关于我国建立申诉终结机制的几点思考

廖永安，熊英灼

(湘潭大学法学院，湖南 湘潭 411105)

一、申诉终结机制提出的背景及其意义

(一)申诉终结机制提出的背景

在我国当前的社会转型期，伴随着社会经济的高速发展，矛盾纠纷与日俱增，涉诉信访问题逐渐成为全社会关注的一个热点和难点问题。近些年来，虽然国家采取了诸多措施治理涉诉信访，取得了一定成效，但是涉诉信访数量依然居高不下，涉诉信访形势依然严峻。在此背景下，2005年中央政法委制定出台了《涉法涉诉信访案件终结办法》。随着“涉诉信访终结”概念的提出，关于它的争议也随即产生。“涉诉信访终结”作为对现行信访机制的重要调整，既涉及理论争议，同时也关涉对现有司法体制的挑战。因此，最高人民法院对它的态度曾几次反复。①湖南省高级人民法院课题组:《(最高人民法院2010年重点调研课题)关于建立申诉终结机制的调研报告》，第30页。2009年中央政法委又出台了《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，对信访和申诉等诸多工作的开展提出了指导性意见，并首次从中央层面提出要建立涉法涉诉信访终结制度。

涉诉信访是涉及法院诉讼的信访，区别于其他一般的党政信访，指与具体诉讼案件相联系，要求人民法院完成某种诉讼行为的来信和来访。而申诉是一个弹性极大的概念，有广义和狭义的区别。广义上的申诉没有明确的范围和类别的限制，只要是认为不合理的行为，都可以反映、申述，请求重新处理解决。狭义上的申诉具体包括两个方面:一是指被害人或被不起诉人对检察机关做出的不起诉决定不服提出的申诉，二是指当事人及其家属或者其他公民，对人民法院做出的已经发生法律效力的判决或者裁定不服提出的申诉。②曾庆敏主编:《法学大辞典》，上海:上海辞书出版社，1998年，第289页。本文所指的申诉是狭义概念上的申诉，而且专指当事人认为人民法院已经发生法律效力的判决或裁定有错误，向人民法院提出要求依法处理并予以纠正的行为。

对比涉诉信访和申诉的特征，我们会发现申诉和涉诉信访既有区别又有联系。就区别而言，申诉主要是针对案件的裁判，指向的对象是法院。而涉诉信访的内容很宽泛，既有案件裁判，也有立案、执行行为、办案效率、审判作风以及法官的工作态度等其他与案件裁判关系不大的内容，其指向的对象可以是法院，也可以是其他的国家机关。但是，涉诉信访和申诉有着共同的价值追求和目标导向，都是对法院司法行为的不认可而寻求救济，并且很多申诉就是通过信访的形式表现出来的，二者并无本质区别。

最高人民法院在2009年3月出台的《人民法院第三个五年改革纲要(2009—2013)》中，明确提出了完善涉诉信访工作机制，推进涉诉信访法治化、规范化，研究建立涉诉信访终结机制，规范涉诉信访秩序。2010年底，最高人民法院出台了《人民法院涉诉信访案件终结办法》，意图对部分重复申诉、无理申诉的信访老案予以清理和规范，以推进涉诉信访问题的制度化和法治化治理。这样，申诉终结机制在人民法院范围内以规范性文件的形式得以正式确立。客观地说，该机制是在重复申诉、无理申诉案件泛滥，迫切需要有一个退出机制的大背景下应运而生的。虽然在名称上冠以“涉诉信访案件终结”，但主要目的是解决各地法院已多次重复审查处理但当事人仍然申诉不止的老案，实现申诉案件的终结。

(二)建立申诉终结机制的意义

申诉终结机制的提出顺应了当代社会的整体发展趋势，符合中国特色社会主义法治理念，具有很强的现实意义。

1.有助于正确地引导当事人的申诉行为，弥补现有申诉机制的制度缺陷

尽管申诉终结机制本质上是一种体制内的行政终结，不是法律制度意义上的终结，对申诉的制度缺陷不能起到根本弥补。但是，申诉终结机制会促进对申诉终结的主体、申诉的次数、申诉的条件、申诉的程序以及申诉终结的后果等系列规则的完善，从而在一定程度上将有助于申诉行为的规范化，引导当事人的申诉行为朝法治化的轨道靠近，从而起到间接的制度性弥补作用。

