中国大学生创业政策的回顾与展望(1999-2011年)

夏人青 罗志敏 严军

摘 要：若以1999年教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》提出的鼓励大学生自主创业的政策为计时元年，大学生创业政策至今已走过了整十二年。十二年间，大学生创业政策以极大的影响力迅速推进；十二年间，大学生创业政策也发生了诸多变化。十二年是一个坎，大学生创业活动过程中暴露的诸多问题使其必须进行新的选择；十二年也是一个节点，是政府创新大学生创业政策的良好时段。目前，“让更多人愿意创业，让更多人成功创业”应是新时期大学生创业政策的主轴。而要达到这一目标，则需要继续在政府主导下，以创业教育为基础，以创业商务支持为重心，切实提高政策的针对性。

关键词：大学生；创业活动；创业政策

较之于绵延几十年的计划性就业模式，高举创新、创造大旗的大学生自主创业可以说是一个新事物。值大学生创业政策运行十二周年之际，本文系统地梳理了我国有关大学生创业的一些政策措施，总结其发生、发展的历程，提出今后改革的方向，为今后大学生创业的良性发展提供参考。

一、历史与嬗变

全球知识经济时代的到来以及兴起于二十世纪八十年代的美国大学校园的创业活动，除了带动二十世纪九十年代初我国学界对创业及创业教育问题的关注之外，也带动了1998年清华大学发起的首届“清华大学创业计划大赛”以及以此为载体进行的、从校园走向市场的大学生创业活动。而这些也使大学生创业逐渐上升成为一个政策问题而引起政府的关注和重视，大学生创业政策也由此进入了人们的视野。若单一从事物发展的视角来考察，其具体可分为以下几个时段。

（一）1999-2002年：以高校自由探索为主，提倡大学生高科技创业

为了与1995年５月《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》提出的“在全国实施科教兴国的战略”这一宏观政策要求相呼应，也为了适应国际教育改革与发展的趋势，教育部率先对清华大学等一些大学校园发起的大学生创业活动表明了态度，即鼓励和支持大学生自主创业。如1999年1月教育部制定、国务院批转发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》第27条指出：加强对教师和学生的创业教育，采取措施鼓励他们自主创办高新技术企业。1999年5月《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好1999年普通高等学校毕业生就业工作意见的通知》也提出“鼓励和支持毕业生到非国有制单位就业或自主创业”。1999年6月，在第三次全国教育工作会议上，时任国家主席的江泽民也要求政府给予政策、小额贴息贷款等方面的支持，扶持大学生开办企业，特别是小型科技民营企业。

与此同时，团中央、教育部、中国科协、全国学联联合主办了首届大学生“挑战杯”创业计划大赛，2000年和2002年又分别在上海交通大学、浙江大学举办了第二届、第三届创业计划大赛。这些由政府部门参与的创业计划大赛增加了大学生创业活动在社会层面的权威性和认可性，在全国也产生了很强的政策信号。这对于在高校普及创业知识、倡导创业理念、引领创业行为具有前所未有的意义，在大学生中间也起到了很好的教育和示范效应。

2002年4月，教育部召开了普通高校“创业教育”试点工作会议，正式发文确定清华大学、北京大学、中国人民大学、北京航空航天大学、上海交通大学、南京经济学院等9所高校为创业教育试点院校，并给予资金和政策支持。如大学生、研究生(包括硕士、博士研究生)可以休学保留学籍创办高新技术企业。在此期间，教育部先后召开几次创业教育试点院校座谈会，教育部高教司还举办了“教育部创业教育骨干教师培训班”，积极推动高校创业教育的开展。此后，以开设创业教育课程为表征的一些高校的创业教育活动得到发展，大学生中也涌现出一股前所未有的创业热潮。

以上表明，政府已经开始通过一定的制度措施正式参与大学生的创业活动，也为今后大学生创业政策指明了方向。其政策呈现出以下几个方面的特点：一是政策的导向是配合国家“科教兴国”这一远大目标，鼓励大学生利用自己的学科、专业优势，从事高科技创业；二是把推进大学生创业作为改革高校毕业生就业制度的一个突破口；三是政策发布的主体是以教育部为主，活动实施的主体主要是高校；四是政策很笼统，主要提出一些原则和方向，对大学生创业主要是精神性扶持。

（二）2003-2006年：提供创业优惠政策，重视普遍的创业活动

大学生创业活动曾经随着2001年以来大量学生企业的倒闭而陷入低谷。但2003年以来，随着大学扩招之后大学毕业生逐步走向就业市场，毕业人数剧增，面临严峻的就业形势，创业话题再度被提起并得到政府的关注和重视。

