新中国民族区域自治制度法制化的基本历程

2012-08-15徐学超

黑龙江史志 2012年16期

徐学超

（中共花垣县委党校湖南花垣 416400）

1947年5月1日我国成立了第一个民族自治区内蒙古自治区，1949年中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定了民族区域自治制度，新中国成立以来，民族区域自治制度得到了长足发展，一步步走向法制化轨道，有效地保障了民族区域自治的稳定发展。

一、1949年至1957年：民族区域自治制度法制化的开端

建国前五年，与我国各项事业健康有序发展相适应，民族区域自治也有了一个良好的开端，在法制上取得了满意的答卷。1949年9月29日中国人民政治协商会议审议通过的具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”(1)以法律的形式确立了民族平等的原则。纲领在“民族政策”中对民族区域自治制度作出了初步规定，把民族区域自治作为一项重要的政治制度载入其中，如其第51条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”(2)总之，《共同纲领》第一次以法律的形式规定在我国实行民族区域自治，为民族区域自治走向法制化的轨道奠定了坚实基础。

在《共同纲领》的指导下，民族区域自治在全国范围内有序开展，截止1952年6月，“全国已建立各级民族自治区共130个，自治区内少数民族人口约计450万人”(3)。随着条件的成熟，人们逐渐认识到有必要出台一部关于民族区域自治的专门法规，以保障民族区域自治的有序发展，正如乌兰夫同志在《关于<中华人民共和国民族区域自治实施纲要>的报告》中所说：“在实行民族区域自治的过程中，大家都感觉到需要有一项实施民族区域自治的法规，以便根据这一法规在全国实行区域自治的少数民族聚居区都把自治区建设起来，把共同纲领的民族政策在一切自治区正确地贯彻下去。”(4)为此，1951年12月召开了具有全国民族代表会议性质的第二次委员会扩大会议，在总结经验的基础上提出了实施民族区域自治实施纲要的草案，并广泛征求意见，于1952年2月22日提请政务院政务会议讨论通过，8月8日中央人民政府委员会会议批准，8月9日中央人民政府公布实施。《实施纲要》根据当时的历史条件及内蒙古自治区等民族自治地方的经验，较为详细地规定了民族区域自治制度的基本问题，共7章40条。《实施纲要》的诞生，标志着民族区域自治制度载入法制轨道。

伴随着新中国各项事业的有序开展，召开全国人民代表大会、制定宪法的条件日益成熟。1952年底，中央开始统筹考虑召开全国人大和制定宪法等问题。1953年《人民日报》发表元旦社论，向全国人民提出三项任务，第三项就是召集全国人民代表大会、通过宪法。1953年1月13日，中央人民政府成立了以毛泽东同志为首的宪法起草委员会，开始了宪法的起草工作。经过一年多的草拟、修改、全民讨论，新中国第一部宪法于1954年9月20日在一届全国人大一次会议上审议通过。宪法在总纲中明确肯定：“中华人民共和国是统一的多民族国家”，“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”，对民族区域自治制度作了根本性的宪政规定，从根本上保证了少数民族区域自治的权利。其最突出的进步就是把自治地方由原来的五级改为三级，明确把民族区域自治划分为自治区、自治州和自治县（旗）三级，结束了以前在操作中的混乱局面。总之，宪法以根本大法的形式确立了民族区域自治制度在国家政治制度中的重要地位。

1954年全国人大民族委员会成立后，随着形势的发展，《实施纲要》已不能满足民族自治地区经济社会发展的需要；宪法关于民族区域自治的原则性规定，也需要进一步细化。1955年，全国人大民委和有关部门依照宪法精神，开始着手修改《实施纲要》，即起草《民族区域自治法》，由于当时这方面的立法刚刚起步，委员们决定先定名为“纲要”、“要点”或“通则”。经过几年的努力，到1957年形成第八稿，经全国人大民委会议审议后作为一个正式草稿，命名为《自治要点》。其内容涉及民族区域自治制度的各个方面，对自治机关的许多重要问题都进行了探索，并下发至全国各地和民族自治地方征求意见。然而，1957年后，由于极左思想、反右斗争日益严重，《民族区域自治法》起草工作被迫停滞。