2.有助于合理地避免司法资源的浪费，切实维护最广大人民群众的利益

一方面，法院审判案件和涉诉信访案件的成倍增长，对司法资源的需求与日俱增。另一方面，司法资源又是有限的，如果大量的审判精力用于久拖不决的申诉案件，无疑会对正常审判活动的开展和审判质量的提高构成冲击。申诉终结机制的实施，可以使法院从重复无效的申诉信访中解脱出来，抽出更多精力用于正常的审判活动。而对无谓的重复申诉的处理，浪费的是广大纳税人的钱财，损害的是广大人民群众的利益。申诉终结机制的实施可以最大限度地避免司法资源的浪费，从而切实维护最广大人民群众的利益。

3.有助于促使当事人及时正确地行使诉讼权利，从而更好地保障当事人合法权益

申诉是宪法赋予公民的一项基本民主权利，但是任何权利的行使都是有一定限制的，申诉人在行使权利时，必须按照一定的程序、以一定的方式、在一定的范围内行使。对申诉作出必要的、适度的终结限制既符合法治原则，也能更好地维护当事人权益。实践中，存在着重复申诉、无理申诉等各种形式的非正常申诉，导致申诉权的滥用。而事实上，滥用权利最终也会对自己的权利造成伤害。申诉终结机制的建立则能够促使当事人正当、理性地行使自己的申诉权，从而更好地保障自己的正当权益。

4.有助于最大限度地维护司法权威，促进社会稳定

反复申诉、无限再审的最大恶果就是摧毁了人们对法院判决的尊重，严重影响了司法权威。美国华盛顿特区联邦上诉法院首席法官爱德华兹在批评中国的司法判决缺乏终局性时曾精辟地指出:“如果一个解决方案可以没有时间限制并可以不同理由反复上诉和修改，那就阻碍了矛盾的解决。如果败诉方相信他们可以在另一个地方或另一级法院再次提起诉讼，他们就永远不会尊重法院的判决，并顽固地拒绝执行其不利的判决。无休止的诉讼反映了，同时更刺激了对法院决定的不尊重”。①宋冰:《程序、正义与现代化——外国法学家在华演讲录(前言)》，北京:中国政法大学出版社，1983年，第3页。申诉终结机制的建立对于判决权威的维护和程序稳定将起到很好的保障作用。终结环节本身即是对判决程序的直接支持，它通过把好程序运行的最后一道关口，为整套程序的安定性提供了有效保障。

二、申诉终结机制建构的法理基础

随着司法便民措施的推行，当事人在行使申诉权方面基本上实现了“零障碍”，这在很大程度上满足了人们寻求“理想中的公正”之需求。与此同时，随着当事人申诉热情高涨，大量的申诉案件涌入各级司法机关及政府有关部门。但是，没有节制的申诉程序并不能够实现当事人“寻求”公正这一良好愿望。一方面，就具体案件的当事人而言，反复申诉、多次审理，必然使其不堪时间、金钱上的重负，即使获胜，往往是“赢了官司输了钱”，得不偿失。另一方面，就潜在的当事人而言，有限的司法资源被某些当事人滥用，导致司法资源的浪费，必然折损潜在当事人接近司法的权益。有鉴于此，积极探索申诉终结机制，对于保障具体案件当事人和潜在当事人权利的及时实现、稳定司法秩序具有十分重要的意义。伴随着公正、效率、安定等价值理念的剧烈碰撞，从各种价值理念入手对申诉终结机制的建构进行理论上的阐释不失为一条可行的路径。