2003年5月，国务院办公厅在颁布的《关于做好2003年普通高等学校毕业生就业工作的通知》中要求，凡高校毕业生从事个体经营的，除国家限制的行业外，自工商部门批准其经营之日起，1年内免交登记类和管理类的各项行政事业性收费。有条件的地区由地方政府确定，在现有渠道中为高校毕业生提供创业小额贷款和担保。同年6月，国家工商总局发布通知，就2003年普通高等学校毕业生从事个体经营出台了比较具体的有关收费优惠的具体政策。2004年4月，共青团中央、劳动和社会保障部联合发布了《关于深入实施“中国青年创业行动”促进青年就业工作的意见》，要求从普及创业意识、培养创业能力、提供创业服务、优化创业环境、完善对青年的就业服务五个方面采取措施，引导、帮助广大青年（包括大学毕业生）在创业中实现就业。

在随后的2005年，国家更是加大了对大学毕业生自主创业的支持力度。如《关于进一步做好2006年高校毕业生就业有关工作的通知》（社厅[2006]17号）第四条、《关于做好2007年高校毕业生就业有关工作的通知》（劳社部发[2007]13号）第三条以及《关于进一步加强创业培训推进创业促就业工作的通知》（劳社部发[2007]30号）等政策对大学生创业活动的优惠扶持力度有所加大。其中包括扩大创业教育试点范围，设立大学科技园以及创业孵化机构、加大创业培训力度、建立创业孵化基地、实施创业税费减免、小额担保贷款等等。这一政策得到了许多地方政府的响应。如建立高校创业园区，为大学生创业实践提供场所；设立扶持大学生创业基金，为新创企业减免税收、租金及行政性收费，等等。上海市政府从2006年起，连续5年，由市科委、市教委每年各投入5000万元，每年向基金会投入1亿元专项拨款，以鼓励和支持大学生进行自主创业实践[1]；河南、山东等省则推出了高校毕业生“试营业制度”，实行货币出资“零缴付”、经营场地“零成本”、服务创业“零收费”等优惠措施。[2]

以上政策表明国家已经意识到要促进大学生创业，不仅要有创业鼓励措施，还要创造良好的创业环境和市场条件。与上一阶段相比，大学生创业政策也发生了一些明显变化：一是与以往仅重视大学生高科技领域创业不同，开始重视一般行业的大学生创业（如服务业、个体零售业），并给予了许多实质性的优惠政策；二是创业政策的关注点更多地投到了大学毕业生身上，强调创业培训在促进大学毕业生开拓就业领域中的重要作用。

（三）2007-2011年：更多部门参与，重视全面改进创业环境

2007年8月开始浮现的金融危机所带来的劳动力市场需求的萎缩以及大学扩招步伐加快所带来的越来越多的大学毕业生不能如期就业，使大学生就业问题日益成为社会关柱的热点问题，成为直接关系社会和谐稳定的大事。在这种政策背景下，以创业来缓解或解决大学生的就业问题就成为了国家大学生创业政策的一个愈加明确的政策信号。

此时，有关扶持大学生创业的政策的出台频率明显加快，政策内容也更加详细，政策发布的主体也由以前的几个部门到现在共涉及十几个部委，除教育部以外，还有劳动与社会保障部、科技部、中华全国总工会、共青团中央、工业和信息化部、国家工商行政管理总局、中华全国工商业联合会、财政部、中国人民银行、国家税务总局等等。这说明中国政府从中央到各个政府部门对于大学生创业已形成了基本的政策共识，给予大学生创业更多、更广泛的重视，也显示出我国政策制定部门对全面改进创业环境有了更深刻的认识。

一是从提供单纯的创业技能培训，到提出包括创业意识、创业知识、创业技能培养的全面的创业教育，希望从源头上促进大学生创业。如2010年5月，国家教育部召开了“全国推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作”的视频会议并下发《教育部关于大力推进高等学校创新创业教育和大学生自主创业工作的意见》，提出“通过开展创新创业教育工作，促使高等学校不断更新教育观念、改革人才培养模式、教育内容和教学方法，将人才培养、科学研究、社会服务紧密结合，实现从注重知识传授向更加重视能力和素质培养的转变，提高人才培养质量”。2011年3月，国务院总理温家宝在《政府工作报告》中也专门强调：“提高教育质量，增强学生的就业创业能力。”从以上政府颁布的有关大学生创业的政策以及国家领导人的讲话中可以看出，政府已经意识到学校教育在推进大学生创业方面的重要作用，并把创业人才培养与高校的人才培养模式改革以及人才培养质量的提升联系起来。