这一时期是我国民族区域自治法制建设的第一个黄金时期，为民族区域自治法制化的进一步发展打下坚实基础，《实施纲要》和1954《宪法》的诞生，是民族区域自治法制建设的第一个重要里程碑，在民族区域自治法制化的进程中具有开创性的意义。虽然后期《民族区域自治法》的起草工作由于历史原因而搁置，但其为以后《民族区域自治法》的制定提供了重要经验。

二、1957年至1976年：民族区域自治制度法制化的停滞与倒退

这一阶段，在‘左’倾思想的影响下，共和国先后经历了十年探索时期和文革的十年动荡时期。与共和国坎坷的历史命运相同，民族区域自治法制化的进程也留下了一段长长的空白，由停滞逐渐到倒退。

1957年到1965年，由于受‘左’倾思潮的错误影响，民族区域自治法制建设基本处于停滞状态，不过还是有一定的发展。1956年召开的八大，正确地分析了国内形势，对民族问题也给予了高度的重视，刘少奇在政治报告中指出：“正确地处理少数民族问题，是我们的国家工作中一项重大的任务。我们必须用更大的努力来帮助各少数民族在经济和文化上的进步，使少数民族在我国社会主义建设事业中充分发挥积极作用。”(5)遗憾的是八大过后不久，党内‘左’倾思想滋长，其正确方针未能贯彻执行，轻视法制的思想逐渐抬头，民族区域自治法制处于停滞状态。不过，国务院还是出台了一些行政规章，如1958年6月国务院公布的《民族自治地方财政管理暂行办法》。1958年3月和10月，广西壮族自治区和宁夏回族自治区相继成立，1956年就开始筹备的西藏自治区也于1965年9月正式成立，在实践上弥补了法制上的一些空白。

1966年中国开始了长达十年的“文化大革命”，这一阶段民族工作被取消，民族区域自治法制建设也遭到了毁灭性的破坏。在极‘左’思想和无产阶级专政下继续革命思想的指导下，诞生了新中国第二部宪法1975年《宪法》。与《共同纲领》和1954年《宪法》相比，这部宪法存在很多问题，如其第四条只简单地规定了“实行民族区域自治的地方”，删去了“各少数民族聚居的地方”(6)，并不能反映我国民族区域自治的特点；虽然保留了“民族区域自治”和“民族自治地方的自治机关”的条款，但只有两个条文（整部宪法与1954年《宪法》相比，也从106条缩减为30条）。取消了1954年《宪法》规定的各项自治权的具体内容，实质上就等于取消了民族自治地方。(7)总之，1975年《宪法》如实地记录了我国民族区域自治法制被破坏的实际状况，是民族区域自治法制建设史上的严重倒退，给党和国家的民族事业造成了巨大损害。

三、1976年至今：民族区域自治制度法制化的恢复与繁荣

1976年粉碎“四人帮”后，我国进入一个新的历史时期，民族工作逐渐得以恢复，民族区域自治法制建设也迎来了新的曙光。1978年3月5日五届人大一次会议通过了新中国第三部宪法，其删除了1975年《宪法》中一些错误规定，恢复了1954年《宪法》有关民族区域自治的规定，如“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，在“民族区域自治地方的自治机关”一节中恢复了自治机关制定自治条例和单行条例的自治权，并增加了一些新内容，但仍带有十年文革给民族区域自治法制造成的阴影，如其第38条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关是人民代表大会和革命委员会”。(8)1978年12月召开的党的十一届三中全会，全面总结了正反两方面的经验和教训，提出加强社会主义法制建设的战略任务，社会主义法制建设开始走向健康发展的道路，民族区域自治法制建设也进入了一个全新的历史发展时期。