(一)权利保障有限性之使然

从亚里士多德提出“人是政治的动物”始，便形成相对系统的国家权力和公民权利学说，保障公民的各项权利是国家基于社会契约所履行的基本义务。①洛克:《政府论》(下篇)，叶启芳、翟菊农译，北京:商务印书馆，1964年，第77－80页。当前，作为公民基本权利内容之一的申诉权在多国人权文件中明确规定，我国宪法也不例外。

司法有发现案件事实真相和正确适用法律的价值追求，但案件事实本身的不可恢复性和司法权的裁判本质，决定了任何想通过一定的司法程序在每一个案件中都发现绝对的客观事实，实现绝对公正，都只不过是一种不切实际的良好愿望而已。因此司法确认的事实只能是经过法定程序过滤后的“客观事实”，而建立在此种“客观事实”之上的裁判，其公正性也必然具有相对性。但是，在绝对公正的诱惑下，大多数当事人已然将频繁地行使申诉权作为寻求公正的最后一根救命稻草。一些当事人甚至将申诉当作保护其权利的“尚方宝剑”，认为只要有申诉的“保驾”，就可以实现绝对公正。在某种程度上，申诉已经被异化为牢牢套在当事人和法院身上的“枷锁”。这种无限制的申诉权会侵害终审判决的最终效力，使一审、二审成为再审的预审阶段，二审终审不再具有最终效力，再审将成为事实上的三审。

在法理上，权利限制与权利保障并存，为了保障权利的有效行使，必须对权利行使的范围进行限制，且对权利进行限制的唯一目的是更为充分、全面地保障公民的权利。②胡肖华、徐静:《论公民基本权利限制的正当性与限制原则》，《法学评论》2005年第6期。从权利保障的有限性来看，应当对申诉行为进行适度限制。具体而言，申诉只能是实行有限纠错的一种事后救济程序，在制度设计上必须权衡救济利益的大小与救济成本的关系。将申诉权利的行使制度化，保证当事人启动申诉的权利，同时，必须对已经过正当申诉程序保障的权利进行适当限制，以使当事人的权利得到及时实现。

(二)分配正义哲学的具体体现

长期以来，在我们的观念中，“实事求是，有错必纠”已经根深蒂固，并有一种绝对化的倾向。这种行为原则追求的是从实质真实中获得裁判正当性的认同。实质正义哲学强调判决的正确性优于及时司法和合理开支的考虑。因此，即使法院对案件事实的认定稍有偏差，或仅仅是作出了对一方当事人不利的判决，都会导致当事人甚至法院自己在心理上对判决结果的难以认同，从而拒不履行判决，千方百计启动再审程序。个案正义本身存在着诸多不确定性，即因当事人、法官对法律的不同理解、对利益的不同考量，以及对公正的不同看法都可能成为影响“个案正义”实现的要因。如果对当事人的申诉行为不加限制，反反复复的申诉行为必将导致法院陷入“力不从心”的困境之中。为了维护私法秩序，有限的司法资源必须在各类案件间进行合理分配，以彰显公平、正义。毕竟，诉讼不仅要确保程序公正、结果公正，而且还要确保案件以合理的速度进行。③J.A乔罗威茨:《民事诉讼程序研究》(导论)，吴泽勇译，北京:中国政法大学出版社，2008年，第2页。

从分配行为本身的构成来看，分配正义蕴涵着分配尺度的经济合理性、分配程序的社会正当性、分配结果的合目的性相统一的哲学诉求。鉴于此，在司法正义的维度上，我们必须进行全新的考量，即以分配正义哲学取代实质正义之哲学基础。即无论是民事诉讼，还是刑事诉讼和行政诉讼，必须考量以下因素:(1)保障当事人诉讼基础平等;(2)节省开支;(3)保障快捷公平地处理纠纷;(4)适当地分配法院资源，同时考虑向其他案件配置资源的需要。④汤维建:《外国民事诉讼法学研究》，北京:中国人民大学出版社，2007年，第33页。根据这种理念，法院的功能不仅是根据法律和事实处理案件，而且还应保障有限的司法资源在所有寻求正义的人们之间公正地分配。从分配正义之哲学基础出发，建立申诉终结机制的旨意在于，保障有限的司法资源得到经济的安排，以避免不必要的诉讼成本投入和无谓的诉讼迟延。

