制度分析视角下的高等教育区域差异

杨红旻

摘 要：判断高等教育区域差异合理性有三种价值标准，即学术层面的能力标准、经济层面的效率标准、政治层面的公平标准。中国高等教育制度变革的价值选择偏好导致“强势”与“弱势”区域分化加剧，以公平为价值目标的社会制度改革滞后又造成高等教育弱势区域的双重束缚。因此，发展和完善现代大学制度、公共教育财政制度和民办高等教育制度，进行规则体系重建，实现三种价值标准的整合和行动者的权力制衡，有利于缩小区域差距，促进高等教育相对均衡的发展。

关键词：高等教育；区域差异；制度分析

一、高等教育区域差异的价值判断

由于历史文化积淀与人口、经济支撑能力等综合因素的影响，高等教育在不同区域间的发展从规模与结构来看都存在着巨大的差异，并最终表现为不同区域居民接受高等教育的机会的各种差异。这种差异是不可避免的，无论是在中国，还是在美国等高等教育发达国家。问题是这种区域差异是否合理，即以何种标准对这种客观存在的区域差异现象进行价值判断，并以此为基础采取各种行动，制定政策及建构制度体系。

目前对于高等教育区域差异，学者们一般以三种标准来判断其合理性。首先是学术层面的能力标准。很多学者认为高等教育作为一种高水平的学术性教育，应当以具备相应学术能力的学生为主要对象，以选拔性考试的结果作为是否提供高等教育机会的杠杆。因此，无论哪个区域的高等教育接受者都应遵循“分数面前人人平等”这一具有普遍主义的价值标准，面对同样的评价标准和同样的被选拔的机会。也就是说，高等教育的区域差异只能是能力差异引起的，而不应是其他原因。其次是经济层面的效率标准。当高等教育走向地方分权管理后，高等教育的发展受区域经济支撑能力制约，同时又通过人才培养满足劳动力市场的需要来促进区域经济发展，以劳动力市场供求均衡来实现资源配置的最优化，因此，很多学者认为区域高等教育发展应与经济、社会条件相适应相协调，实现资源配置的效率目标。基于区域经济社会发展的不平衡性，有学者提出了与中国区域经济相适应的高等教育发展布局的理论设想，以及增长点型、发展极型、重点发展区域型等三种区域发展模式［1］；也有学者认为根据不同的劳动分工条件，区域间高等教育的人才培养也要分工合作，差异化发展［2］。其三是政治层面的公平标准。伴随着战后教育民主化思潮的发展，高等教育开始由原来的“少数人的特权”变为“有资格者的权利”，并推动各国高等教育进入到大众化阶段。“让更多的人接受高等教育”成为各国公共高等教育投资政策的价值目标，高等教育成为一种“准公共产品”。基于这种观念，一些学者认为高等教育在区域间的差距或不均衡程度应控制在一定范围内，或应逐步缩小。如果区域差距或不均衡程度过大，就会影响高等教育公平目标的实现，这就要求政府采取一定措施进行干预，逐步缩小区域间高等教育的差距。［3］

高等教育区域差异的三种价值判断标准孰重孰轻？哪个应更优先？不同的利益主体有不同的选择。我们必须看到，如果说前两种标准能导致经济社会发展不公平的复制的话，后一种标准作为一种补救或纠正，已成为现代高等教育不能漠视的价值追求。即使以公平为目标的政府干预与“学术自由”、“大学自治”等高等教育传统理念之间存在一定程度的冲突，布鲁贝克在《高等教育哲学》中仍对公平标准的重要性进行了充分肯定。他指出：“只要国家所采取的措施能确保高等教育机会平等，对这样有益的干预就不必担什么心。慎重地使用政府资金去开发人力资源将会使未来更加富裕，而不是更加贫穷。”［4］法国著名社会学家布迪厄则从公平角度出发对学术界所谓“客观”和“独立”的能力标准提出质疑。他认为：“教师在对学生进行感知和评价时远不可能做到中立和客观，在他们尚未意识到时，已用先入为主的偏见将学生的社会属性与学业评判对应起来；在他们自以为在进行纯粹的学业分类活动时，已将社会类别差异转化成学业类别差异。这样的学业评判几乎无法掩盖社会偏见。”［5］