二是从单纯提供创业优惠政策到提供创业服务。基于“克服国际金融危机造成的严重冲击，实现高校毕业生就业的基本稳定”的现实需要，此阶段出台的大学生创业政策一般把大学生创业工作纳入各地创业带动就业工作总体规划，对大学生创业实行创业培训、项目开发、小额担保贷款等一体化的服务。如2010年人力资源和社会保障部在不到两个月的时间内连续发布了《关于实施2010高校毕业生就业推进行动大力促进高校毕业生就业的通知》和《关于实施大学生“创业引领计划”的通知》两项政策，该政策除了强调继续加强创业教育、开展大学生创业培训（实训）、加大对大学生创业的政策优惠扶持（如大学生自主创业三年内每年减免8000元税费）之外，着重提出了要为大学生创业提供指导服务和孵化服务，如指导大学生制定创业计划书，为大学生制定创业路线图，成立大学生创业导师团、专家志愿团，为创业大学生提供低成本的生产经营场所和企业孵化服务等等。

二、问题与评价

十二年来，中国政府从中央到地方都出台了很多促进大学生创业的政策，这些政策使大学生创业活动进入了前所未有的良好发展阶段：一是减少了社会对大学生创业的质疑，促进了地方政府和高校加大了对大学生创业活动的支持。如截至2010年，地方政府和高校设立的大学生创业资金累计已达16亿元，其中省级大学生创业资金10.85亿元，地市级资金2.57亿元；共建立了2000多个创业实习或孵化基地，总面积达330万平方米。[3]二是促进了创业教育活动的开展。如早在2008年，有课题组对全国24个省、自治区、直辖市的117所大学进行的调研显示，117所高校中的“985工程”高校已全部开设创业教育课程，“211工程”高校中仅有7.69%未开设，非“211工程”高校中仅有13.04%未开设。84.96%的高校创办了学生创业社团。在15922名接受调查的大学生中，几乎没有接触过创业教育的只占14.62%。[4]此外，截至2010年，各地各高校共举办创业大赛、论坛等创业教育活动2万余场，参加大学生超过300多万人次。[5]与此同时，也出现了一些高校创业教育典型。如以“创业启蒙-创业课程-创业赛事-创业实践”为特征的清华大学创业教育模式，“立足地域文化，秉承温州精神，与专业紧密结合”的温州大学创业教育模式，“面向全体、基于专业、分类教学、强化实践”的黑龙江大学创业教育模式，等等。这些数据和事例都说明当前我国高校的创业教育已进入了全面推进阶段。

但是，从近年来大学生创业政策运行的实际表现来看，还有很多不尽人意的地方。如目前，我国大学生参与创业的比例不到毕业生总数的1%，而在发达国家，这一比例一般占到20%-30%。另外，我国大学生创业成功率也比较低，甚至在比例最高的浙江省也只有4%，广东省仅为1%，而国际大学生的平均创业成功率则是20%。[6]并且在这些创业中，创业档次低、高科技含量少已成为基本情况，大学生的创业行业与国家政策所期许的“建设创新型国家”相去甚远。[7]以上我国大学生创业所面临的尴尬处境，除了跟大学生所处的社会文化环境、家庭背景等因素密切相关之外，创业政策的效能缺失也是一个不容忽视的方面。

最早关注并研究创业政策的德国学者伦德斯特罗姆（Anders Lundstr?觟m）和史蒂文森（Lois Stevenson）认为创业政策应包括激发创业动机的政策、提供创业机会的政策以及培育创业技能的政策等三个方面，创业政策要着眼于创业者的创业动机、机会和技能，以鼓励更多的人创建自己的企业作为首要目标。[8]这也就是说，创业政策应能推动这些方面不断形成更强的功能。但是，纵观我国近年来出台的扶持大学生创业的政策，却存在着许多值得反思和检讨的地方。

第一，把创业政策作为就业政策来认识和执行。这样做有助于通过创业扩大就业岗位以解决大学生的就业问题，这对于缓解就业矛盾，促进社会和谐，都具有重要的现实意义。但是这种目标导向，一方面使政府出台的扶持大学生创业的政策成了扶持弱势群体再就业、培养小商小贩，这自然降低了大学生这一创业群体所应当强调的知识含量与科技水平；另一方面也造成了高校创业教育活动主要局限于操作层面和技能层面，不能与大学生自身的学科专业教育相结合，从而偏失了大学教育的应有价值。如很多高校只是将大学生创业教育视为就业指导工作的一部分，主要面向即将毕业的学生；创业教育课程也只是在临近大学生毕业期间才开设，课程缺乏系统性、针对性和可操作性。