(三)既判力原理的必然要求

根据既判力原理，裁判生效后，产生对法院的拘束力和对当事人形式上的确定力，此两种形成力的产生，加上已发生法律效力判决所具有的既判力，对终决判决就产生了双重保护，使得被判决的法律关系处于一种稳定状态。由此可见，既判力的根据，应该在尊重当事人权利(程序权利和实体权利)和尊重法院审判权威两个支点中求得。⑤江伟、李浩、刘荣军:《民事诉讼法学原理》，北京:中国政法大学出版社，1999年，第285页。无论当事人还是法院都应当尊重生效判决，从这种意义上讲，判决的既判力是建立申诉终结机制的法理基础之一。

首先，从既判力理论出发，建立申诉终结机制是维护法的安定性之必然要求。之所以要建立申诉终结机制，是为了维持社会秩序以及防止反复争议之需要。从申诉程序的内在制度价值来看，它是通过申诉保障司法公正的实现，从而达到维护司法权威性之目的。然而，若一味追求所谓的裁判公正，而不顾程序过程的公正性及裁判的确定性，随时推翻法院已作出的生效裁判，非但不能强化和维系司法的权威性，反而会削弱甚至破坏它。片面地寄希望于通过申诉程序的机能来确保裁判的公正性，从而造就司法的权威性，这不但不现实，甚至是有害的。因为频繁地对判决已经确定的案件进行申诉，只会使人们对法院失去信任感，这不但使法院对自己作出的裁判不予尊重，当事人及社会也会对“朝判夕改”的判决不予尊重。

其次，当事人在诉讼过程中获得的程序保障以及作为其逻辑归结的当事人自我责任的承担是建立申诉终结机制的正当化基础。当事人在普通诉讼程序中进行攻击防御，获得了充分的权利保障，因此，不管其获得胜诉判决还是败诉判决，都应当对判决结果承担责任。申诉程序的意义在于当事人行使特定情形下的申诉权以弥补既判力绝对原则下公正的缺失。然而，司法实践中因对申诉事由不进行任何限制已然使当事人走向另一个极端——滥用申诉权。当事人滥用申诉权，不但不能起到对判决查漏补缺的作用，反而会破坏判决的稳定性，使保障当事人权利和维护司法稳定之目标均无法达到。同时，随着我国审判的涉外民商事案件日益增多，如果因为申诉程序的频繁发动而使我国的法院判决不断被变更或撤销，则势必导致我国法院判决难以被外国法院所承认或执行，从而使我国法律或司法在国际社会丧失其应有的权威性。

三、申诉终结机制的科学定位与完善

(一)申诉终结机制的科学定位

要建立完善的申诉终结机制，必须首先厘清该机制的定位。由于三大诉讼法并没有关于申诉终结的相关规定，导致实践中人们对申诉能否终结;申诉终结机制究竟是一种司法行为，还是法院内部的一种行政行为，存在较大争议。

一种意见认为，申诉终结机制并非正式的法律程序。一般而言，某一案件经过人民法院的一审、二审即告终结，并不存在诉讼程序之外的终结程序。另一种意见认为，申诉终结机制是法律程序的自然延伸。简言之，尚处于正式法律程序中的案件不得采取申诉终结机制予以终结，申诉终结机制是法律程序的自然延伸，以完成正式法律程序为前提。还有一种意见认为，申诉终结机制是法律程序之后处理申诉上访案件的一种工作程序。申诉终结机制只是针对依法律程序审理裁判后的案件的后续处理，属于人民法院处理申诉上访案件的内部工作机制。

