支付收支,有效地解决县级财政的困难,满足日益增长的公共支出的需要。三是要加强对县域经济变化的反映,改革后,地方财政收入质量提升,县域经济发展空间增大,活力增强,基层国库反映职能要增强。

(二)对国库会计核算提出新要求。“省直管县”改革的基本原则是实行存量不动,增量调整,即“基数+增长”的模式。基数越大,存量越大,省对县市的返还越多,同时,基数越大,省对县市的收入任务越重,扣减财力的风险也越大。这种体制设计,决定了改革开始几年内,县级财政要保基数,通过增加增量来增加可用财力,财政总收入会有较大的增长,由此会影响到国库会计核算的业务量成倍增加。“省直管县”财政改革,一并提出了“乡财县管”要求,国库集中支付向乡镇延伸,大量的资金从国库单一账户中拨付,既有直接支付和授权支付,还有异地拨款,涉及单位多、预算支出科目多、会计要素多,大大增加了国库部门的业务种类。另外,现行资金结算方式与改革不相匹配,省级财政部门下拨资金到县支库,必须经过三个环节,即：省分库—中心支库—县支库;县支库上解省级以上预算收入同样也要经过三个环节才能到达省分库,资金周转慢。实行 “省直管县”体制,要实现“省—县”直达方式,由省直接向县级财政拨款,一天内可以到达县财政账户,这样大大缩短了资金的在途和市级停留时间,并可基本杜绝市级财政滞留县财政资金的现象。

(三)国库管理方式发生变化。一是县级国库责任提升,不仅对市中心支库负责,而且增加了对省分库的责任。省级财政需要及时了解各县级财政预算收入、支出、返还、调拨结算等具体情况,以保证各项资金及时到位,支持县域经济的发展。基于此,县级国库就要立足县域实际,实现省与县信息直达互通,为省级国库提供第一手资料,增强省、县两级管理和协调区域经济社会发展的能力。二是市中心支库仍要“垂直领导”,发挥桥梁作用。“省直管县”财政改革,导致省、县行政管理体制与财政管理体制不相一致,市级国库要发挥 “垂直领导”的体制优势,及时向省、市、县反映各级财政预算执行信息,加强省、市、县协调发展的研究,更好地发挥市级财政对县级财政有区别的支持作用,进一步发挥市级中心城市在统筹县域经济发展中的作用,加快农村城市化发展进程。

三、现行国库服务模式与“省直管县”财政改革的滞后表现

(一)基层机构布局不适应。随着财税改革的深化,县级国库业务量大幅增加。山东基层央行“两部两室”改革能够合理调配人员,在一定程度上缓解了基层国库压力,但同时没有单独国库机构,不便于与地方财政部门的横向联系,而且现阶段,受县支库人员老化严重、人员素质、工作积极性参差不齐的影响,一定程度上限制了基层国库职能的充分履职。

(二)基层国库软、硬环境差距明显。一是国库人员队伍状况与需求差距较大。“省直管县、乡财县管乡用”要求县级国库在保证国库会计核算质量、为地方政府提供优质服务的同时,业务量的增加和核算体系的独立必然导致国库业务分工的细化,对国库部门的队伍建设也提出了更高的要求。但是基层国库人员配备不足,国库人员陷于日常会计核算业务,局限于“账平表对”,向财税部门提供静态数字和报表,对如何更好的监管预算资金拨付、规范税收入库和国库核算数据的再利用等缺少关注和研究。二是基层国库工作环境难以适应新体制运行的要求。在实际工作中按照“一人多岗、一岗多人”的要求设置岗位,基层支库以目前有限的国库人员难以达到制度对人员的配备要求。国库相关业务系统已运行了包括TBS、TMIS、TIPS、同城系统、财政集中支付系统等5个系统,加上正试行上线的TCBS、国库前置客户端等7个系统并行,更增加了国库人员的工作压力。

(三)国库监管工作难度加大。“省直管县、乡财县管”改革要求县级国库有效地发挥服务与监督作用。一是监督工作格局改变增加了监督难度。由于“省直管县、乡财县管”后各乡镇均需在县级财政开立财政专户分账核算,乡镇支出均需县财政直接拨付,造成县级国库柜面监督和现场监管的任务更重、情况更复杂。二是监管职能存在诸多不衔接的问题。由于人民银行国库部门对预算编制情况不了解,难以对预算的执行实施有效控制,只扮演着 “执行”的角色,失去了管理职能。三是法律法规不完善。现行的《国库条例》及 《实施细则》已执行多年,其中个别条款已不适应新时期国库业务发展的需要。

四、完善国库服务 “省直管县”财政体制改革跟进措施的思考

(一)研究改进服务手段问题。目前,财税体制改革力度很大,国库部门应尽快建立和完善安全快捷的会计核算系统和强大的综合业务信息系统,实现信息的互联互通,全方位提高国库服务和监督的能力。要进一步拓宽 TIPS系统功能,实行网络电子签证,建立信息资源共享机制,提高工作效率,减轻工作强度,防范国库资金风险。

(二)研究解决监督管理职能弱化问题。进一步明确我国国库体制和各级国库机构的设置原则;制定财政资金开户、税款征收、库款的拨付退库等具体管理办法;强化法律约束,以促进国库管理机制步入规范化轨道。建立财、税、库、行及与人大、审计等部门的联系协调机制,凡涉及财政、税务、国库等部门的政策、法规做到信息共享,对各自监督检查中发现的问题及时沟通、反映,切实发挥国库在财政资金运行风险上的 “预警”作用。

(三)研究解决国库工作人员整体素质问题。建议一方面基层行党委在用人上向国库部门倾斜,把业务强、素质高的人员调整到国库岗位;另一方面建立国库完整的培训计划,努力打造一支精通业务、勇于开拓的国库队伍。