第二，未能充分调动民间的力量。大学生创业的社会性、实践性的特点决定了其必须与社会各界合作与联动方能成功，光靠政府部门或高教系统的单打独斗是难以施展和持续的。如目前针对大学生的创业技能培训之所以被认为缺乏针对性和实用性，原因主要是在政府无能力全职担负培训职能的前提下，没有充分调动非官方力量来组织创业培训，没有形成培训方、受训方的利益分享机制。至于扶持大学生的创业资金，政府也未能吸引广大的社会资本来参与这项事业，仅仅依靠政府设立的有限的大学生创业基金项目，这对于大学生创业群体所需的资金来说，简直就是杯水车薪。

第三，政府各部门以及高校各自为战，创业服务支持不够。一方面，目前政府推动大学生创业的优惠政策大都分散在各个部门，这自然减弱了这些政策的效力；另一方面，大学生创业所需的服务机构缺失，使得创业政策对创业活动支持和保障的效率降低。如我国政府在为大学生创业提供服务的过程中，往往通过政府指定的单一代理机构（如科技创业中心），或者干脆是政府某个部门进行（如科技处），虽然在短期内见效快，力度大，但对于创业企业的服务却缺乏持续性和覆盖面。此外，高校仅仅专注于大学生创业教育的组织与实施，把提高大学生的创业参与率作为最终的工作目标，而对大学生创业后的商务支持服务却缺乏参与意识，认为是政府部门和创业大学生自己的事。

第四，政策效力缺失，落实打折扣。一方面，政府出台的大学生创业政策大都是粗线条的，只是规定了原则和方向，或者只能算是对国家有关文件精神的政治呼应，缺少便于操作的实施细则、监督贯彻落实的配套政策以及激励机制等等。这导致国家对大学生创业的优惠政策无法落到实处，最直接的表现之一就是对大学生创业的商务支持不足。另一方面，目前出台的有关大学生创业政策，大都还是以各种“意见”、“通知”、“讲话”等形式存在，没有经过立法机构的表决通过。因为从法理上说，这些创业政策不具备法律效力，特别是领导班子轮换之后，有关创业的一些政策容易反复，难以保证政策的连贯性和持续性。

总而言之，在对待大学生创业这一问题上，政府主要还是把它当作是一项政治任务而不是一项公共政策，热衷于如何给大学生创业者以“扶贫式”的优惠和资助，以此来表达对大学生就业这一民生问题的关切。而这些则往往导致政府出台的创业政策缺乏对创业需求端的考察，政策含金量小，驱动效应有限。

三、展望未来

本文认为，“让更多人愿意创业，让更多人成功创业”应是新时期大学生创业政策的主轴。要达到这一政策目标，就应该系统地分析政策的着力点和对象，驱动刺激创业活动发生的关键变量，即在政府主导下，以创业教育为基础，以创业商务支持为重心，不断提高大学生创业政策的针对性。

（一）创业政策“前移”：以创业教育为基础

从整体上讲，大学生愿意创业以及创业的成功是一个长期培育的过程，如个人的感知变量（如对机会的警觉，对失败的害怕以及对自己技能的自信等等）这一影响创业活动的重要因素，是难以在短期内培育或改变的，因此也就需要一个较长的过程。为此，大学生创业政策就要在现有的基础上“前移”，即不再仅仅关注大学生毕业后是否创办企业以及创业成功率的高低，而是立足于长远，突出高校在创业活动中的重要地位，从培养学生的创业素质入手。要做到这一点，就需要政府不能仅仅是为了解决就业问题而引导和鼓励大学生从事简单化、服务性、重复式的个体经营项目，而是要把大学生的创业工作纳入到国家的长期发展规划中，纳入到政府的人才培养体系中，纳入到高校的整个教育教学过程中。如伦德斯特罗姆和史蒂文森二位学者通过对澳大利亚以及13个欧盟国家创业政策的调查和文本分析，发现芬兰、荷兰、澳大利亚以及英国这四个国家达成了一个最基本的共识就是，应该把创业教育纳入到国家长期的教育发展规划方案中，立足于长远，扶持高校搞好有关创业教育的课程、师资、教学方法的开发与运用。[9]此外，也需要政府各个相关部门（而不仅仅是教育部）出台扶持高校开展创业教育的政策，同时也需要政府某个部门积极从中牵头，联合其他社会力量，共同促进高校创业教育活动的有效开展。

