山东省民间借贷乱象的法律规制✴

王晓波

去年以来,长期游走在灰色地带的民间借贷成为举国关注的焦点,在山东省也引发了一系列问题,导致民事纠纷直线上升,甚至酿成故意伤害、杀人等恶性刑事案件。反思山东省民间借贷乱象发生的原因并揭示其特点,从法律维度探究规制与矫正民间借贷乱象的方式、方法,对于规范金融秩序、引导民间借贷良性发展具有重要意义。

一、民间借贷乱象的特点

山东省民间借贷现象的兴起,既是全国经济社会发展大背景下的产物,也与本地经济的运行以及民间借贷的历史传统密切相关,呈现出以下特点:

1.规模大,波及面广。近年来山东各地民间借贷雨后春笋般地涌现出来。截至去年,全省民间借贷资金数额已经高达四五千亿,17个地级市均普遍存在大规模民间借贷现象。在经济比较发达的地区,民间借贷尤其活跃:青岛市民间借贷公司多达上千家;全国经济百强县邹平县所有乡镇都被卷入“高利贷”为特征的民间借贷,有些村庄或街道80%以上的居民参与民间借贷,个人放贷数额一般几万元到几十万元不等,有的高达数千万元之巨。即便在经济并不十分发达的地区,如泰安、德州、滨州的一些县市,2010年以来民间借贷也呈现出燎原之势,大量资金被投入到中小企业或者中介机构谋求高额利息,个别地方甚至到了全民参加民间借贷的地步。

2.正常借贷与违法、犯罪现象并存。一般意义上的民间借贷是借贷双方在真实意愿基础上的一种民事法律行为,既符合互助合作的优良道德传统,也受到法律保护。当前,民间借贷已成为山东省大量中小企业、个体工商户、农村经济发展以及部分群众生活消费救急获取资金的重要渠道。然而,违法、犯罪现象也一直困扰着民间借贷市场,许多借款利率畸高,严重违背了我国法律 “最高不得超过银行同类贷款利率的四倍”之规定。非法集资、集资诈骗案件也屡屡发生:几年前临沂市蚂蚁集资诈骗案曾经轰动一时,去年山东省公安机关又破获青岛齐能化工有限公司非法集资案等案件51起。据省公安厅负责人介绍,“非法集资活动呈逐年增多趋势,犯罪主体由自然人犯罪向公司化、企业化、有组织运作转变;涉及领域日趋广泛,涉案金额越来越大,亿元甚至数十亿元的案件屡见不鲜。”

3.商业化与营利色彩明显,高利贷现象突出。改革开放初期民间借贷具有鲜明的互助性质,主要表现为亲朋好友间的无息借贷,随着市场经济的发展以营利为目的的有偿借贷已成为山东省民间借贷的主流。民间借贷成为许多人利用投资谋利的重要手段,高利贷成为民间借贷市场的普遍现象。一般情况下,月息在1分到3分之间,而去年全省各地民间借贷利率一路上扬,远远超出绝大部分借款方的承受能力。“2011年,济南民间借贷5分以上的利率很常见,最高能达到月息1毛,即月利率10%,10个月就能翻番”。在滨州,市场上民间借贷因不同的业务、不同的项目,月息也不相同,但一般都在1%—2%,黑市上借贷日息却最高达16%。高利贷成为民间借贷乱象最突出的特征。

4.投资主体多元化,借贷双方往往具有地缘、亲缘关系。民间借贷最初以自然人或家庭放贷为主,而今投资主体已经实现多元化。随着借贷利息不断攀升,受高额利息的吸引,甚至一些上市公司、银行、国企、公务员也积极参与其中。有些人将借入资金又快速转手借出进行渔利,进一步加剧了借贷市场的混乱,增大了资金链断裂的风险。相对于民间借贷市场发育比较成熟的东南沿海地区,直接的自由借贷形式在山东省仍然有广阔市场,自然人或家庭往往直接借款给需求方。作为一种危险防范机制,放贷人需要对借款人(企业)的经营状况、还款能力、道德品格等资信情况都有较深入了解,因而借贷活动通常以亲朋好友等亲缘、地缘、业缘、学缘等社会关系为依托,在一个或远或近的人伦范围中进行。