我们认为，申诉终结程序在整体定位上，应该是一种司法活动，是无理申诉在法律程序上的退出机制，应将其作为诉讼程序的有机部分进行诉讼化的改造，使之符合诉讼的一般规律和特征。首先，申诉终结必须坚持在“诉访分离”的前提下进行。申诉终结的对象只能是“诉”，而不是“访”，即申诉必须针对裁判本身。其次，终结程序不同于正式的再审程序。终结程序经过改造，虽然具有了诉讼程序的某些特征，但还是有别于正式的审理程序，除了形式上的差别，在效力上终结决定不能改变原生效裁判，不能作出判决，不对实体权益作出处理。

(二)建立申诉终结机制亟待解决的问题

正因为申诉终结机制在理论上具有可行性，在实践中具有必要性，一些法院开始尝试在本辖区内建立申诉终结机制。尽管各省市法院在涉诉信访案件终结办法颁布实施后，先后决定终结了一批申诉案件，取得了一定的成效和经验，但各地法院普遍反映实施申诉终结难度很大，主要存在如下几个带普遍性的问题:

1.司法资源消耗过大

申诉到法院来的案件大多是疑难复杂案件，涉及到很多方面的问题。法院在处理每一个情况截然不同的申诉案件终结工作中，诸多方面需要反复地交流、沟通、协商，既要保证所终结案件的质量，又要讲求所终结案件的效率，还要兼顾所终结案件能够有效稳控、预防反弹。因此，法院每终结一个申诉案件，都要花费大量的时间和精力，常常抽调其他部门的业务骨干参与做好此项工作，工作见效慢，周期长，司法资源消耗很大。

2.终结后重复申诉率很高

申诉终结工作中另一个突出问题是法院终结决定对当事人的说服力和强制力不够，相当一部分案件形成“终而不结”的尴尬局面。即申诉案件虽然经过了终结程序，被法院宣告终结，不再受理，但案件当事人仍然重复申诉上访，并没有因终结而息诉息访。另一方面，即使目前已暂不申诉或表示不申诉的当事人，在一定条件下仍可能重复申诉。申诉能否终结取决于当事人的主观认识和行为。

3.难以得到其他国家机关的认可

法院终结的申诉案件难以得到上级法院或同级党委、人大的认同。由于当事人申诉上访并无严格的法律限制，虽然相当一部分申诉案件经法院复查后已经决定终结，各级法院也不再受理。但申诉人找到党委、人大等部门申诉后，有关部门并不知晓和认可法院已作出的终结决定，又以提案、意见或来函等方式一次次地转办、交办、督办，使法院被动应付，案件难以得到真正终结。

4.后续稳控工作难度很大

现有法律对于终结后的违法申诉、无理申诉并无明确制裁措施。诸多签订息诉协议之后继续申诉的当事人并不能受到应有制裁。甚至有些时候，对于一些已经明确违反治安管理规定的违法行为，法院请求公安部门予以配合和处理时，公安部门害怕引火烧身而故意回避有关问题的处理。

(三)完善申诉终结机制的构想

所谓“他山之石，可以攻玉”。申诉作为法律救济的自然延伸，其终极目标仍然是司法公正，虽然由于各种原因，其承载了许多西方法律体系中特殊救济制度所没有的功能，这也注定了我国申诉终结制度与西方的案件终结制度有着诸多层面的差异。但是，西方国家重视在法律框架内终结案件，积极维护生效案件的既判力，严格限制特殊救济机制的适用等方面的理念，还是值得我国借鉴的。