需要补充说明的是，在条件成熟时，创业政策还要继续“前移”到基础教育阶段，以把创业教育纳入到整个国民教育体系，及早培育学生的未来创业所需要的创业意识和创业精神。

（二）创业政策“聚焦”：加大对大学生创业的商务支持力度

创业政策要在实践中出成效，就必须在政策设计上突出重心。就目前来讲，政府需要特别关注的就是要加大对创业大学生创业商务支持的力度，具体放在资金投入、实践场地、指导队伍等方面。要制定出政策实施路线图和时间表，一个环节一个环节地去落实，一个步骤一个步骤地去推进。

要做到这一点，一方面需要政府成立大学生创业领导小组（或大学生创业委员会），通过“一把手工程”把分散在各个部门的有关知识、技术、资金等方面的创业优惠政策通过一定的方式“打包”，形成为大学生创业提供商务支持的合力。如可通过创办大学生创业信息中心，把大学生创业活动所涉及的项目、信息、政策、资金以及服务等内容整合在一起，实行资源共享，让创业的大学生在创业时有所选择。也可为创业大学生建立创业服务绿色通道，为已创办企业提供资金筹措、人才招聘、人事代理、企业形象宣传、会展等商务支持。另一方面，需要政府发挥自身的主导作用，设计出具有激励效应的政策，鼓励高校通过课程改革、师资培养和校园文化建设等策略把创业教育的思想和理念融入到自己的人才培养计划与体系中，鼓励大学生“将创业当成一种选择，进而达到鼓励他们采取行动创办企业的目的”[10]，鼓励社会各界参与并支持大学生的创业活动，最终形成包括新闻媒体在内的社会各界支持大学生创业活动的舆论共识，形成政府引导、民间出力、优势互补、分工协作、费用共担、收益共享、以点带面的大学生创业商务支持体系。

（三）创业政策“落地”：提高大学生创业政策的针对性

基于大学生这一社会群体的特殊性（如在教育水平、年龄等方面具有较高的同质性），也基于大学生创业参与率、成功率不高的现实，政府在设计创业政策时，一定要提高其针对性，只有这样，才能实现与大学生这个特殊创业群体的良好对接。 一是把创业教育作为新时期人才培养模式改革的方向。如可以通过出台相关政策促使高校对其人才培养模式进行改革，把创业教育与其课堂教学、课外实践等环节有机融合起来，让大学生既有机会“学中做”，又有能力“做中学”，从而最大限度挖掘大学生潜能，以使其将来能更好地立足社会，创新创业。二是要创新创业培育模式。如可把以孵化基地、“创业苗圃”为支撑的“圈养”与单以“种子基金”股权投资的“散养”相结合，尽量扩大政策的受益面和不同创业类型大学生的需求。三是建立创业项目负责制，实施从创业项目导入到退出的落地跟踪服务。如可通过聘请创业培训老师、成功企业家和政府有关部门专家，采取单个指导、会诊指导、授课指导、陪伴指导、咨询指导等形式帮助大学生提高创业实践能力。四是完善创业见习制度。由于大学生大都涉世未深，也没有什么工作经历。所以，拥有创业见习体验对他们毕业后是否愿意参与创业以及创业能否成功至关重要。然而，对于企业来说，一般是不太愿意为大学生提供创业见习机会的。这就需要政府一方面制定奖惩政策激励各级企事业单位积极接纳大学生创业见习，另一方面也要把大学生创业见习成效与创业扶持项目选择结合起来，与对企事业单位的奖励结合起来，使创业见习不至于流于形式。

参考文献：

[1]陈成文，淇庭．大学生创业政策：评价与展望[J]．高等教育研究，2009（7）：28．

[2][3][5]杜玉波．努力开创高校创新创业教育和大学生自主创业工作的新局面[EB/OL]．http://www.chinadaily.com.cn/micro-reading/dzh/2011-04-01/content_2186458.html，2011-03-29．

[4]在沪教育部直属高校毕业研究生就业工作协调组．高校毕业生自主创业研究课题报告[Z]．2009．l-11．

[6]游翀，孙兴伟．大学生创业，敢问路在何方？[EB/OL]．http://www.ybc.org.cn/html/archives/news/201006/11-921.shtml，2011-05-05．

[7]叶映华．大学生创业政策的困境及其转型．[J]教育发展研究，2011（1）：35．

[8]Lundstrom A.，Stevenson L．Entrepreneurship Policy for the Future[R]．Swedish Foundation for Small Business Research， Irwin， 2002．45．

[9]Anders Lundstr?觟m & Lois Stevenson．Entrepreneurship Policy：Theory and Practice[J]．International Studies in Entrepreneurship，2005（9）：72．

[10]Lundstrom,A.&Stevenson,L．Entrepreneurship policy：Theory and practice[M]．[s．n．]:Springer Science and Business Media, Inc．，2005．

（责任编辑 于小艳）