综上所述，基于三种价值标准对高等教育区域差异进行合理性判断和治理，是专家学者群体、各级政府官员、高等教育既得利益群体与高等教育弱势群体等不同行动者按不同规则进行的博弈活动，制度正是这些规则的体系化和规范化。因此，研究高等教育区域差异问题的制度成因，并通过有效的制度设计，逐步缩小区域间高等教育差距，促进高等教育相对均衡的发展，具有重要的现实意义。

二、高等教育区域差异问题的制度成因

1978年以来中国的改革本身就是一种制度的变革，在此过程中高等教育区域差距不断拉大，高等教育公平问题越来越引起公众的关注。高等教育区域差异问题的凸显离不开制度因素的深刻影响。

1. 高等教育制度变革的价值选择偏好导致“强势”与“弱势”区域分化加剧

（1）高等教育区域间强弱格局的初始化

虽然1977年恢复并沿用至今的高考制度打破了之前凭政治资格分配高等教育机会的招生制度，被认为体现了能力标准和社会公平理念，但是它所执行的由国家对各地高等教育招生规模进行控制，并将招生计划指标在各省进行分配，造成了高等教育区域间强弱格局的初始化。高等教育区域差异在高考制度恢复之初就已经比较突出，对此，国家并没有以公平标准为指导按比例增加考生多的区域的招生指标，而是采取了在严格控制招生计划的基础上按更为苛刻的能力标准进行考试筛选的方法，如设定高考预考制度或划定相对较高的分数线。教育部在《1980年高等学校招生工作的规定》中规定：“考生多的省、市、自治区应在统考前进行预选。高中毕业考试实行全省会考，按计划招生人数的三倍或五倍，选出成绩优秀的学生参加统考；由省、市、自治区按计划招生人数的三倍或五倍，参照各地应届毕业生人数、上届录取人数，给各地分配名额，选出成绩优秀的学生参加统考。采取哪种办法，由省、市、自治区决定。”又例如，各省之间的高考录取分数线存在较大差别，以京、津、沪为代表的东部经济发达地区和西部边远地区的分数线明显低于四川、河南和山东等考生集中省区。有人将“倾斜的高考分数线”这一现象称为中国教育最大和“最刺眼的不公正”［6］。在这样的制度安排下，考生多指标少的区域就成为高等教育入学机会分配的弱势地区，其居民由于户口因素限制而不得不面对更为激烈的竞争压力，从而成为高等教育弱势群体。随着高考招生制度的不断改革，分省命题、分省考试和部分高校自主招生打破了国家统一招生的体制，高校和地方政府在招生录取中的权力有所扩大，但是在计划思维惯性下招生指标省际分配的方式并没有得到改变，对高等教育区域公平的考量依然欠缺。

（2）高等教育“强势”与“弱势” 区域的进一步分化

20世纪90年代中央地方两级管理的宏观管理体制改革及相关高等教育财政拨款政策进一步加剧了高等教育“强势”与“弱势”区域的分化，出现了强者愈强、弱者愈弱的马太效应。随着高等教育宏观管理转向中央与省级两级管理体制，地方政府在解释中央政府颁发下达的政策的同时，逐渐加强了地方统筹的力度。而经济学家认为财政分权程度的增加很可能会导致经济发达地区与不发达地区公共服务差距的加大，高等教育的公共供给也是如此。我国高等教育以政府财政性拨款为主要投入渠道，分权改革下地方政府之间的竞争造成高等教育区域差异的拉大。而理应在公平的价值标准下进行干预的中央政府却更重视效率标准。以对“211”、“985”等重点高校、重点学科建设专项补助为例，中央财政以少数高等教育发达地区的部属院校为主要投向，地方高校的经费需求往往被忽略，并且中央要求地方政府进行配套投入，这使得强弱态势进一步累积，扩大了财政性经费投入的区域差异。

（3）弱势补偿制度的缺失与低效

罗尔斯认为公平是在社会成员间按比例平等分配的理想与制度，以及关于该理想与制度实施的救济和保障制度。他主张实行“差别原则”，即对弱势群体进行不平等但“符合地位最不利的人的最大利益”的弱势补偿制度［7］。如前分析，考生多高等教育资源较少的地区作为高等教育弱势地区，可以通过两种渠道实现弱势补偿：一种是按适龄人口比例增加弱势地区的招生名额，另一种是按家庭经济背景向学生提供各种资助。但在现实运作中，决策部门往往缺少一种可以根据人口需求调整招生计划的公开透明的制度安排。高等教育弱势地区即使招生规模有所扩大，也多集中于地方高等学校，与其薄弱的公共财政基础不相匹配，往往出现高等教育弱势地区政府努力程度较高而生均经费水平较低的矛盾，进一步削弱了弱势地区的高等教育质量。而依靠学生资助进行弱势救济也是在招生计划的制约下进行的，也就是说只能解决是否上得起学的问题，不能解决有没有上学机会的问题，不能改变高等教育弱势地区在招生指标分配中的地位。