为了严格维护已生效判决的既判力，西方国家的法律体系内外，一般不存在申诉终结案件的机制。但是，从终结案件的特殊方式，以及从当事人权利的特殊保护角度而言，西方诉讼法中的以再审之诉来终结案件的机制，与国内的申诉终结机制较为接近。但必须看到，作为终结案件的特殊通道，在西方，再审制度是一种被明确纳入诉讼法律框架内的正式救济机制，其制度设计较少受到政治制度、社会稳定的影响，而多从司法公正的保障方面进行考量。具体来说，对于已经确定生效的判决，两大法系都实行有限救济原则。大陆法系国家和地区，在民事案件方面，一般通过再审程序的过滤机制，以及对程序的启动事由、启动期限、启动次数的严格限定，明确地规定了如何终结再次审理的案件。大陆法系国家刑事再审程序则奉行“一事不再理”原则，即:对于任何已经发生法律效力的裁判，法院不得再次进行审判，不得对被判有罪或无罪的人重新进行审判或科刑。①周钊华:《刑事再审程序完善研究》，中国法院网，2011－03－15而英美法系国家则不存在完整的、体系化的再审救济机制。美国的联邦诉讼规则认为，案件只要经正当程序的审判，经过双方辩论，经作为民众代表的陪审团判断认定，其判决即真实，不得再行变更。②陈瑞华:《刑事诉讼的前沿问题》，北京:中国人民大学出版社，2000年，第502页。因此，英美国家对生效判决的重新审理限制更多，同时，其民事案件的重新审理条件也非常严格。

通过对申诉终结机制法理基础的深入探究，以及对该机制建构的科学定位，并借鉴国内外相关经验，我们对申诉终结机制的建立和完善提出如下具体构想:

1.确定申诉终结的主导模式，明确申诉案件终结的范围

现有申诉终结主导模式主要有党委主导型的申诉终结制度以及法院主导型的申诉终结制度。在理论上，还有人提出了建立人大主导型的申诉终结制度。然而，这些争鸣都是在“涉诉信访”的大语境下进行的，具体到本文探讨的申诉终结机制，在“诉访分离”的前提下，涉及“诉”的案件，由人民法院依一定的程序从法律上予以最后的确认，这是人民法院行使宪法和法律赋予的审判权的职责所系。所以，建立由人民法院来主导的申诉终结模式是科学且合理的。

具体而言，由一审法院负责申诉案件终结申请的程序启动，通过申报、审查、组成听证组、听证调查、审核、决定、送达、备案和通报以及存档等一系列的过程来完成整个申诉终结程序。同时，基于对申诉案件终结的慎重、确保所终结案件的正确性以及体现终结的权威性，防止当事人不服中级法院或基层法院的终结决定而重复上访，导致终结不终等因素的考虑，我们认为，将终结决定主体限定为最高人民法院和高级人民法院是合适的。所申诉案件是因为事实问题的，由高级人民法院终结;所申诉案件是因为法律问题的，由最高人民法院终结。而对于当事人申诉的事实问题和法律问题交织在一起的案件，可以由最高人民法院予以终结，最高人民法院对事实问题不再审查，只对法律问题予以审查。

对哪些申诉案件可以实施终结，各地的范围不尽相同，但究其实质，可以归结为在现行法律和政策框架下已经穷尽各种司法救济手段，而涉诉当事人继续无理重复申诉。我们认为，申诉案件终结的范围应界定为:原判正确，申诉人所提要求纯属无理的;申诉人诉求的合理部分已有合理的化解方案，但当事人无正当理由拒不接受的;申诉人诉求限于科学技术或者社会经济发展的客观条件，暂时无法予以解决的。

2.提高审判质量，完善社会救助

申诉案件的大量出现，法院自身有不可推卸的责任。减少、控制和预防申诉案件发生的根本出路在于狠抓案件质量，进行源头治理。首先，应规范立案。凡符合人民法院受案范围的，均应依法受理，不能人为设置障碍。其次，应规范法官自由裁量权。建立内部监督制约机制，保障法官自由裁量权规范行使;落实案例指导制度，确保同类案件有相同的裁判标准。第三，要实行案件质量和裁判文书评查制度，定期通报，严格落实办案责任追究机制。第四，坚持能动司法，积极创新多元纠纷解决方式。

