历史的抉择：民族区域自治理论的创建与发展

杨盛龙

民族区域自治理论，是中国共产党从中国革命实际出发，把马克思主义理论同国内民族问题实际相结合，提出的解决国内民族问题的具有中国特色的民族理论。我国民族区域自治理论的成功实践，丰富和发展了马克思主义民族理论。

中国特色的民族区域自治理论，是中国共产党在长期探索解决国内民族问题的实践过程中形成和发展的。中国共产党早期由于受苏联的影响，曾提出过承认民族自决权和建立联邦制国家的纲领。以后随着对民族问题的认识不断深化，到六届六中全会明确提出民族区域自治的主张。新中国建立前夕，我们党根据马克思列宁主义国家学说和民族问题理论，从中国革命、中国民族问题的实际出发，将中俄两国的民族情况作了详尽的分析、研究和比较之后，有理有据地提出我国实行民族区域自治，而不宜像苏联那样实行联邦制。中华人民共和国建立之初，将在各少数民族聚居地区实行民族区域自治的内容，写进起临时宪法作用的《共同纲领》中，1952年颁布《民族区域自治实施纲要》，1954年载入宪法，民族区域自治成为我国解决民族问题的基本原则和基本理论。这种中国特色的解决民族问题的道路，在理论上具有独到的开创性，是把马克思主义与中国实际相结合的典范。

我国的民族区域自治，是在国家统一领导下，遵循宪法规定的总原则，各少数民族聚居地区建立自治地方，设立自治机关，行使自治权，管理本地区本民族内部事务。民族区域自治把共性和个性、普遍性和特殊性、原则性和灵活性有机地结合起来，解决了政治和经济的辩证统一，民主与集中的统一，是民主集中原则在民族问题上的运用和发展。民族区域自治的实质，就是要在统一的多民族的社会主义国家内，使有着一定的聚居区的少数民族，有当家作主、管理本民族内部地方性事务的权利，保障少数民族的平等地位，充分发挥他们建设社会主义的积极性，保证各少数民族按照自己的经济和文化特点，发展经济社会事业，促进民族发展繁荣，巩固祖国统一和民族团结。

我国的民族区域自治制度，从作为解决民族问题的基本政策，到颁布《民族区域自治法》将其以基本法形式固定下来，再到中共十五大将其与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，一同表述为我国社会主义民主制度的三大形式，从政策到法律制度，表明了民族区域自治理论的发展历程、理论建树，表明民族区域自治制度在我们国家体制中的重要地位。进入新世纪，要进一步坚持和完善民族区域自治制度，丰富和发展民族区域自治理论。

邓小平同志1980年在谈到党和国家领导制度改革的时候，明确指出：“要使各民族真正实行民族区域自治。”（《邓小平文选》第二卷第339页）这里的“真正”二字，显然包含对在“文化大革命”期间民族区域自治理论遭到破坏和践踏的谴责，指明了我国民族区域自治的本质属性，为新的历史时期坚持和完善民族区域自治制度指明了方向。在社会主义建设新时期，党和政府在民族工作方面重申和落实党的民族政策，恢复和阐明民族区域自治理论，提出民族工作要为社会主义现代化建设服务，制定了一系列促进少数民族和民族地区经济社会发展的政策措施。真正的民族区域自治，至少应当包括三个方面，一是依照宪法和法律的规定所实行的自治；二是真正体现实行区域自治的民族当家作主，自治机关既行使同级地方国家机关的职权，又行使自治权；三是建立民族区域自治制度的目标得到实现，维护了国家统一，保障了少数民族的平等权利，促进了民族自治地方的经济社会发展和各民族的发展进步。我国的民族区域自治，包括外在形式和实际内容两大方面，并皆由法律规定。外在形式主要是指根据民族聚居区的民族关系、经济发展等条件，并参照历史情况，建立自治地方，设立自治机关；自治机关的组成及其运作方式，语言文字的使用，按法律的规定进行。实际内容就是实行区域自治的民族当家作主，民族自治地方的自治机关行使自治权，依法对自治地方的各项事务进行管理。真正的民族区域自治应当是形式与内容的统一，手段与目标的统一，即通过民族区域自治，使国家设立的这一制度所追求的目标最终得到实现，所承担的任务得到完成。

新时期颁布的宪法关于民族自治地方自治权的规定，对于坚持和完善民族区域自治制度法制建设具有重要的意义。1984年《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布实施，是坚持和发展民族区域自治制度的里程碑，是民族区域自治法制建设的重要成果，是民族区域自治理论的重大发展。这部法律规定了民族区域自治的基本原则和基本内容，是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。民族区域自治法的颁布实施，大大充实和发展了我国的民族区域自治制度，为各民族真正实行民族区域自治，为民族区域自治制度健康发展提供了法律保证，标志着我国的民族区域自治走上了有法可依、必须依法办事的新的阶段，标志着民族区域自治理论进入新的发展时期。

而党的十五大报告对民族区域自治制度的表述，则体现了党中央对民族区域自治制度的高度重视，表明民族区域自治制度在我们国家体制中的重要地位，标志着民族区域自治理论的新发展。

1999年中央民族工作会议进一步强调：“民族区域自治，是我国的一项基本政治制度，它把国家的集中统一领导与少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来，具有强大的政治生命力，我们要始终不渝地坚持并不断加以完善。”这充分说明民族区域自治制度在全国各族人民团结奋斗，实现中华民族全面振兴，共建社会主义现代化国家这一伟大事业中的历史地位和重要作用。

我国实行民族区域自治制度已经半个世纪的历程，这一制度在实践中也不断得到完善和发展，取得了巨大的成就和许多宝贵的经验，并经多年的实践检验的，为国际社会所瞩目。在进入21世纪之际，国际国内形势发展变化迅速，我国的社会主义现代化建设进入一个全新的阶段，民族区域自治理论也将随着形势的发展而进一步发展。

作为我们国家的一项重要政治制度，民族区域自治本身具有强大的政治功能。在新中国建立之初，为了保障民族平等权利，民族区域自治制度更多地强调其政治功能。在深化改革，扩大开放，向社会主义市场经济转轨的新时代，对于民族区域自治制度在政治方面的功能需要从新的角度发挥和加强，更需要激发其促进经济发展的功能。

政治方面，民族区域自治制度应处理好与国家政治体崐制改革的关系，在政治体制改革方面有所作为。坚持和完善民族区域自治制度，必须加强自治机关建设。按照党的十五大关于政治体制改革的部署，深化人事制度改革，引入竞争机制，转换政府职能，完善公务员制度。根据精简、统一、效能的原则，进行机构改革，完善民主监督机制，加强自治机关建设。

民族区域自治制度的经济功能还有待进一步发挥和加强。邓小平同志早就指出，实行民族区域自治制度，如果不把经济搞好，那个自治就是空的。坚持和完善民族区域自治制度的根本任务是发展生产力，实行民族区域自治制度的优越性归根到底要体现民族自治地方的生产力的更快发展，各族人民的生活水平的不断提高。现实已经向民族区域自治制度提出了更高的要求，就是要顺应社会发展潮流，在充分发挥政治作用的同时，还应激发其促进经济发展的功能。在人类社会进入新世纪之际，九届全国人大常委会第二十次会议通过了民族区域自治法修正案，民族区域自治法的经济功能更加增强，各少数民族当家作主的平等权利和自治权利得到更加有力的保障，国家对民族自治地方的支持和照顾力度不断加大。西部大开发事业已开始展现美好前景，民族区域自治制度将进一步发展和完善，民族区域自治理论也将会在实践中得到进一步的发展和完善。