5.交易程序日益规范,专业中介借贷迅速发展。随着全社会法治观念的增强,山东各地民间借贷多数由过去仅凭口头承诺或经中间人介绍即可成交,到现在不仅需要正式签约立据将借贷金额、期限、利率及违约责任等作为合同内容详细标明,数额较大的借贷还需以房产、土地、铺面等作抵押,以防范可能出现的纷争。作为高级形式的专业中介借贷迅速发展起来,小额贷款公司、担保公司、典当行等专业借贷机构在全省各地纷纷成立。到2011年初,山东省已成立小额贷款公司150家,累计放贷238.94亿,仅在青岛各种大大小小的民间借贷机构已达上千家之多。专业借贷机构的介入,使借贷行为更加专业化、规范化,有助于规避风险,但由于相关法律不够健全、监控不力等原因,又不可避免地存在中介机构违法、犯罪现象,需要政府部门加强对中介借贷市场的治理。

6.恶性事件频发,治理整顿初见成效。民间借贷市场的混乱导致大量恶性事件发生,部分借款人因无力偿还高利贷现象而“跑路”,引发一系列民事、刑事案件。例如:去年以来邹平县几乎所有乡镇、村庄都有借款人 “跑路”现象,民间传说因借贷纠纷致死者已达30余人;2008年至2011年,淄博市因民间借贷引发刑事案件近百起,今年春天桓台县政协常委宋佃涛讨债被杀案件更加显示出民间借贷的复杂与险恶;“今日系”掌门人李欣“跑路”揭开了济南民间借贷市场的冰山一角,不少放贷人陷入恐慌境地。由于政府及时介入,对违法借贷采取得力措施进行干预,对借款的中小企业进行帮扶,山东省民间借贷市场基本恢复稳定,但是一些遗留问题尚未彻底解决,制度风险问题已经无法回避。

二、民间借贷乱象的法律规制

“从根本上说,民间借贷的正当性,源自宪法中有关公民合法财产权利保护的基本规定。但民间借贷法律规则的零散化和不协调,模糊了实务中处理相关纠纷案件时的合法性标准,凸显了我国民间借贷活动的制度性风险。”完善我国法律制度体系,规范市场交易行为,才能从根本上改变当下山东省民间借贷市场的混乱局面。

(一)坚持 “疏导与防堵” 相结合的立法指导思想

长期以来,基于对金融安全目标的追求和对风险的担忧,民间借贷在我国受到严格限制,例如:企业借贷或融资一直属于违法行为,对从事吸收存款、发放贷款、融资担保等金融业务活动的机构严加管制等。这种压制性政策忽视了民间借贷的内生性、正当性与补充性,降低了金融资源的配置效率,影响经济发展。在解决中小企业融资难问题上,民间借贷可谓 “劳苦功高” ——弥补正规金融体制的缺陷,满足中小企业与“三农”融资需求,增强了经济运行自我调整和适应能力。从国外经验看,美国、日本等发达国家都曾通过使民间借贷 “合法化”的方式来规范民间借贷,并取得了良好效果。必须放宽对民间借贷的限制,承认其合法地位。2010年 《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》体现了这一方向,但是政策性文件不能取代法律规定,修改与完善民间借贷法律制度已成为当务之急。

另一方面,民间借贷存在的问题不容忽视:游离于正规金融体系之外,影响宏观调控政策落实,造成金融秩序混乱,而且高利贷现象严重,容易诱发一系列违法犯罪行为。去年以来山东省及其他许多省市出现的危机,集中显示了市场监管严重缺位、预防与惩治制度缺失的情况下民间借贷乱象给社会带来的巨大危害。加强对有害民间借贷行为的防堵,最大限度地避免违法、犯罪现象发生,是当前立法工作的重要任务。

(二)完善民间借贷法律制度的几个重点问题

1.放宽对民间借贷的限制,探索投资合法化的路径。如何实现过剩的民间资金 “金融资本化”,是解决民间借贷问题的关键。从借贷主体来看,除了保护自然人正当权益外,应准许企业有条件地参与民间借贷——接受严格监督、借贷合同经过登记公示等程序方可生效,以促进民间资本参与地方金融业发展。从借贷模式来看,国际上民间借贷合法化大致有四种模式:一是将民间借贷引导并改造为正规金融组织;二是引导民间借贷成为合作金融,如将民间借贷纳入农村合作银行体系,或部分民间借贷组织并入信用社;三是通过信托制度实现民间借贷与正规金融机构的合作,主要通过正规金融机构委托贷款引导民间借贷;四是采用小额贷款模式。在借鉴国外经验基础上,结合国情与各地现实条件,应该重点做好:发展社区或村镇银行,降低服务门槛并采取相对灵活政策,重点为本地中小微型企业与人民群众生产、生活提供金融服务;扶持社区或农村合作金融,鼓励社会成员基于合作互助需要成立资金互助合作社等机构;准许设立小额贷款公司、融资性担保公司、典当行等组织机构,充分发挥其在民间借贷市场的积极作用。目前,以上几种模式的民间借贷在山东省发展势头良好,得到认可与支持,但仍需通过法律形式进一步实现制度化与规范化。