1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出：“必须坚持实行民族区域自治，加强民族区域自治的法制建设，保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。”(9)为民族区域自治法制建设指明了方向。1982年12月4日五届人大五次会议通过的新《宪法》，全面恢复了1954年《宪法》有关民族区域自治的规定，并结合“四化”建设新的时代特点，增加了新内容，进一步明确和扩大了民族区域自治地方的自治权，充实了民族区域自治的内容。如其第113条规定：“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当由实行区域自治的公民担任主任或副主任”；并从经济、教育、财政等多方面作了详细的规定，充分体现了国家尊重、保障少数民族管理本民族事务的权利。1982年《宪法》的诞生，是建国以来民族区域自治法制建设的重大转折点，为《民族区域自治法》的制定创造了基本条件，开辟了民族区域自治法制建设的“黄金时代”。

1984年5月，以1982年《宪法》为依据，在1952年《民族区域自治实施纲要》的基础上，结合建国30几年的经验和各地实行民族区域自治的经验，六届人大二次会议审议通过了民族区域自治的专门法律——《中华人民共和国民族区域自治法》。其以基本法的形式，确认了我国民族关系的社会主义性质，对民族自治机关的组成问题作了切合实际的新规定，扩大和充实了民族自治机关的自治权，在法律结构上也更加完备，进一步完善了民族区域自治制度。1982年《宪法》和1984年《民族区域自治法》的颁布实施，是我国民族区域自治法制建设发展史上第二个重要的里程碑，标志着我国民族区域自治制度和民族区域自治的法制建设法制进入了一个崭新的发展时期。

此后，民族区域自治制度法制建设进入了正常轨道，并产生了一系列与之相配套的法律法规，民族区域自治法制建设逐渐走向繁荣。国家在制定法律的时候，更加注重对少数民族权益的保护，在法律中对民族问题作了专门规定。如1986年修订后的《选举法》第18条规定：“有少数民族聚居的地方，每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民代表大会。”(10)《民事诉讼法》、《妇女权益保障法》等众多法律中都有相应的规定，有效地保障了少数民族的各项权益。1991年12月8日国务院通过了《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》；2001年2月28日九届全国人大常委会第二十次会议审议通过《关于修改<中华人民共和国民族区域自治法>的决定》，对《民族区域自治法》进行了修订，修订后的自治法将“上级国家机关的领导和帮助”改为“上级国家机关的职责”，条文也从13条增加到19条，就社会主义市场经济条件下上级国家机关对民族自治地方应尽的职责作了进一步的规定；为了帮助民族自治地方加快经济和社会发展、增进民族团结、促进各民族共同繁荣，2005年5月11日国务院第89次常务会议通过了实施自治法的行政法规——《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》。各民族自治地方也相继出台了一大批自治条例和单行条例，一些地方的人大或政府制定了关于民族乡和城市民族工作的地方性法规。至此，我国民族区域自治的法律体系已基本形成并逐步走向完善，作为国家三大基本政治制度之一的民族区域自治制度也成功地走向了法制化轨道，《民族区域自治法》也是国家基本法律之一，正如其序言中所说：“《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律”(11)。

总之，新中国民族区域自治制度法制化的发展历程证明，只有坚持在中国共产党的领导下，实事求是，把民族区域自治的制度和法律与各少数民族的具体实际相结合，把上级国家机关的职责与尊重民族自治地方的自治权结合起来，贯彻执行党和国家的政策、法律，才能保障民族区域自治制度法制化的正常、有序发展。

注释：

（1）《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1994，第3页。

（2）《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1994，第12页。

（3）《中国民族区域自治法律法规通典》，中央民族大学出版社2002年版，第93页。

（4）《中国民族区域自治法律法规通典》，中央民族大学出版社2002年版，第93页。

（5）《建国以来重要文献选编》第9册，中央文献出版社1994，第90页。

（6）《中华人民共和国宪法》，《人民日报》1975年1月20日。

（7）具体参见：《中华人民共和国宪法》，《人民日报》1975年1月20日。

（8）《中国民族区域自治法律法规通典》，中央民族大学出版社2002年版，第64页。

（9）中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982，第789页。

（10）《中国民族区域自治法律法规通典》，中央民族大学出版社2002年版，第45页。