申诉案件救助是指法院做出申诉终结决定后，相关部门对生活极度困难、缺乏经济来源的息诉人提供的一种临时性救济制度，它是保障申诉终结机制顺利运行的必要内容之一。实践中，确实有相当一部分主体“生活处于非正常状态”①据长沙市、张家界市中级人民法院的调研，存在部分申诉人“生活条件偏差”，一些人“缺乏收入来源”，有些“亲人疏离”，“孤立于社会”。，需要救助。据统计，大约有80%的申诉案件的信访诉求是要求金钱给付的案件执行未到位，其中赔偿占大多数。②王华海、蒋武君:《息访协议的窘境与出路》，《法治研究》2008年第11期因此，社会救助在一定程度上能够解决申诉人生活、生产的燃眉之急，且有利于申诉人增进对司法的信任，提高其对法院裁判结果履行的积极性。

具体而言，可以从如下几方面着手完善:(1)设定救助条件。这些条件包括签订息访协议，有一定的申诉理由，申诉人确有生活、生产等无法由自身化解的特定困难等。(2)保障经费来源。宜由各省高级人民法院与省级财政部门协商发文，要求各级财政将申诉救助基金列入年度财政预算，建立申诉终结救助专项经费。(3)严格发放审查。救助基金宜由政府部门的专门单位管理，但由法院保留这种救助提供的最终审查权。同时，需要明确的是，申诉社会救助是诉讼程序外制度，本身不属于申诉终结机制的制度范围，也不构成申诉终结裁定的前提条件。

3.开发申诉案件查询系统，实现申诉终结的联动协调

很多案件在向法院申诉前，已被其他部门处理过，由于部门联系不畅，案件信息查询困难，各部门处理案件的方式、答复的意见差别很大，这些因素进一步加大了申诉终结难度。因此，要从“全国、全省一盘棋”的角度，按照统一标准、集中受理、权威答复的要求，在各相关部门之间建立信息共享的申诉案件查询系统，打破各部门在接访、处理申诉案件上的条块化处理方式，切实发挥申诉终结机制的实效。

对此，可由法院和信访部门牵头，中央政法委协调主管，建立全国联网的申诉案件查询系统。这套系统在各地级市人大、政法委、检察机关、中级人民法院、市信访部门等案源比较集中的单位统一安装，并由该层级单位作为案件登记的基层单位。对所有信访和申诉案件，按照已终结案件、处理中案件、新接收案件等类别分开记载，详细记载申诉主体情况、案件来源地、案件事由等内容，以有效防止申诉人缠诉、重诉。

4.对无理缠诉行为进行惩处，防止申诉人滥用申诉权

我们认为，法律的权威性和社会的稳定性实际上是相辅相成的，真正贯彻“有法必依”、“执法必严”、“违法必究”的社会主义法治原则，不仅有利于彰显法律的强制性和权威性，还将全面促进社会稳定。当前，对于申诉人滥用申诉权的行为并没有体现法治力量的介入，而仅通过“反复做好说服工作”、“思想教育”等人治色彩极为浓厚的非法治手段来约束申诉权的滥用，我们认为这是在治标不治本，甚至是隔靴搔痒。

具体而言，在申诉程序终结这一条件成立之前提下，只要申诉部门依法合理地处理了申诉人的申诉事项，保障了申诉权行使之正当性，那么，申诉人在申诉程序终结之后仍然“无理缠诉”、滥用申诉权，就应该采取一定措施，对其进行制裁。首先，明确制裁对象，即无理缠诉的行为范围。已作出终结决定的案件，如申诉人继续申诉的，或未作出终结结论，但申诉行为对社会稳定、机关工作秩序造成较大损害的案件，可确认为无理缠诉行为。其次，明确制裁主体。鉴于法院的职能定位和缠诉行为影响范围的广度，处理无理缠诉行为需政法委、法院、公安等部门的协调和联动，宜将公安部门作为主要的制裁主体。③湖南省高级人民法院课题组:《(最高人民法院2010年重点调研课题)关于建立申诉终结机制的调研报告》，第101页。第三，确定制裁强度。对于初次和影响不大的缠诉行为，一般采取训诫或警告等制裁措施，并将每次制裁记录记入申诉案件查询系统;经过多次处理，仍然缠诉的，可依《治安管理处罚法》、《刑法》等法律规定，依法追究申诉人的行政或刑事责任。