2.加强民间借贷监管,规范融资交易行为。监管的缺失是导致民间借贷乱象的主要原因。必须建立完善的监管机制,明确监管主体与监管职责——政府主导、央行监管机构负责、工商及税务等部门共同参与,确定“监管什么、监管谁、由谁监管”;建立信息采集制度,定期收集相关数据,准确把握民间借贷融资规模、资金流向、融资对象、融资期限及利率变动等信息;建立商事性借贷主体准入制度,对各种民间金融机构 (投资咨询公司、担保公司等)注册资本、资本充足率等作出强制性规定;建立风险预警与危机处理机制,针对较大金融风险进行评估并发布警报,对于已经发生的危机,及时采取经济、行政等手段进行干预,最大限度避免危机蔓延与化解危机;推广使用规范的合同文本,提倡借贷双方采用公证、抵押担保制度等。同时,建立民间借贷自律机制,在政府部门指导下通过民间借贷行业自律协会等机构自我监督、自我约束,协调各种纠纷,对违犯法律、行业规范者实施自律性处罚。

3.堵塞法律漏洞,惩治违法犯罪行为。目前我国法律尚未对民间借贷合法与非法的边界明确划分:《民法通则》规定合法借贷关系受法律保护,但无具体解释性条款;《合同法》中 “民间借贷合同”局限于自然人,自然人与企业以及企业与企业之间民间借贷合同并无规定;《物权法》和《担保法》对担保公司的规定尚告阙如;《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《贷款通则》只是规定惩治部分非法借贷行为(重点是非法集资与集资诈骗行为),至于去年在民间借贷危机中扮演最主要角色的高利贷问题,民事法律只是规定:超过银行同类贷款利率的四倍,“超出部分的利息不予保护”,丝毫没有明确承担何种法律责任,在《刑法》中除规定“高利转贷谋利罪”罪名外也未作任何禁止性规定,从而在打击高利贷方面力不从心。

应该尽快完善立法,严厉打击非法集资、集资诈骗、高利贷、非法借贷拆借、非法典当、金融传销、洗钱等违法、犯罪行为。特别是高利贷现象已成为民间借贷最突出的特征和最大危害,法律必须作出因应性规定。从美国和香港的经验看,利用刑事手段打击高利贷是共同的选择。美国国会通过《反犯罪组织侵蚀合法组织法》规定,以超过当地两倍高利贷界限的利率放贷并且试图收取该“非法债务”构成联邦重罪。香港《放债人条例》 规定,任何人以超过年息60%的实际利率贷出款项或要约贷出款项,即属犯罪。借鉴国外及香港地区的做法,我国立法应在规定民间借贷利率超过银行同类贷款利率四倍 “超出部分的利息不予保护”基础上,再明确设定一个利率作为追究高利贷放贷人法律责任的标准,规定超过该限度的放贷属于严重高利贷,应当受到行政或刑事处罚。

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[2]山东破获51起非法集资案件138人落网[EB/OL].http://www.chinanews.Com/fz/2012-02-29/2012-09-15.

[3]济南民间借贷利率水涨船高最快10个月翻一番[N].济南日报,2011-04-15(1).

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[5]山东小额贷款公司达150家 累计放贷238.94亿[N].齐鲁晚报,2011-03-03(1).

[6]央行力挺民间借贷 山东青岛民间借贷公司上千家[N].半岛都市报,2011-11-11(1).

[7]柴刚.山东邹平民间借贷规模高达千亿传造成30余人死亡[EB/OL].http://www.takungpao.com/gongshang/content-452766.htm,2012-06-13/2012-08-21.

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[9]民间借贷的困境缘于立法滞后[N].经济参考报,2012-02-28(A8).

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