2． 以公平为价值目标的社会制度改革滞后造成高等教育弱势区域的双重束缚

中国改革开放的渐进式特征，造成了经济、政治、社会保障等不同领域内不同价值目标导向的制度变革的不同步。高等教育招生和财政体制等改革在市场化进程中相对滞后，但相对于以公平为价值目标的财政转移制度和户籍制度等方面的改革又比较领先，造成高等教育弱势地区被束缚于公共资金投入的弱势地位和相应的高等教育弱势群体被束缚于高等教育弱势地区的双重困境。

（1）财政转移制度改革滞后于高等教育财政管理体制改革

财政转移制度是分权条件下协调中央、地方财政关系的重要制度，在平衡地方预算收支差额、维持地方公共服务相对“均等”的供给方面具有不可替代的作用。而我国1994年分税制改革后的财政转移制度也是采取了渐进式改革模式，过渡性强，效率较低，滞后于高等教育财政管理体制改革，不能有效改变高等教育弱势地区的公共资金紧缺局面。与西方国家以专项补助形式为主的转移支付不同，我国以税收返还为主要形式，强调保护地方的既得利益，形成了一省一率、一省一额的不规范现象。因不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异而缺乏较合理的客观标准，我国的税收返还规模和经济发展水平存在正相关，并与各地区经济结构相关，即经济较发达地区得到的税收返还规模较大，结果是富裕地区提供公共服务和产品的资金越来越多，而贫困地区的资金越来越少。而其他形式的转移支付由于数量太少或覆盖范围太大，难以有效实现地方财力平衡和公共服务均等化的目标，难以实现地区间的配置均衡。而不断增长的专项补助对社保和义务教育起到了较强的支持作用，但是在运作过程中大量存在着“讨价还价”、“人情款”、“撒胡椒面”、“跑步钱”等利益博弈现象，在缩小地方财力差异方面效率较低。在滞后的财政转移制度改革中，高等教育弱势地区被束缚于公共资金投入的弱势地位。

（2）户籍制度改革滞后于招生制度改革

迁徙自由作为一项不可剥夺的人权已经获得国际社会的广泛认同，自由迁徙就意味着无论去哪里居住或就业，都能享受到与当地人同等的福利待遇，包括公立高等教育的就读机会。我国户籍制度在改革开放后不断改革，目前城乡之间严格的迁徙限制已经取消，但是省区之间的自由迁徙还未实现，由于不同省区间高考招生分数线或高等教育就读机会的差异，高等教育弱势群体中具有较强社会资源的行动者利用各种途径进行“高考移民”，一方面流向北京、上海等高等教育发达地区，另一方面流向新疆、海南等高等教育虽然不发达，但适龄人口较少，在少数民族等地区优惠政策下招生指标相对较多的地区，来规避高等教育弱势地区的竞争压力。正因为这种做法与现行户籍管理制度有所冲突，没有取得“合法”地位，并且在“移民”过程中多使用弄虚作假手段，又引起了新的社会不公平，国家出台相应政策对此严令禁止。虽然禁令是出于维护社会秩序的目的，但缺少对高等教育弱势地区利益的考虑，使得高等教育弱势群体被束缚于弱势地区。

三、整合三种价值标准的规则体系重建

如前所述，高等教育区域差异问题由现实的制度供给与高等教育发展需求之间的不均衡关系产生，也必然需要整合三种价值标准进行规则体系重建，以制度的均衡供给来解决，即通过行动者的权力制衡来缩小区域差距，促进高等教育相对均衡的发展。

1． 建立和完善现代大学制度，实现能力标准与公平标准的整合

现代大学制度的核心是学术自由，大学应有权利完全按照学术方面的能力要求，自主地不受计划指标限制地招收学生，并且不应受学生来自何方、所属社会阶层及种族、性别等因素的干扰。美国哈佛大学成立之初，所招收的学生基本都是东北部地区富裕白人家庭的子女。这种招生政策深受诟病，随着社会进步而不得不进行相应的改革，使哈佛大学向来自所有地区所有阶层的学生开放。私立大学尚且如此，公立大学更应秉承能力标准和公平标准，扫除招生政策中的地区歧视。

中国高校20世纪80年代才开始扩大办学自主权的改革，时至今日大学的各项政策仍深受政府偏好的影响而缺乏自主性。无论是“211”、“985”等实施精英教育为主的大学，还是各省实施大众教育为主的地方高校，其招生方式都没有排除地区性招收人数的限制。即使是中央财政支持的公立高校，虽然资金来源于全国范围内的税收收入，应为全国范围内符合能力要求的有资格者提供受教育机会，但是由于受校属地方政府的利益驱使，往往投放给本地更多的招生指标。这也使得北京、上海等高校集中地区的居民成为这种政策的既得利益者，更趋向于维护这种既不符合能力标准也不符合公平标准的招生政策。而一些在政府偏好驱使下盲目扩大招生的高校，忽视了对学生的能力要求和对教育过程的质量控制，从而也不能真正满足人们的高等教育需求。

因此，现代大学制度的建立仍然是区域高等教育体制创新的重要内容。只有建立和完善现代大学制度，形成合理的内外部治理模式，实现能力标准与公平标准的整合，才是促进区域高等教育协调发展的根本途径。

2． 发展和完善现代公共教育财政制度，实现效率标准与公平标准的整合

财政体制的分权改革主要以效率标准为指导，认为地方政府在了解本地公共服务需求信息方面更具优势，因此要求明晰各级政府的责任划分，地方政府主要负责满足本区域适龄人口的高等教育需求，而中央政府则需要通过各种间接政策进行合理调控，促进区域间资源公平配置以及高等教育等公共服务相对均衡的发展。由此来看，中央政府在公平方面具有主要责任，应通过完善财政转移支付制度，增加对经济落后省区的财政转移支付、国债项目等途径，加大对经济落后省区资金扶持的力度，增加其财政支出的总量。即使在高等教育经费占财政支出比例一定的情况下，高等教育经费供给总量也会有一定数量的增长，使高等教育优先发展成为可能，从而实现分权框架下效率标准与公平标准的整合。

3． 大力发展民办高等教育，建立多元调节机制

民办高等教育可以通过市场机制对高等教育适龄人口规模的变化做出灵活的反应，是公立高等教育计划式人才培养机制的重要补充。而我国民办高校基本上是靠自筹经费，与每年可以得到国家拨给大量经费的公办高校相比，筹资和经营都难度较大。由于民办高校建校历史短，在没有国家信誉保障的情况下，利用银行贷款等其它渠道进行融资的困难程度也是不言而喻的。只有实行促进民办教育发展的政策，保障民办高等教育合法权益，才能使民办高等教育实现跨越性发展。特别是在经济发达、居民付费意愿强的地区，政府应适当放松民办高等教育的发展管制，在科研资助和学生资助等方面完善针对民办高等教育的激励机制，提高民办高等教育的质与量。这样，政府可集中更多的公共资金投入到不发达地区的公立高等教育中去，提高资源配置效率。

4. 减少歧视性政策障碍，降低交易成本

户籍制度与高等教育招生和就业等制度相捆绑是中国高等教育的特有现象，也是高等教育区域之间不公平存在的根本原因。通过户籍制度的改革，减少高等教育招生和就业方面的歧视性政策障碍，建立统一、开放、有序、公平、竞争的招生市场和劳动力市场，建立健全市场信息网络系统，保证使供给方和需求方获得全面的、具体的、真实的信息，最大限度地实现信息对称，有利于降低交易成本，促进高等教育资源区域间合理分布与流动。

参考文献：

［1］李凌.中国区域高等教育发展战略论［J］.高等教育研究，1994（4）：100.

［2］赵庆年.分工与合作:区域高等教育协同发展的现实需要与理性诉求［J］.黑龙江高教研究，2009（1）：13-17.

［3］严全治．区域高等教育与经济非均衡发展实证研究［J］．教育发展研究，2006（23）：62-65.

［4］布鲁贝克.高等教育哲学［M］.王承绪等译．杭州：浙江教育出版社，2001．75.

［5］唐琼一.布迪厄高等教育公平观探析——《国家精英——名牌大学与群体精神》解读［J］.高教探索，2007（3）：47-50.

［6］肖雪慧.最刺眼的不公正[J].社会科学论坛，2001(11)：43-45.

［7］John Rawls． A Theory of Justice[M]． Cambridge, Massachusetts: The Belknap Press of Harvard University Press, 1971, 302.

（责任编辑 刘第红）